6.2. Опасности переходного периода: неизбежность возникновения монополизма в распределении земельных участков для строительства

В подразделе 2.1.6 были рассмотрены причины возникновения и механизмы противодействия монополизму в условиях развитого рынка недвижимости, когда между частными лицами распределена практически вся земля (за исключением особо ценных охраняемых природных и иных территорий) и органы власти не участвуют в предоставлении земельных участков частным лицам для строительства – ситуация зарубежных стран с утвердившимися рыночными отношениями.

В данном разделе мы рассмотрим положение, которое устойчиво сохраняется в России: большинство земель продолжает оставаться в государственной или муниципальной собственности (или в неразграниченной государственной собственности), и органы власти активно участвуют в предоставлении-распределении земельных участков частным лицам для строительства.

Чтобы понять экономические мотивации происходящих процессов, целесообразно рассмотреть две ситуации.

Первая ситуация: предложение земельных участков превышает спрос на земельные участки для строительства жилья.

К примеру:

а) у граждан есть потребность и обеспеченная реальными доходами возможность купить 1000 квартир. Этим платёжеспособный спрос граждан на данный момент исчерпывается;

б) для 1000 квартир нужно построить 10 многоквартирных домов, каждый на 100 квартир;

в) для 10 многоквартирных домов нужно 10 земельных участков.

Предлагаются 10 земельных участков для строительства 10 многоквартирных домов, в каждом из которых будет 100 квартир, а во всех 10 многоквартирных домах – 1000 квартир. Кроме этого имеется ещё некоторое количество (скажем, пять) резервных земельных участков, на которых может быть построено ещё 5 многоквартирных домов на 100 квартир в каждом, а во всех пяти «резервных» домах может быть 500 квартир. Таким образом, объём предложения земельных участков в 1,5 раза превышает спрос на них.

Далее, имеется 10 строительных фирм, каждая из которых строит один многоквартирный дом на 100 квартир, все вместе построят 1000 квартир – ровно столько, сколько нужно гражданам, способным купить построенные квартиры. Кроме того, имеется 5 строительных фирм, которые в случае необходимости приобретут 5 резервных земельных участков и построят дополнительно 5 домов по 100 квартир в каждом, а в общей сложности – ещё 500 квартир.

Предложение обеспечивают следующие субъекты:

администрация, которая:

• лишена возможности получать не контролируемые обществом преимущества за предоставление-распределение земельных участков и обязана по закону предоставлять подготовленные земельные участки на открытых аукционах, победителями которых признаются строительные фирмы, предложившие наибольшую цену за земельные участки;

• обеспечила подготовку необходимого количества земельных участков, а также резервных земельных участков «впрок», в том числе путём подготовки необходимых документов градостроительного проектирования (генерального плана, правил землепользования и застройки, плана реализации генерального плана, документации по планировке территории);

• действует в ситуации «понуждения власти к действиям и наказания власти за бездействие», когда законом установлены предельные сроки, по истечении которых наступают правовые последствия за отсутствие документов градостроительного проектирования: а) при отсутствии генерального плана не допускается принимать решения об изъятии недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд; б) при отсутствии правил землепользования и застройки не допускается предоставление земельных участков для строительства, изменение назначения недвижимости;

• использует правовые и административные механизмы привлечения строительных фирм к взаимодействию в части, например, финансирования последними подготовки документации по планировке территории для последующего проведения аукционов (с компенсацией таких затрат), а также иные механизмы взаимодействия, в том числе с органами власти субъекта РФ;

строительные фирмы, которые:

• равны друг перед другом в части отсутствия преференций и покровительства со стороны администрации;

• в режиме рыночной конкуренции с другими фирмами участвуют в строительном бизнесе.

Каковы мотивации субъектов, обеспечивающих предложение для удовлетворения спроса?

Представители администрации лишены законом экономических мотиваций предпринимательского характера, поскольку не могут получать материальные блага за осуществление своих функциональных обязанностей, в данном случае за осуществление работ по подготовке и предоставлению земельных участков. Мотивации действий представителей администрации:

• моральные и административно-политические;

• материальные – в виде премиальных вознаграждений за результаты деятельности;

• определяемые наличием механизмов понуждения к действиям и наказания за бездействие.

Экономические мотивации строительных фирм определяются отсутствием возможности для монополизации деятельности. Если одна из строительных фирм неоправданно повышает цены на свою строительную продукцию, то она рискует потерять покупателей, которые будут приобретать квартиры не у нее, а у тех фирм, которые сохранили экономически оправданный уровень цен. Лишившись своих покупателей, такая строительная фирма будет вынуждена отказаться от завышенных цен и вернуться к первоначальной ситуации: снизить цены до приемлемого уровня, определяемого совокупным действием всех строительных фирм, – «эффект возвращения к средним значениям».

