§ 2. Разрешённое использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков

В теории права и в законодательных актах отсутствует общепринятое определение понятия «правовой режим земель». Сам термин «правовой режим» употребляется в различных отраслях права для характеристики объекта правоотношений⁴⁷.

В отрасли земельного права термин «правовой режим» получил широкое распространение, поскольку «для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект – земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов...»⁴⁸. Вопрос о правовом режиме земель изначально рассматривался с позиций прав и обязанностей органов земельного управления⁴⁹, и в последующем не был обойдён вниманием учёных⁵⁰.

Понятие правового режима земель исследовалось в советской науке посредством определения основных элементов данного понятия применительно к земле любой категории и к земельному фонду в целом. Под правовым режимом земель понималось определённое теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли⁵¹.

Развитие современного земельного законодательства потребовало уточнения содержания понятия «правовой режим земель». По мнению И.А. Иконицкой, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определённые Конституцией Российской Федерации важнейшие социально-экономические функции – основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории⁵².

О.И. Крассовым сформулировано понятие правового режима земель: «совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц – несобственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков»⁵³.

Представляется интересным применение понятия правового режима земель к группе однородных объектов земельных правоотношений, обладающих определёнными общими признаками. Н.Л. Лисина отмечает, что правовой режим земель может быть представлен в нескольких аспектах: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим земель определенной категории (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определенной категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка либо части земельного участка (конкретный правовой режим)⁵⁴.

М.Г. Пискунова так описала правовой режим земельных участков: «Правовой режим земельного участка определяется:

- оборотоспособностью (ст. 129 Гражданского кодекса РФ, ст. 27 Земельного кодекса РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ);

- категорией земли – её целевым назначением (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения);

- разрешённым использованием участка (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ);

- территориальной зоной и градостроительным регламентом (для земель поселений) (Градостроительный кодекс РФ, ст. 85 ЗК РФ)»⁵⁵.

Иначе понятие правового режима земельных участков определяет Д.Л. Мальцев: «совокупность правовых норм, определяющих сущность и состав следующих элементов: право собственности и иные права на земельные участки; права и обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков; ограничения и обременения прав на земельные участки; управление в сфере использования и охраны земель; контроль за использованием земельных участков»⁵⁶.

Приведённое определение правового режима земельных участков очень сходно с определениями правового режима земель. Однако если мы говорим о правовом режиме земель, то справедливо рассматривать его элементы, характеризующие объект правоотношений (землю) и властный субъект правоотношений (государство). Если мы говорим о правовом режиме земельных участков, то мы должны акцентировать внимание на частном субъекте правоотношений. Необходимо согласиться, что содержание правового режима земельных участков в основном сводится к правам и обязанностям его собственника, владельца, пользователя, арендатора⁵⁷. Указанные права и обязанности предопределяются такими элементами правового режима, как целевое назначение, разрешённое использование, ограничения прав на землю и обременения (сервитуты).

В научной литературе нет единого мнения, считать ли целевое назначение и разрешённое использование элементами правового режима земель и земельных участков, либо правовыми способами определения содержания элементов правового режима. Различия подходов в этом вопросе предопределяет формулировка статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации о том, что правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования. Так, О.И. Крассов полагает, что такое понятие правового режима «характеризует только правовые способы определения данного понятия, оно не касается тех элементов, из которых складывается правовой режим»⁵⁸.

Вместе с тем, А.К. Голиченков определяет разрешённое использование земельных участков как исходный элемент правового режима земель⁵⁹.

Предлагается не противопоставлять эти позиции. Разрешённое использование земельных участков возможно рассматривать как конструкцию, имеющую дуалистическую природу. С одной стороны, оно содержит исходные характеристики земельного участка (объекта) вне связи с имеющимся или будущим субъектом прав на такой участок, с другой стороны – определяет объём прав указанного субъекта на земельный участок. Это и элемент, и одновременно – способ.

