Коллизии и неопределенность правового режима некоторых кате­горий и видов земель

Так, не урегулирован в законодательстве правовой режим зе­мель сельскохозяйственного назначения, занятых зданиями, строе­ниями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Зе­мельное законодательство не регламентирует режим указанных зе­мель, ограничиваясь самыми общими формулировками ст. 78 ЗК РФ: земли сельскохозяйственного назначения могут использо­ваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Между тем целевое использование земель сельскохозяйственного назначения, занятых зданиями, строениями, сооружениями, пря­мо противоположно целевому использованию сельскохозяйствен­ных угодий. Эти земли используются только как пространствен­ный территориальный базис.

Пункт 1 ст. 79 ЗК РФ подразделил сельскохозяйственные уго­дья на пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые много­летними насаждениями (садами, виноградниками и др.), однако различия в их правовом режиме не отражены в земельном законо­дательстве.

Существует противоречие содержания ст. 78 ЗК РФ, которая определяет цели использования земель сельскохозяйственного на­значения, и ст. 81 этого Кодекса, допускающей возможность предоставления земель сельскохозяйственного назначения для дачного строительства. Встает вопрос: как совместить использова­ние земель для дачного строительства с целевым назначением зе­мель сельскохозяйственного назначения и прежде всего сельско­хозяйственных угодий?

Земли населенных пунктов согласно ст. 85 ЗК РФ и нормам гра­достроительного законодательства, если осуществлено градо­строительное зонирование, подразделяются на территориальные зоны: жилые; общественно-деловые; производственные; инженер­ных и транспортных инфраструктур; рекреационные; сельскохо­зяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иные территориальные зоны. Эти зоны фактически име­ют правовой режим, аналогичный правовому режиму соответст­вующих категорий земель. В то же время это земли населенных пунктов. По существу к указанным зонам применяется двойной правовой режим. Эта коллизия разрешена в ЗК РФ только по отно­шению к зонам особо охраняемых территорий. Так, согласно п. 10 ст. 85 земельные участки, включенные в состав зон особо охраняе­мых территорий, используются в соответствии с требованиями, ус­тановленными ст. 94—100 этого Кодекса, т. е. в отношении земель особо охраняемых территорий и объектов.

Двойной правовой режим имеют земельные участки, на кото­рых расположены гидроэлектростанции. Статья 89 ЗК РФ признает землями энергетики земельные участки для размещения гидро­электростанций. В то же время ст. 102 ЗК РФ относит к землям водного фонда земли, занятые гидротехническими и иными соору­жениями, расположенными на водных объектах. К числу гидро­технических сооружений относятся здания гидроэлектростанций.

Отнюдь не однороден правовой режим земель обороны.

Ограничениями следует считать запреты на определенные виды деятельности и требования о воздержании от определенных действий, связанных с использо­ванием земли, которые предусмотрены законодательством, в зави­симости от местоположения земельных участков, и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение. Установление ограничений прав лиц на земельные участки — форма закрепления в законодательстве пределов осуществления субъ­ективных прав лиц на земельные участки. Цели ограничения прав лиц на землю заключаются преимущественно в обеспечении инте­ресов рационального и эффективного использования земель, ох­раны окружающей природной среды, охраны здоровья населения, охраны памятников истории и культуры, обороны и безопасности страны, в обеспечении доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов и т. д. Если установлены ограничения земельных прав, то они могут касаться только правомочия пользования, принадлежащего собст­веннику земельного участка или лицу, использующему земельный участок на ином титуле. Необходимо различать такие понятия, как «обременение» и «ограничение». Объектом обременения является обычно имущест­во, например земельный участок, в то время как объектом ограни­чения — право на имущество. К числу обременений относятся сер­витут, ипотека, доверительное управление, аренда, концессионное соглашение, арест имущества и др.

Особый правовой режим территорий. В отношении некоторых зе­мель, которые включены в состав определенных территорий, может быть установлен особый правовой режим. Особенности правового режима земель могут выражаться в том, что он устанавливается в публичных интересах на определенной территории. Эта террито­рия может охватывать одну или несколько разных категорий зе­мель, включать целый район, город и т. п. На всей этой территории устанавливается правовой режим, иногда более жесткий, чем был ранее, ограничивается хозяйственная деятельность, вводятся иные функции управления и т. д. Бывают случаи, когда такой правовой режим сочетает в себе черты правового режима разных категорий земель, которые существовали ранее, и вновь установленного пра­вового режима. В некоторых случаях приоритет имеют нормы но­вого более жесткого правового режима. Каково соотношение таких смешанных правовых режимов, какой конкретно правовой режим имеет приоритет, в законодательстве часто четко не определено. Примером могут служить земли лечебно-оздоровительных мест­ностей и курортов. Правовой режим этих земель неодинаков. Он «накладывается» на правовой режим земель, которые были до объ­явления местности лечебно-оздоровительной или курортом, на­пример земель населенных пунктов. Одновременно на эти земли может распространяться правовой режим населенных пунктов

Статья 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных ма­лочисленных народов Российской Федерации» предусматривает, что малочисленные народы имеют право безвозмездно пользовать­ся землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными про­мыслами. Таким образом, создается двойной правовой режим: зе­мель особо охраняемых природных территорий и иных категорий.

