8.2. Территориальное планирование как взаимодействие суверенных органов публичной власти

Фундаментальная характеристика рационально организованного территориального планирования – комплексность. Одна из задач правового градорегулирования заключается в утверждении таких правовых норм, которые не только обеспечат комплексность, но и принудят органы публичной власти к комплексным, взаимосогласованным действиям, предотвратят, сделают невозможными иные, несогласованные, действия. Вопрос в том, какими правовыми механизмами и способами обеспечивается комплексность территориального планирования при условии понимания, уважения и соблюдения правовых реалий организации деятельности и взаимодействия органов публичной власти в федеративном государстве.

Каковы эти правовые реалии применительно к Российской Федерации?

Во-первых, наличие трех уровней публичной власти: уровень Российской Федерации, уровень субъектов РФ и местный уровень – органы местного самоуправления в муниципальных районах, поселениях, городских округах.

Во-вторых, определенная автономия, суверенитет каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням. Такая автономия обеспечивается наличием у каждого уровня публичной власти своих собственных полномочий, которые не могут пересекаться, накладываться друг на друга, поскольку в этом случае один уровень публичной власти будет фактически упразднять другой, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти. Однако при этом существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти. Следует отметить, что полномочия – это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы – это прежде всего бюджетная система. Ресурсная обеспеченность – это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, круг замкнулся — непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой – предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.

В-третьих, каждый уровень и орган публичной власти имеет право (и не может быть «насильно» его лишен) осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Возникает следующая объективная ситуация: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее – должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители публичной власти трех уровней – органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение российской Конституции.

Указанные правовые реалии предопределяют необходимость такого подхода к территориальному планированию, который можно назвать «взаимодействием суверенитетов» и который является единственно верным и реальным. «Унитарный» подход в федеративном государстве невозможен. Невозможно также существование института «особого регулирования градостроительной деятельности», связанного с лишением полномочий нижестоящего уровня публичной власти в пользу вышестоящего¹³².

Концептуальный принцип, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование органы публичной власти трех уровней, позволяет подчеркнуть следующее обстоятельство: данный принцип нужно понимать как потенциальную возможность «присутствия», но не как фактическое «присутствие везде и всегда». Правовая возможность «присутствия» означает возможность подготовки органами публичной власти всех уровней предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям, в том числе и таких предложений, решения по которым органы публичной власти того или иного уровня принимать неправомочны. Эти предложения они могут переадресовывать на тот уровень, органы публичной власти которого такими полномочиями наделены. Например, органы публичной власти, в обязательном порядке учитывая решения органов власти других уровней и принимая собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать предложения и переадресовывать их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения в отношении:

• земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения (органы местного самоуправления);

• земель лесного фонда, водного фонда (региональные органы власти);

• земель сельскохозяйственного назначения (федеральные органы власти).

Данный вопрос сопрягается с другими вопросами – о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие объектов только определенного типа и об отсутствии таких полномочий в отношении иных объектов (раздел 8.3), о совместной подготовке проектов документов территориального планирования различными уровнями публичной власти (раздел 8.4).