Рассмотрим характеристики разрешённого использования земельных участков как элемента правового режима земельных участков. В первом параграфе настоящей главы был сделан вывод о том, что Земельный кодекс Российской Федерации исходит из универсальности разрешённого использования как элемента правового режима всех земельных участков. Существуют различные способы определения разрешённого использования земельных участков в разрезе различных категорий земель (об этом см. главу 2 настоящего исследования).

Вполне очевидно, что для определения правового режима земельного участка информации об отнесении к определённой категории земель недостаточно. Более того, такая информация даёт минимум представления о режиме земельного участка. Так, например, вся территория некоторых крупных муниципальных образований (городских округов) отнесена к категории земель населённых пунктов (например, города Казань, Пермь). Исходя из целевого назначения земель населённых пунктов, мы знаем, что целевым назначением любой территории и любого земельного участка в границах населённых пунктов (включая дороги, городские леса, пляжи и площади) является застройка. В такой ситуации мы не только не приобрели необходимую информацию, но и получили неверные сведения, способные привести к ошибкам в выводах о возможном вовлечении соответствующих территорий и земельных участков в хозяйственное использование.

По логике законодательства разрешённое использование должно как бы раскрывать содержание целевого назначения земельных участков. Однако это положение соблюдается не во всех случаях. Использование земель для сельскохозяйственного производства в границах земель населённых пунктов возможно, но логически это назначение относится не к землям населённых пунктов, а к землям сельскохозяйственного назначения. Земли, занятые лесами, согласно земельному законодательству, могут входить в состав как земель лесного фонда, так и земель сельскохозяйственного назначения.

Как рассмотрено ранее, законодатель связывает понятие «разрешённое использование земельных участков» с градостроительным зонированием и требованиями законодательства. Такое зонирование регулируется законодательством о градостроительной деятельности и реализуется посредством принятия правил землепользования и застройки.

Правилами землепользования и застройки утверждаются градостроительные регламенты, которые распространяют своё действие в границах территориальных зон. Именно применительно к таким зонам устанавливаются «виды разрешённого использования земельных участков». Виды предполагают вариативность, возможность выбора из некоторого перечня (обширного либо суженного), который устанавливается местным сообществом посредством процедуры подготовки правил землепользования и застройки или внесения в них изменений. Абзацем вторым пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлена норма, свидетельствующая о свободе выбора в предписанных рамках: «любой вид разрешённого использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования».

При этом более специальное законодательство (законодательство о градостроительной деятельности) разграничивает территории, где такая свобода выбора существует, а где – нет. Это выражено в выделении земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

Земельный участок как объект земельных правоотношений образуется в соответствии с правилами главы 1.1 Земельного кодекса Российской Федерации для целей предоставления. Для того чтобы стать объектом оборота, земельный участок должен быть описан и индивидуализирован посредством процедуры государственного кадастрового учёта такого земельного участка. Может ли земельный участок быть продан, предоставлен в пользование, передан в аренду, если не определено его разрешённое использование? Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о земельном участке, в том числе о категории земель и о разрешённом использовании земельного участка. Статья 22 указанного Федерального закона включает в состав необходимых для кадастрового учёта документов копию документа, подтверждающего установленное в соответствии с федеральным законом разрешённое использование земельного участка. Соответственно, отсутствие копии такого документа явится основанием для отказа в постановке участка на кадастровый учёт. Отсутствие указания в государственном кадастре недвижимости и в кадастровом паспорте земельного участка⁶⁰ разрешённого использования земельного участка может и должно послужить основанием для признания незаконным правового акта о предоставлении земельного участка или недействительным договора, предметом которого является такой земельный участок, поскольку разрешённое использование формирует правовой режим земельного участка, в том числе его оборотоспособность.