На землях разных категорий могут быть созданы особые эконо­мические зоны. Согласно ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» особая экономическая зона — это определяемая Пра­вительством РФ часть территории РФ, на которой действует осо­бый режим осуществления предпринимательской деятельности. В этих зонах допускается использование земельных участков только на определенных титулах и закрепляются особеннности со­держания прав на землю.

Определение внутренней структуры и правового режима земель­ных участков в составе категорий земель. В качестве такого правового инструмента должно было приме­няться зонирование территорий, как это предусмотрено в ЗК РФ (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7, ст. 85). Зонирование территорий должно было осуществляться в отношении земель населенных пунктов. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участ­ки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к соответствующим территориальным зонам (ст. 85 ЗК РФ).

Согласно ст. 1 ГсК РФ градостроительное зонирование — зони­рование территорий муниципальных образований в целях опреде­ления территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В результате градостроительного зонирования при­нимаются правила землепользования и застройки — нормативные правовые акты местного самоуправления, которые содержат карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются гра­ницы территориальных зон. Градостроительное зонирование предусматривает процедуру согласования предполагаемых решений об определении режима использования земель и объектов недвижимости на них с собст­венниками, владельцами и пользователями этих земель. В резуль­тате зонирования в комплексе определяется правовой режим не только земельных участков, но и условия создания и эксплуатации объектов недвижимости на них.

Градостроительное зонирование — это особая процедура, прово­димая уполномоченным на то органом в соответствии с установ­ленным порядком, результатом которой является принятие норма­тивного правового акта (правил землепользования и застройки), содержащего градостроительные регламенты, на основании кото­рых в комплексе определяется правовой режим земельных участ­ков и условия создания и эксплуатации зданий, строений и соору­жений на них и под ними, т. е. виды разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости.

Одно из принципиальных отличий зонирования территорий от градостроительного зонирования состоит в следующем. Как пре­дусматривает ЗК РФ, зонирование территорий должно было осу­ществляться только в отношении земель населенных пунктов. По­скольку интресы строительного лобби не ограничиваются застрой­кой земель населенных пунктов, градостроительное зонирование было распространено и на некоторые другие категории земель. Пункт 2 ст. 31 ГсК РФ допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (т. е. осуществления градострои­тельного зонирования) применительно и к межселенным террито­риям, когда планируется их застройка.

определение разрешенного использования земельного участка. Содержание данного понятия в законодательстве не определено. Критерии, на основании которых определяется разрешенное ис­пользования участка, не указаны, что по вполне понятным причи­нам приводит к серьезным затруднениям. Каково правовое значение этого понятия? Иллюстрацией могут служить нормы ЗК РФ. Так, любой вид разрешенного использова­ния из предусмотренных зонированием территорий видов выбира­ется самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7). Согласно ст. 1I² целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование участков, из которых при разделе, объединении, перераспределе­нии или выделе образуются земельные участки.

Необходимая информация о разрешенном использовании зе­мельных участков предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями при выборе земельных участков для строительства (п. 2 ст. 31 ЗК РФ). Согласно п. 10 ст. 38' этого Кодекса извещение или сообщение о проведении аукциона по про­даже земельных участков должно содержать сведения о разрешен­ном использовании земельного участка и т. д. Разрешенное исполь­зование — это правовая основа для возведения лицом, использую­щим земельный участок, жилых, производственных и иных зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и других работ (п. 2 и 3 ст. 40 ЗК РФ). В то же время собственник участка обя­зан использовать землю в соответствии как с целевым назначением, так и с разрешенным использованием (п. 1 ст. 42 ЗК РФ).

на основании каких про­цедур и иных юридических фактов определяется разрешенное использование земельного участка.

Первое основание. Согласно подп. 8 п. 1 ст. 1 этого Кодекса пра­вовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответст­вии с зонированием территорий и требованиями законодательст­ва. В п. 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной катего­рии и разрешенного использования в соответствии с зонировани­ем территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специ­альных федеральных законов. Этот означает, что разрешенное ис­пользование должно было бы определяться в результате зонирова­ния территорий.

Возникает, правда, вопрос: о разрешенном использовании чего, какого объекта идет речь в указанных нормах — категорий земель или земельных участков? Основываясь на анализе норм ЗК РФ и учитывая, что критерием подразделения земель на категории явля­ется их целевое назначение, под разрешенным использованием следует понимать разрешенное использование земельного участка. В тексте ЗК РФ применяется именно такой термин.

Зонирование территорий, как отмечалось выше, трансформи­ровано в градостроительное зонирование, поэтому разрешенное ис­пользование земельного участка — это результат не зонирования территорий, а градостроительного зонирования, т. е. это случаи, когда предполагается строительство, реконструкция и эксплуата­ция объектов недвижимости, т. е. застройка земель.

