5.2.4. Четвёртый этап – с 1998 по 2001 г.

Это период действия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. вплоть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (ЗК РФ).

Для развития основанной на градостроительном зонировании системы градорегулирования принятие Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ от 07.05.98) было важно в следующих отношениях.

1. Наличие в федеральном законе норм о градостроительном зонировании положительно повлияло на распространение правовых методов градорегулирования. В этот период были приняты в качестве нормативных правовых актов органов местного самоуправления правила землепользования и застройки для Казани, Самары, Хабаровска, Уфы. Начались подобные работы в ряде других городов.

2. В качестве юридической нормы был закреплен базовый принцип зонального регулирования: «Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости» (п. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма стала и продолжает быть лакмусовой бумагой для определения того, существует градостроительное зонирование или нет.

3. Законодательно было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости исходно содержатся не в градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в местных нормативных правовых актах – правилах землепользования и застройки: «…градостроительный регламент – совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны» (ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98). Это положение снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием регламентов в ситуации, когда многоуровневая градостроительная документация использовалась лишь как технологическое средство определения «целевого назначения» каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, на практике под «зональной терминологией» скрывался прямо противоположный зональному индивидуальный подход к регламентированию назначения недвижимости, теперь же в обязанность вменялось применение не мнимого, но подлинного зонального подхода.

Результатом вышеперечисленных разнонаправленных движений – как в сторону рынка недвижимости, так и прочь от него – было в большей степени «топтание на месте», чем продвижение вперед.

5.2.5. Пятый этап – с 2001 по 2004 г.

Это период действия ГрК РФ от 07.05.98 и ЗК РФ вплоть до принятия ГрК РФ.

Существенным событием в развитии системы градорегулирования на принципах градостроительного зонирования стало принятие в конце 2001 г. ЗК РФ. Примечательным это событие было в следующих отношениях.

Во-первых, ЗК РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Тем самым была подчеркнута значимость именно этого компонента градорегулирования, что сказалось на активизации деятельности администраций городов в части введения правового зонирования (например, Хабаровска, Самары, Калининграда, Перми, Чебоксар, Саратова, Владимира, Ульяновска, Нижнего Новгорода и др.).

Во-вторых, в ЗК РФ были усилены и детализированы некоторые нормы, относящиеся к правовому зонированию. Речь идет преимущественно о нормах ст. 83 ЗК РФ:

• «границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне»;

• «правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)»;

• «для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений»;

• «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования»;

• «земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами».

Последняя норма о «несоответствующем использовании», содержащаяся в п. 4 ст. 83 ЗК РФ, существенно усилила и развила нормы ГрК РФ от 07.05.98 в части утверждения юридических предпосылок и механизмов воздействия правового зонирования на реальные преобразования, которые предстоит последовательно и целенаправленно осуществлять в городах России.

В-третьих, в ЗК РФ оказались некоторые нормы, которые могли бы иметь негативные последствия для дальнейшего развития событий в сфере градорегулирования. ЗК РФ установил возможность иного, чем в ГрК РФ от 07.05.98, определения предмета законодательства о градостроительной деятельности. Нормой ч. 2 ст. 7 ЗК РФ устанавливалось, что «правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов».

Применительно к процитированной норме следует отметить следующее: 1) ГрК РФ от 07.05.98 впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы «правового зонирования», относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки; 2) ЗК РФ воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином – «зонирование территорий» без ссылок на градостроительное законодательство.

Указанная норма ЗК РФ поставила под вопрос или превратила в неочевидное ранее утвержденное ГрК РФ от 07.05.98 положение о том, что «правовое зонирование» или «зонирование территорий» является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Возникла «развилка» из двух возможностей толкования принадлежности зонирования к предмету: 1) иного законодательства, которое не является законодательством о градостроительной деятельности; 2) законодательства о градостроительной деятельности. Соответственно, выявились и стали противостоять друг другу два подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности – «размывающий» подход и «консолидирующий» подход.

Сторонники «размывающего» подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому за первоначально высказанными предложениями о выведении зонирования из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности по необходимости последовали другие предложения – о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности и территориального планирования. В 2003 г. были подготовлены и обсуждались проекты отдельных федеральных законов – «О зонировании территорий», «О территориальном планировании». При этом предполагалось, что принятие указанных законов должно автоматически повлечь за собой изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс РФ в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, «распылило» бы предмет кодекса по нескольким частным законам, что привело бы к неизбежной утрате его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.