Ценовой сговор строительных фирм гипотетически возможен, но подобная ситуация неустойчива и недолговременна, и вот почему. Ценовой сговор – это попытка увеличить величину дохода не за счет объёма деятельности, а за счёт увеличения разницы между себестоимостью продукции (которая остаётся относительно стабильной) и продажной ценой, которая искусственно завышается. Завышение дохода – это увеличение нормы прибыли. При открытом рынке это создание ситуации для притока новых игроков рынка, новых строительных фирм (привлечённых более выгодными, чем в других местах, условиями бизнеса), которые начинают конкурировать со «старыми» фирмами. Конкуренция – это борьба за потребителя. Потребителя можно победить только менее высокой, чем у конкурентов, ценой (при сохранении приемлемого соотношения цена – качество). Неизбежный итог конкуренции (борьбы за потребителя) – снижение первоначально искусственно завышенных цен, возвращение к прежнему состоянию, то есть цель ценового сговора не достигнута. В условиях открытого рынка ценовой сговор может быть только локальным. Локальный сговор – это очевидный сговор, то есть такой, который легко выявляется службами надзора, контролирующими соблюдение законодательства, в данном случае антимонопольного.

И вот, наконец, результат:

• цены на квартиры остаются на справедливом с экономической точки зрения уровне: разница между ценой продаж и себестоимостью продукции находится в пределах нормы прибыли, определенной открытым рынком. Монопольное завышение этой разницы становится невозможным по причинам, указанным выше;

• увеличивается объём продаж квартир, строительные фирмы получают возрастающий доход от увеличивающегося объёма деятельности (а не за счет «дельты» – указанной разницы), развивается строительная отрасль, которая даёт импульс для активизации местной экономики в целом;

• дополнительно может происходить синергетический эффект регионального масштаба: указанные локальные преимущества ведения строительного бизнеса привлекают новые фирмы и диверсифицируют их деятельность, возрастающие объёмы деятельности побуждают к тому, чтобы посредством системы градорегулирования расширялись основания для такой деятельности в виде подготовки документов градостроительного проектирования.

Вторая (противоположная) ситуация: спрос на жильё превышает предложение земельных участков для строительства жилья.

К примеру (по аналогии с первой ситуацией):

а) у граждан есть потребность и возможность купить 1000 квартир. Этим платёжеспособный спрос граждан на данный момент исчерпывается;

б) для 1000 квартир нужно 10 многоквартирных домов, каждый на 100 квартир;

в) для 10 многоквартирных домов нужно 10 земельных участков.

Предлагаются 3 земельных участка (из 10 требуемых) для строительства трёх многоквартирных домов (из 10 требуемых), в каждом из которых будет 100 квартир, а во всех трёх многоквартирных домах – 300 квартир (из 1000 требуемых). Резервных земельных участков нет по причине того, что, во-первых, они подготавливаются по заявительному принципу предварительного согласования мест размещения объектов самими строительными фирмами для своих собственных потребностей, во-вторых, администрация земельные участки «про запас» не подготавливает по причинам, которые будут изложены ниже.

Имеются 3 строительные фирмы, каждая из которых строит один многоквартирный дом на 100 квартир, все вместе построят 300 квартир (из 1000 требуемых) – треть от того, что требуется, на что имеется платёжеспособный спрос.

Предложение должны обеспечивать следующие субъекты:

администрация, которая¹¹⁹:

• не была лишена возможности получать не контролируемые обществом преимущества за предоставление-распределение земельных участков по причине того, что законодательство рассматриваемого периода не обязывало предоставлять подготовленные земельные участки только на открытых аукционах, победителями которых признавались бы строительные фирмы, предложившие наибольшую цену за земельные участки;

• не обеспечивала подготовку необходимого количества земельных участков, а также подготовку резервных земельных участков «впрок», не подготавливала необходимые документы градостроительного проектирования (генеральный план, правила землепользования и застройки, план реализации генерального плана, документацию по планировке территории) по причине того, что: а) такие документы не являлись обязательными в том смысле, что законодательством рассматриваемого периода не устанавливались правовые последствия за их отсутствие; б) бездеятельность в части подготовки документов градостроительного проектирования оправдывалась законом – допускалась в силу замещения таких «необязательных» документов «актами предварительного согласования мест размещения объектов строительства», установленных ст. 30 ЗК РФ;