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешен­ного использования земельных участков, равно как всего, что на­ходится над и под поверхностью земельных участков и использует­ся в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные пара­метры разрешенного строительства, реконструкции объектов ка­питального строительства, а также ограничения использования зе­мельных участков и объектов капитального строительства (ст. 1 ГсК РФ).

градостроительное зонирование осуще­ствляется главным образом на землях населенных пунктов и на не­которых иных категориях земель. В отношении ряда категорий зе­мель (п. 6 ст. 36 ГсК РФ) градостроительное зонирование не про­водится. Соответственно только в этих случаях устанавливаются градостроительные регламенты и тем самым виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

в результате градостроительного зонирования не всегда определяются виды разрешенного исполь­зования земельных участков и объектов капитального строитель­ства.

Во-первых, виды разрешенного использования земельных уча­стков и объектов капитального строительства не могут быть уста­новлены в отношении зон особо охраняемых территорий на землях населенных пунктов.

Во-вторых, земельные участки в составе зон сельскохозяйствен­ного использования в населенных пунктах — земельные участки, за­нятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначе­ния, — используются в целях ведения сельскохозяйственного про­изводства до момента изменения вида их использования в соответ­ствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки

Законодательством предусмотрены и иные случаи, когда вво­дится разрешенное использование земельного участка.

Второе основание. Разрешенное использование земельного уча­стка определяется при его предоставлении для строительства с его формированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Однако в законодательстве не прописаны ни процедура, ни условия, ни критерии установления «разрешенного использо­вания земельного участка» в этом случае.

Третье основание. В соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 4 Федераль­ного закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вплоть до принятия в установленном ГсК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 1 января 2012 г. разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства опреде­ляется в соответствии с проектом планировки территории, в гра­ницах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства. Подготовка проекта планировки тер­ритории осуществляется для выделения элементов планировоч­ной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (п. 1 ст. 42 ГсК РФ).

Четвертое основание. Как предусмотрено в п. 2 ст. 4¹ Федераль­ного закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», разрешенное использование земельного участка может устанавливаться в случае, если он включается в гра­ницы населенного пункта или исключается из границ населенного пункта.

Пятое основание. Согласно ст. 69 J1K РФ при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной докумен­тации о местоположении, границах, площади и об иных количест­венных и качественных характеристиках лесных участков. Целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка указы­ваются в проектной документации

Итак, разрешенное использование земельного участка пред­ставляет собой установление конкретной цели его использования и определение объема прав и обязанностей лица, которому при­надлежит земельный участок, лесной участок и объект недвижи­мости, на основании осуществления процедуры градостроитель­ного зонирования или в случаях, предусмотренных законодатель­ством.

Разрешенное использование земельных участков или разре­шенное использование земельных участков и объектов капиталь­ного строительства может быть определено или установлено толь­ко тогда, когда это прямо предусмотрено законодательством. Во всех иных случаях этого сделать нельзя, поскольку отсутствуют правовые основания.

Проблема не может быть решена на основании нормы п. 2 ст. 7 ЗК РФ о том, что виды разрешенного использования земельных участков должны определяться в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осу­ществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отно­шений, — Минэкономразвития России. Во-первых, основания оп­ределения видов разрешенного использования земельных участков должны быть установлены в законе, а не в подзаконных актах. Во- вторых, такой классификатор не может распространяться на земли сельскохозяйственного назначения. Названное Министерство со­гласно Положению о нем является федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим функции по выработке госу­дарственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохо­зяйственного назначения).

В законодательстве определены некоторые случаи, когда допус­кается изменение видов разрешенного использования земельных участ­ков. В частности, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Рос­сийской Федерации» по общему правилу решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого ис­пользования принимается главой местной администрации, за ис­ключением некоторых случаев, с учетом результатов публичных слушаний

разрешенное использование зе­мельного участка устанавливается только при соблюдении указан­ных выше условий и процедур в определенных законом случаях. Во всех иных случаях речь может идти о конкретном целевом назна­чении земельного участка.

Назначение земельного участка определяется на основе норм законодательства, которые закрепляют цели допустимого исполь­зования земель соответствующей категории. В рамках определен­ной категории земель выделяются ее виды и подвиды, на основе которых и устанавливаются виды использования земельных участков в конкретных целях. Например, согласно ст. 90 ЗК РФ земли транспорта могут использоваться для эксплуатации объектов авто­мобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Статья 81 ЗК РФ допускает использование земель сельскохозяйственного назначения гражда­нами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества (т. е. для веде­ния сельского хозяйства) и дачного строительства. Как отмечалось выше, в составе земель особо охраняемых природных территорий выделяются различные функциональные зоны, на основе которых определяется вид использования земель, и т. д. Таким же образом следует определять конкретное целевое назначение земельного участка на землях населенных пунктов, в которых не осуществлено градостроительное зонирование.

Конкретное целевое назначение земельного участка представляет собой установление цели использования участка земли и опреде­ление объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании прямого указания в законе на допустимые цели использования земельного участка в составе со­ответствующей категории земель.