Таким образом, разрешённое использование земельных участков является исходным и неотъемлемым элементом правового режима земельных участков. Данный вывод в равной степени применим и к целевому назначению земельного участка⁶¹. В отличие от разрешённого использования и целевого назначения характеристика неотъемлемости не свойственна двум другим элементам правового режима земельных участков: ограничениям прав на землю и обременениям (сервитутам). О.И. Крассов в работе «Понятие и содержание правового режима земель» указал: «Неотъемлемым элементом правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путём установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон – ограничить права лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах. Правовой режим также зависит от того, установлен в отношении него публичный сервитут или нет»⁶². Полностью соглашаясь с описанием целеполагания установления ограничений прав на землю, следует отметить, что отсутствие указанных ограничений и обременений не означает невозможности оборота земельных участков.

Содержание разрешённого использования земельных участков также должно быть проанализировано с позиций исходной объективированной характеристики земельного участка. Представленные в современной научной литературе периода после принятия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. определения разрешённого использования в общем и целом сходны в его понимании как способе (конкретном или агрегированном) использования земельного участка. При этом возможно применение различной классификации способов использования земельного участка, базовой из которых является: 1) для целей строительства и 2) для целей, не связанных со строительством. Исходя из такой классификации земельное законодательство устанавливает различные процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Рассматривая разрешённое использование земельного участка как элемент правового режима, необходимо исходить из того, что разрешённое использование должно определять устойчивый способ использования земельного участка, указывающий на функциональную характеристику разрешённой на земельном участке деятельности и не находящийся в зависимости от стадий хозяйственного освоения земельного участка.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации выделяются три стадии хозяйственного освоения земельного участка для целей строительства: инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, непосредственно строительство, а применительно к уже имеющимся объектам – реконструкция или капитальный ремонт. Более подробно такие стадии описаны в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ при установлении требований в области охраны окружающей среды: размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов. Анализ практики показывает, что видами разрешённого использования зачастую являются «проектирование и строительство производственной базы», «эксплуатация торгово-офисного комплекса», «размещение склада горюче-смазочных материалов» и тому подобные формулировки. Если разрешённое использование земельного участка сформулировано узко «для эксплуатации…», то из этого вытекает необходимость изменения разрешённого использования земельного участка для нового строительства. Существует судебная практика, квалифицирующая здания, построенные на земельном участке, имеющим разрешённое использование «для эксплуатации…», как самовольные постройки, приравнивая такое обстоятельство к созданию недвижимости «на земельном участке, не отведённом для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами»⁶³. Такая практика не является однородной. При рассмотрении отдельных дел суды приходили и к иным выводам. Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа высказал позицию, что «… вид разрешённого использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешённое использование земельного участка … заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке (торговая деятельность либо иная деятельность). Участок, предоставленный обществу по договору аренды … использовался для эксплуатации мини-рынка, т.е. для осуществления торговой деятельности. Предоставление данного земельного участка для строительства мини-торгового центра не изменяет вид разрешённого использования земельного участка, поскольку строительство и эксплуатация торгового центра также предполагают осуществление на указанном участке торговой деятельности»⁶⁴.

По другому делу суд посчитал, что процедуры, предусмотренные законодательством для изменения разрешённого использования земельного участка, не применяются в случае, когда фактически меняется разрешённое использование с «для проведения проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы» на «для проектирования и строительства производственной базы», поскольку проведение проектно-изыскательских работ предполагает дальнейшее строительство⁶⁵.

Представляется, что «узкие» формулировки разрешённого использования земельных участков, предопределяющие необходимость изменять разрешённое использование в зависимости от стадий хозяйственного освоения земельного участка, нарушают права собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков и незаконно ограничивают оборотоспособность земельных участков. Приведём пример: существует земельный участок, сформированный и прошедший государственный кадастровый учёт, отнесённый к землям промышленности и иного специального назначения, с установленным разрешённым использованием «для проектирования и строительства производственного здания». Собственник такого участка запроектировал, построил и ввёл в эксплуатацию такое здание. Со дня ввода здания в эксплуатацию собственник участка перестал использовать земельный участок в соответствии с установленным разрешённым использованием, то есть стал нарушать предписание статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, такой собственник не сможет распорядиться земельным участком (продать его, обменять, сдать в аренду), пока не будет тем или иным из установленных законодательством способов изменено разрешённое использование.

