Часть I. Градорегулирование и управление развитием территорий

1. Начала градорегулирования

1.1. Определения

Определения – это необходимые и достаточные основания для последующего раскрытия темы, обозначенной словом «градорегулирование». Под необходимыми и достаточными основаниями следует понимать минимальный набор основных определений. То, что в данном разделе предъявляются не все, а только часть определений, читателю предлагается воспринимать как необходимость. Причина состоит в том, что дать все определения с самого начала – значить связать их в некое смысловое целое, ещё даже не приступая к рассмотрению этого целого. Это не что иное, как попытка заставить читателей на веру воспринять навязанную ему позицию, тогда как задача книги – последовательно развернуть компоненты смысла, показав их взаимосвязь. Поэтому все последующие определения, базирующиеся на минимальном количестве основных определений, будут предъявляться постепенно – по мере продвижения в раскрытии темы.

В процессе изложения будут формулироваться и использоваться три группы определений: 1) определения, уже зафиксированные законодательными и иными нормативными правовыми актами; 2) определения, прямо не предъявленные в нормативных правовых актах, но фактически в них содержащиеся как результат системного прочтения норм одного или нескольких актов²; 3) «авторские определения», то есть те, которые авторы посчитали необходимыми для выражения своей позиции.

В данной книге обсуждается система деятельности. Деятельность – это всегда позиция субъектов, её осуществляющих и (или) её обсуждающих. Авторы имеют свою позицию. Основанием для неё является признание необходимости рыночной экономики и её неотъемлемого компонента – рынка недвижимости. Указанное основание определяет позицию авторов как задачу книги: утверждение адекватного соотношения между объектом регулирования – рынком недвижимости и способом регулирования – градорегулированием.

В качестве основы и начала для последующего обсуждения смысла словосочетания «система правового градорегулирования» предлагается зафиксировать следующие термины и определения.

Градорегулирование (правовое градорегулирование) – осуществляемое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органами власти с участием граждан регулирование градостроительной деятельности – деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных населённых пунктов, в виде: 1) территориального планирования; 2) градостроительного зонирования; 3) планировки территории; 4) архитектурно-строительного проектирования; 5) строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

В законодательстве отсутствует как термин «регулирование градостроительной деятельности», так и его сокращённый аналог — «градорегулирование». Однако в данном случае формально-юридические причины не могут служить препятствием для использования и распространения указанных терминов — последние обозначают объективный факт и наличия, и необходимости регулирования той деятельности, которая определена законодательством. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ) п. 1 ст. 1 определил: «…градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».

В книге применяются два тождественных термина – «градорегулирование» и «правовое градорегулирование». Возникает вопрос: зачем потребовалось вводить второй термин при наличии первого? Тем более что если есть градорегулирование, то оно, очевидно, и не может быть никаким иным, как только правовым. Это, безусловно, так, и тем не менее «право на жизнь» дополнительного термина «правовое градорегулирование» обусловлено рядом причин.

Во-первых, причинами формального характера. В настоящее время далеко не завершен переходный период гармонизации законодательства в части, например, приведения регионального законодательства в соответствие федеральному законодательству.

Во-вторых, причинами содержательного характера. Ещё одна особенность переходного периода – это двойственность ситуации, когда на основе норм законодательства можно выстраивать две исключающие и уничтожающие друг друга системы градорегулирования. Одна система основана на нормах ГрК РФ и обеспечивает переход от хаоса к упорядоченности, применение системного подхода к организации территорий. Существование другой системы обусловлено (и оправдано) преходящим, а не объективно необходимым. Под преходящим мы подразумеваем временное отсутствие, неподготовленность документов градорегулирования, в силу чего требуется срочное замещение этих отсутствующих на данный момент документов документами-суррогатами, которые подготавливаются в рамках обеспеченного нормами Земельного кодекса Российской Федерации³ (далее — ЗК РФ) института «предварительного согласования мест размещения объектов строительства». Такие документы являются суррогатами по причине того, что они замещают и подменяют системные действия действиями хаотичными, а в итоге – разрушительными с точки зрения упорядоченного и продуманного развития городов и иных территорий. Фактически антисистема замещает и вытесняет систему, необходимое превращается во вредоносное, а вредоносное подается как спасительное благо (более детально этот вопрос обсуждается в разделе 6.1). Очевидно, что такая антисистема градорегулирования не может считаться «правовой», хотя формально она не противоречит законодательству, которое ещё не подверглось гармонизации в этой части с позиции рациональных норм ГрК РФ.