• практикуя процедуры «предварительного согласования мест размещения объектов строительства», администрация (её представители): а) могла не проявлять инициативу в части опережающего планирования и находиться в пассивной позиции ожидания – только реагировать на заявки о предоставлении земельных участков строительных фирм, которые сами и подготавливали за свой счёт такие участки для обеспечения предоставления их самим себе; б) могла участвовать в получении выгод от предоставления-распределения земельных участков путем установления натуральной «доли города» в виде квартир (при отсутствии прозрачных и публичных процедур их распределения); в) в силу возможности участия в получении выгод от предоставления-распределения земельных участков становилась экономически заинтересованным субъектом распределения земельного ресурса, субъектом единственным - монопольным;

• подталкиваемая законодательством к тому, чтобы стать экономически заинтересованным монопольным субъектом распределения земельного ресурса, с готовностью становилась таковым. Далее поведение администрации подчинялось объективным экономическим законам, определяющим мотивации монополиста, и она участвовала в получении части выгод, не расширяя объём деятельности, а поддерживая разницу между себестоимостью и монопольной ценой строительной продукции. Чтобы обеспечить такое предрешённое и правовыми нормами, и экономическими законами поведение, необходимо было только одно – поддерживать стабильное превышение спроса над предложением. То есть не проявлять излишней активности в части обеспечения дополнительного предложения земельных участков или даже сдерживать такое предложение. Законодательство того времени позволяло это и не понуждало делать другого – развивать систему правового градорегулирования;

строительные фирмы:

• количество и суммарные мощности которых не соответствовали потребностям, а для реального увеличения количества фирм и их мощностей отсутствовали необходимые условия, в том числе отсутствовало поле деятельности – готовые для предоставления по конкурентным процедурам земельные участки;

• которые по объективным экономическим законам не могли быть иными, как только фирмами, использующими ситуацию превышения спроса над предложением и возможности получения дополнительного дохода не за счет увеличения объёма деятельности, а за счёт разницы между себестоимостью и продажной ценой продукции;

• которые в силу вовлечённости через администрацию в процесс монопольного распределения недостающего ресурса не были заинтересованы в допуске к этому ресурсу конкурентов – иных фирм, а также в изменении правил игры – в переходе от апробированных и надежных (гарантирующих результат) процедур «предварительного согласования мест размещения объектов строительства» к открытым конкурентным процедурам предоставления земельных участков.

Мотивации представителей администрации в основе своей носили материально-экономический характер и определялись монопольным положением субъекта в распределении ресурса, а это распределение, в свою очередь, осуществлялось по непрозрачным процедурам. Законодательный механизм понуждения к действиям по расширению предложения земельных участков до уровня спроса на них отсутствовал, равно как отсутствовали механизмы понуждения к целенаправленному формированию системы правового градорегулирования. Процесс в основном развивался в прямо противоположном направлении – к утверждению системы выборочных индивидуально-административных действий, отрицающей правовые механизмы градорегулирования.

Что касается мотиваций строительных фирм, то последние, в силу особенностей практиковавшихся процедур предоставления земельных участков, по необходимости становились агентами и партнерами администрации по строительному бизнесу в отношении разделения долей участия в монопольной прибыли. В условиях существенного превышения спроса над предложением преобладающим компонентом экономических мотиваций для таких фирм неизбежно становится использование разницы между себестоимостью и продажной стоимостью жилья в ущерб увеличению объёма деятельности, при том что пределы увеличения указанной разницы не устанавливались конкурентами в силу отсутствия или недостатка последних.

Результат:

• продажные цены на квартиры не являются в подлинном смысле предметом регулирования конкурентного рынка, в этой цене всегда присутствует монопольная рента, а в монопольной ренте – доля ренты административной;

• увеличение объёма продаж квартир регулируется прежде всего мотивацией сохранения монопольной ренты, а не приближения объёма предложения к объёму спроса;

• продажные цены на квартиры остаются неоправданно высокими с точки зрения экономики нормального конкурентного рынка, но с точки зрения экономики монопольного рынка они объяснимы и «оправданны» – даже неизбежны в части того, что потребитель «должен» оплачивать услуги и требования монополистов. Другое дело, что эти услуги и требования не являются обязательными в иной системе, но тогда это вопрос изменения действующей системы – перехода от антисистемы к системе правового градорегулирования.

Проведенный анализ позволяет утверждать: монополизм в предоставлении-распределении земельных участков в России при переходе к подлинным рыночным отношениям и к системе правового градорегулирования не мог не возникнуть. На этапе перехода к рыночной экономике надо было «запускать» процесс. Для этого требовались технологии. Однако «под рукой» были только процедуры «предварительного согласования мест размещения объектов строительства», тогда как для создания технологий, которые предлагает система правового градорегулирования, требовалось время. Участники процесса пошли по линии наименьшего сопротивления – и угодили в ловушку. К чему это привело – описано выше.