Также представляется, что определение разного разрешённого использования земельных участков на разных стадиях хозяйственного освоения земельного участка нарушает такой принцип земельного законодательства, как принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Данный принцип, установленный статьёй 1 Земельного кодекса Российской Федерации, предполагает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. Приведённый пример провоцирует возникновение самовольных построек, искусственно разрывает разрешённое использование объектов капитального строительства от использования земельных участков.

В целях устойчивости правового режима земельного участка разрешённое использование должно одновременно относиться к земельному участку и к объекту, который на нём расположен или может быть расположен. Причём это относится не только к объектам капитального строительства. Разрешённое использование земельных участков может допускать возведение (размещение, установку) объектов, не имеющих прочной связи с землёй (например, временные торговые объекты, открытые автостоянки для временного хранения легковых автомобилей, аттракционы).

Рассматривая разрешённое использование земельного участка как элемент правового режима, необходимо исходить из недопустимости установления правовой связи определяемого разрешённого использования с существующим или будущим субъектом прав на землю.

Так, анализ данных государственного кадастрового учёта показывает, что отдельные земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения имеют такое разрешённое использование, как «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства». Статья 78 Земельного кодекса Российской Федерации содержит указания на субъектов, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения, и конкретизирует, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами для ведения крестьянского фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, а общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. О том, что ведение крестьянского фермерского хозяйства законодатель рассматривает как самостоятельный вид использования земель сельскохозяйственного назначения, дополнительно свидетельствует наименование статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, устанавливается правовая связь между субъектом права и соответствующим видом разрешённого использования земельного участка. Это представляется недопустимым по следующим основаниям.

Во-первых, разрешённое использование земельного участка как элемент правового режима призвано отражать способ использования земли. В то время как ведение крестьянского (фермерского) хозяйства является не способом использования земли, а способом (формой) осуществления предпринимательской деятельности, установленным специальным федеральным законом⁶⁶.

Во-вторых, установление неразрывной правовой связи между видом субъекта права и разрешённым использованием земельного участка препятствует рыночному обороту земель сельскохозяйственного назначения. Так, Арбитражный суд Московской области по делу об оспаривании отказа в государственной регистрации права собственности на земельный участок, предоставленный для ведения крестьянского фермерского хозяйства, к юридическому лицу, отказал в удовлетворении требований, поскольку «в Земельном кодексе Российской Федерации установлено предоставление земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства только гражданам, следовательно, земельные участки, предоставленные для крестьянского (фермерского) хозяйства, не могут предоставляться и отчуждаться в пользу юридических лиц»⁶⁷. Такое ограничение оборотоспособности земельного участка неоправданно влечёт, например, существенное снижение значения земельного участка как залогового актива, что соответственно, уменьшает возможность привлечения заёмных и кредитных средств для лиц, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство.

В-третьих, из содержания статьи 11 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» следует, что земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства могут предоставляться как из состава сельскохозяйственных угодий, так и из состава иных земель сельскохозяйственного назначения для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства. Между тем, виды использования земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий и виды разрешённого использования из состава иных земель сельскохозяйственного назначения, как правило, не должны совпадать ввиду того, что сельскохозяйственные угодья, в отличие от иных земель сельскохозяйственного назначения, предназначены для использования земли как средства производства, и именно это предназначение должно быть отражено в разрешённом использовании такого земельного участка. Кроме того, законодательство различает способы определения использования земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий и разрешённого использования из состава иных земель сельскохозяйственного назначения.

Аналогичные вопросы об установлении правовой связи между субъектами земельных отношений и разрешённым использованием земельного участка актуальны для личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, а также землепользования общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации⁶⁸.