И наконец, в-третьих, причинами технологического характера. В силу масштабности и сложности градорегулирование – система инерционная. Высокая степень её инерционности определяется крепкой приверженностью профессионалов градостроительного проектирования к однажды освоенным методам, выработанным и утвердившимся в ситуации, когда в стране не было рынка недвижимости, не было и регулирования как такового, а было прямое административное управление-указание в форме социалистического градостроительства. Прямое административное управление – это «чистая технология проектирования в вакууме» при отсутствии оппонентов – субъектов недвижимой собственности, которые обладали бы правами, которые нельзя игнорировать. «Чистая технология проектирования» без правового компонента вот уже более 15 лет как перестала быть возможной, однако по инерции продолжает воспроизводиться в подготавливаемых документах, стиле деятельности административных структур, то есть во всех компонентах такой системы градорегулирования, которая, строго говоря, не может быть признана правовой.

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) — это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование — деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью. Это регулирование осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное проектирование и строительство – применительно к объектам, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Содержание указанных в определении видов деятельности по градорегулированию будет подробно рассмотрено первоначально в разделе 1.2, а затем и в других разделах настоящей книги.

Необходимость введения термина «система градорегулирования» определяется следующим. Термин «градорегулирование» охватывает лишь содержание действий, называемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.

Регулирование – это установление ограничений (и наоборот: установление ограничений – это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельности. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения – это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со стороны, извне, «внешним субъектом». Таким «внешним субъектом» для субъектов градостроительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Установление ограничений – это по необходимости возникающая система градорегулирования.

Зададимся вопросом, при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности — градостроительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компонентов: 1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования; 2) организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования; 3) упорядоченной совокупности дифференцированных действий — инструментов градорегулирования. Все три указанных компонента включены в представленное выше определение системы градорегулирования.

Документы градостроительного проектирования — документы, утверждаемые органами власти и устанавливающие ограничения для осуществления градостроительной деятельности органами власти, физическими и юридическими лицами. Это (1) документы территориального планирования (схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральные планы городских округов, генеральные планы поселений); (2) планы реализации документов территориального планирования; (3) правила землепользования и застройки; (4) документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, включая градостроительные планы земельных участков в составе проектов межевания).

Последним в ряду документов градостроительного проектирования стоит градостроительный план земельного участка, который является неотъемлемым компонентом документации по планировке территории (в случаях, когда посредством такой документации впервые выделяются земельные участки из состава государственных или муниципальных земель). Градостроительный план земельного участка является своего рода пограничным рубежом, по одну сторону которого – завершенные действия публичной власти (упорядочение организации территории), а по другую – действия, которые свободно осуществляют частные лица, не преступая рамок, которые для них установила публичная власть (см. ниже определение «градостроительный план земельного участка»). Поэтому термин «документы градостроительного проектирования» удобен для чёткого обозначения того, что должна делать публичная власть, чтобы обеспечить основания для правовых отношений с частными лицами в условиях рынка недвижимости.

Проектная документация – документация, подготовку которой обеспечивает застройщик для получения разрешения на строительство (для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельном участке, принадлежащем застройщику), которая подготавливается на основании и в соответствии с градостроительным планом земельного участка и состав и содержание которой определяется законодательством о градостроительной деятельности применительно к различным типам объектов капитального строительства.