Так, в литературе рассматривается вопрос о возможности коммерческих организаций иметь в собственности земельные участки с разрешённым использованием «дачное строительство» или «ведение дачного хозяйства». Указывается, что статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации и статья 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» говорят только о предоставлении гражданам и их объединениям земельных участков для дачного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, данные нормы свидетельствуют об ограничении по субъектному составу при первичном предоставлении земельных участков, а не о том, что земельные участки с таким разрешённым использованием в принципе не могут находиться в собственности у коммерческих организаций⁶⁹. Иное понимание означает не основанное на законе ограничение в обороте земельных участков. При этом цель обеспечения использования земельных участков с разрешённым использованием «дачное строительство» или «ведение дачного хозяйства» и их фактического владения исключительно гражданами достигается другими правовыми способами. В данном случае может быть применена конструкция, используемая статьёй 19 Жилищного кодекса Российской Федерации⁷⁰: жилые помещения могут принадлежать на праве собственности юридическим лицам, но использоваться они должны исключительно для проживания граждан на условиях возмездного или безвозмездного пользования.

Для целей настоящего исследования представляется важным изучить определение разрешённого использования и других элементов правового режима земельных участков как способ правового воздействия на субъектов земельных отношений.

Как отмечается в работах С.С.Алексеева, в основе правовых режимов лежит тот или иной способ правового регулирования. Применительно к каждому правовому режиму можно с достаточной чёткостью определить, что лежит в его основе – запрет, дозволение или позитивное обязывание. В праве различаются два основных типа правового регулирования в зависимости от сочетаний запретов и дозволений:

а) общедозволительное, то есть такое, в основе которого находится общее дозволение и которое потому строится по принципу «разрешено всё, кроме запрещённого», а значит, лица вправе совершать любые действия, при условии, что они не попадают в разряд тех, которые прямо запрещены законом;

б) разрешительное, то есть такое, в основе которого лежит общий запрет и которое потому строится по принципу «запрещено всё, кроме разрешённого», а значит, лица вправе совершать только действия, разрешённые в нормах⁷¹.

Знаменательно, что здесь обнаруживаются весьма чёткие специфические закономерности. Предоставление общего дозволения (общего позитивного обязывания) или же введение общего запрета на действия субъектов общественных отношений, очерчивается соответственно либо конкретными запретами, либо конкретными дозволениями и конкретными позитивными обязываниями (в различных вариантах и модификациях того или другого).

Правовое воздействие на отношения осуществляется при помощи системы правовых средств (юридических норм, актов, правовых конструкций и др.), которую С.С.Алексеев понимает как механизм правового регулирования⁷².

Установление (определение) исследуемых элементов правового режима земельных участков – разрешённого использования, целевого назначения, ограничений прав на землю – с рассматриваемых позиций представляет собой сложный способ правового воздействия на субъекта прав на земельный участок.

Так, установление разрешённого использования представляет собой такой способ правового воздействия, в котором сочетается конкретное позитивное обязывание (как правило) и общий запрет. Так, с одной стороны, законодательство запрещает использовать земельный участок способом, не предусмотренным правовым актом, определившим вид или виды разрешённого использования (общий запрет). Такой запрет сформулирован в статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей в качестве правонарушения «использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием».

С другой стороны, этому общему запрету корреспондирует конкретный вид разрешённого использования либо исчерпывающий перечень видов разрешённого использования, установленный правовым актом (конкретное позитивное обязывание либо конкретное дозволение). В данном случае речь, как правило, идёт об обязывании. Оно возникает, когда правообладателю земельного участка под угрозой принудительного прекращения его прав на земельный участок предписано осуществлять позитивные действия на земельном участке. Пример: если земельный участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трёх лет, то он подлежит изъятию у собственника (статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации), а право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения таким земельным участком принудительно прекращаются (подпункт 4 пункта 2 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации). В иных случаях речь будет идти о дозволении. Пример: собственнику земельного участка с разрешённым использованием «дачное хозяйство» дозволено построить только дачный дом и хозяйственные строения и дозволено выращивать только сельскохозяйственные культуры и картофель, но он вправе и не строить, и не выращивать, и вообще никак не использовать такой земельный участок без угрозы наступления неблагоприятных последствий.