Имеются парные термины: «документы градостроительного проектирования» — «проектная документация». Утверждение первого вида документов – прерогатива публичной власти, второго – частных лиц⁴. В ч. 2 ст. 48 ГрК РФ имеется следующее определение: «…проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства». Очевидно, что для целей настоящей книги данное определение недостаточно, поскольку оно говорит только о том, что представляет собой проектная документация. В предложенном нами определении выделены следующие более значимые характеристики: 1) подготовку проектной документации обеспечивает лицо, владеющее земельным участком, – застройщик (см. ниже определение «застройщик»); 2) проектная документация подготавливается на основании и в соответствии с градостроительным планом земельного участка; 3) проектная документация подготавливается для получения разрешения на строительство, реконструкцию и осуществления в соответствии с такой документацией строительства, реконструкции, капитального ремонта. Следует также иметь в виду, что соответствие построенного, реконструированного объекта проектной документации обеспечивает застройщик, который несёт ответственность за такое соответствие. Все эти характеристики определены ГрК РФ и прямо следуют из его норм как логический результат системного прочтения Кодекса.

Документы градорегулирования – документы, на основании которых органы власти регулируют градостроительную деятельность физических и юридических лиц: 1) документы градостроительного проектирования; 2) разрешения на строительство; 3) разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; 4) иные документы, включая заключения органов государственной экспертизы проектной документации, заключения органов государственного строительного надзора.

В данном определении под юридическими лицами понимаются в том числе юридические лица, представляющие органы власти, когда последние приравниваются к частным лицам – осуществляют действия для обеспечения строительства тех объектов, полномочиями по планированию размещения которых обладают соответствующие органы власти.

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (1) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, (2) предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также (3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Это определение содержится в п. 9 ст. 1 ГрК РФ — термин «градостроительный регламент» критически важен для системы правового градорегулирования. Его содержание выходит за пределы приведенного формального определения и складывается из следующих положений, присутствующих в виде норм в других статьях ГрК РФ, а также в ЗК РФ:

1) «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ);

2) градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки, а такие правила являются муниципальным нормативным правовым актом, подготавливаемым и функционирующим в системе правового градорегулирования;

3) основа правового режима земельных участков – градостроительный регламент территориальной зоны складывается из трёх составляющих: а) виды разрешенного использования; б) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции; в) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Ограничения использования определяются главным образом зонами с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 ГрК РФ);

4) градостроительный регламент территориальной зоны един для всех земельных участков, расположенных в этой зоне (о том, почему должно быть именно так, речь пойдет в разделе 9.3). Важно подчеркнуть, что это положение: а) является своего рода лакмусовой бумагой, позволяющей определить, имеется ли в том или ином городе, на той или иной территории градостроительное зонирование в его подлинном, а не номинально-фиктивном виде – только по формальному факту наличия словосочетания «градостроительное зонирование» в соответствующих документах; б) проводит демаркационную линию между двумя подходами к пониманию того, на каких принципах должна строиться система градорегулирования – на принципе неопределённости и принятия произвольных индивидуально-выборочных решений или на зональном принципе, утверждаемом федеральными законами — ГрК РФ и ЗК РФ.

Градостроительный план земельного участка — документ, который (1) подготовлен в составе документации по планировке территории как неотъемлемая часть такой документации (проекта межевания) – в случаях впервые осуществлённого выделения земельного участка из состава государственных или муниципальных земель, (2) подготовлен в виде отдельного документа – применительно к ранее сформированному земельному участку. Градостроительный план земельного участка является основанием для землеустроительных работ по выносу на местность границ земельного участка (с последующим производством его государственного кадастрового учета) – в случаях, определенных позицией (1), а также для подготовки проектной документации, предоставления разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Термин «градостроительный план земельного участка» введен ГрК РФ, но без формального определения. Представленное определение сформулировано на основе системного прочтения норм ГрК РФ.

Принципиальная важность градостроительного плана земельного участка определяется тем, что он устанавливает чёткий порядок во взаимоотношениях публичной власти и частных лиц: по одну сторону – обязанности публичной власти, которая должна выполнить все необходимые действия по системной организации территории, завершив такие действия предъявлением частному лицу градостроительного плана земельного участка, по другую сторону – обязанности частного лица, которое, получив от публичной власти такой документ, знает пределы свободы для своей деятельности и осуществляет эту деятельность в соответствии с данными пределами — требованиями градостроительного плана земельного участка и требованиями безопасности (более подробно об этом см. подраздел 7.3.1 и раздел 10.3).

Застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Определение термина «застройщик» — принципиально иное, чем раньше, — даётся в п. 16 ст. 1 ГрК РФ. Ранее «застройщик» определялся как «гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию…»⁵, без предъявления требования к гражданину, юридическому лицу быть правообладателем земельного участка, в отношении которого возникло это «намерение». Введение такого требования меняет ситуацию коренным образом. Вместо неопределенности и неупорядоченности в отношении организации территории устанавливаются чёткие отношения между публичной властью и частными лицами по принципу: сначала выделение земельного участка путём организации его в контексте окружающих территорий (через территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территории, завершаемую подготовкой градостроительного плана земельного участка) и предоставление прав на сформированный земельный участок, затем всё остальное – выполнение действий лицом, ставшим застройщиком (подготовка проектной документации, получение разрешения на строительство, строительство, получение разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию)⁶.

Отсутствует пока обозначение субъекта, который в системе градорегулирования на профессиональной основе занимается градостроительной деятельностью в части градостроительного проектирования, а именно подготовкой документов территориального планирования, включая генеральные планы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории, а также в части реализации этих документов. Насущность задачи выбора соответствующего термина обуславливается необходимостью превратить градорегулирование в специальность, сделать его предметом обучения и профессиональной деятельности большого количества людей. Тем не менее профессиональное сообщество пока не пришло к согласию в этом важном вопросе.

Например, у термина «градостроитель» большое преимущество перед другими – он долгое время использовался и продолжает использоваться, стал привычным. Однако с точки зрения соблюдения критерия адекватности — соответствия термина тому, что им обозначается, применение его в том смысле, о котором мы говорим, невозможно. Дело в том, что понятие «градорегулирование» гораздо шире понятия «градостроительство» — первое «поглощает» второе. Градостроительство – это строительство в широком понимании (включая проектирование, которое предшествует строительству). Градорегулирование – это регулирование и в ситуации, когда строительства может не быть вообще. Правила, установленные градорегулированием, действуют постоянно и без строительства, определяя режим эксплуатации и стоимость объектов недвижимости. Строительство – это выполняемое в течение относительно короткого времени действие по созданию объекта (объектов) недвижимости. Но однажды созданный в течение 1–3 лет объект недвижимости переходит из непродолжительной фазы строительства в длительную фазу эксплуатации – объект «живёт», используется многие десятилетия вне системы градостроительства. Использование созданных объектов регулируется по правилам системы градорегулирования, посредством которой определяется правовой режим их длительного существования – в части возможностей изменения параметров и назначения, например посредством реконструкции. Таким образом, в условиях рынка недвижимости необходимо говорить о системе, документы которой функционируют без перерывов, постоянно, десятилетиями – системе, регулирующей не только малую часть цикла существования объектов недвижимости (фазу создания – строительства), но и вест цикл – от момента зарождения планов, строительства и далее, вплоть до возможного прекращения существования или преобразования объектов на протяжении многих десятилетий без ограничения срока такого существования. Это задача каждодневного, рутинного регулирования, задача, которая перед строителем, градостроителем никогда не ставилась и не могла ставиться. Ныне такая задача стоит перед субъектами, которые должны будут осуществлять перманентное градорегулирование в режиме каждодневных управленческих действий.

Ввиду неприемлемости слова «градостроитель» следует искать другое слово. Обозначение субъекта словом, производным от «градорегулирования», тяжеловесно и неблагозвучно. «Урбанист» – не лучший выбор по причине зарубежного происхождения этого слова…

Градоустроитель – вот возможное и, кажется, верное решение. Это, безусловно, не градостроитель. Это профессионал, создающий условия для обустройства жизни людей посредством не только периодически осуществляемого строительства, но и создания правовых, административных и информационных основ для каждодневного решения экономических, экологических, технологических, эстетических и иных задач. Утверждение слова «градоустроитель» потребует введения в обиход слова «градоустройство», по смыслу идентичного градорегулированию. Кроме того, слова «градоустроитель», «специалист градоустройства» созвучны слову «градостроитель», что в психологическом отношении представляется немаловажным. И наконец, новый термин позволяет легко образовывать на своей основе производные слова, такие как «градоустроитель-планировщик», «градоустроитель-юрист», «градоустроитель-экономист» и др.