Для эффективности правового воздействия на субъектов земельных отношений, для устойчивости правового каркаса конструкции «правовой режим земельных участков» законодательство должно одновременно обеспечить и конкретное позитивное обязывание (конкретное дозволение), и общий запрет. Отметим, что такой общий запрет в российском законодательстве в должной мере не обеспечен. Лишь в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»⁷³ была установлена административная ответственность за использование земельных участков с нарушением установленного разрешённого использования. Статьи 45-47 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 285 Гражданского кодекса Российской Федерации по-прежнему предусматривают возможность принудительного прекращения прав на земельные участки при их использовании не в соответствии с целевым назначением. Аналогичных мер за использование земельных участков с нарушением установленного разрешённого использования нет. Вследствие отсутствия одного из средств правового воздействия не работает механизм земельного контроля. Представляется целесообразным дополнить нормы указанных кодифицированных актов инструментом пресечения использования земельных участков с нарушением разрешённого использования.

Также законодательство должно обеспечить способы установления конкретного позитивного обязывания для любых земельных участков. Если не известен способ установления разрешённого использования, то ни о какой эффективности правового воздействия на субъекты земельных отношений не может быть и речи. Так, следуя формально-юридическому подходу, обязанность использовать земельный участок в соответствии с разрешённым использованием (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации) не может быть возложена на собственников и иных лиц, использующих земельный участок, ввиду отсутствия порядка установления такового.

По способу правового воздействия установление целевого назначения отличается от установления разрешённого использования. Целевое назначение сочетает в себе общее позитивное обязывание (как правило) и конкретный запрет. Земельное законодательство определяет, что земли населённых пунктов используются для целей застройки и развития населённых пунктов (общее позитивное обязывание или общее дозволение⁷⁴). Этому корреспондирует установление отдельных конкретных запретов. Так, например, Федеральным законом «Об отходах производства и потребления»⁷⁵ запрещается захоронение отходов на землях населённых пунктов.

В свою очередь, и разрешённое использование, и целевое назначение по способу правового воздействия отличаются от ограничений прав на землю. Ограничения прав в своей конструкции не содержат позитивных средств (обязывание или дозволение), а содержат в себе только конкретный запрет. Говоря о понятии ограничения прав на землю, О.И. Крассов указывает, что «ограничениями следует считать запреты на определённые виды деятельности, и требования о воздержании от определённых действий, связанных с использованием земли, которые предусмотрены законодательством, в зависимости от местоположения земельных участков и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение»⁷⁶. Соглашаясь с таким определением по смыслу, необходимо отметить, что средствами правового воздействия являются лишь «запрет», «дозволение» и «позитивное обязывание». В указанной формулировке речь идёт о «негативном обязывании», обязывании «от обратного», которое для целей построения правового каркаса правового режима земельных участков нецелесообразно отделять от понятия «запрет».

Запрет должен быть конкретным, он не может быть общим. Также, установление запрета должно быть снабжено механизмом контроля выполнения (ненарушения) этого запрета. Так, например, статьёй 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлен запрет на приватизацию земельных участков, занятых оленьими и отгонными пастбищами. Такой запрет по своей природе является ограничением прав по использованию земельного участка. Следовательно, законодательство должно содержать чёткие основания и порядок отнесения земельных участков к таковым, в противном случае правовая неопределённость повлечёт возникновение споров, разрешение которых будет весьма затруднительным вследствие пробельности законодательства.

Представляется важным не смешивать такие средства правового воздействия, как позитивное обязывание и запрет. Например, статья 56 Земельного кодекса Российской Федерации к ограничениям прав на землю относит «условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности». Означенные условия, определяемые проектной документацией, являются классическим позитивным обязыванием, и не относятся к запретам. Аналогом такого позитивного обязывания является указанное выше предписание начать осуществление строительства или сельскохозяйственное производство на земельном участке в течение трёх лет (подпункт 4 пункта 2 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации).

Подводя итог анализу разрешённого использования земельных участков как элементу правового режима земельных участков, предлагается в схематичном виде отобразить место разрешённого использования в системе элементов правового режима.