2. Категории земель. Правовой режим земель.

Целевое назначение и разрешенное использование. Изменение разрешенного использования.

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

3. В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

2. Категория земель указывается в:

1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости;

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

В теории земельного права понятие «правовой режим земель» используется широко. Г. А. Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель — это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отноше­ния, во-вторых, описать круг землепользователей этих земель, ус­тановить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок госу­дарственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые очерчены законом для пользователей

Правовой режим земель представляет собой совокупность осо­бых способов и правовых инструментов, определяющих содержа­ние земельных отношений, являющихся предметом правового ре­гулирования земельного права, в целях обеспечения рационально­го использования и охраны земель.

В законодательстве применяются особые спосо­бы и правовые инструменты определения правового режима зе­мель. Действует принцип дифференцированного подхода к установле­нию правового режима земель, в соответствии с которым при решении этого вопроса должны учитываться природные, социаль­ные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной кате­гории и разрешенного использования в соответствии с зонирова­нием территорий и требованиями законодательства. В п. 2 ст. 7 ЗК РФ сказано, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются феде­ральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Таким образом, три фактора влияют на определение правового режима земель: принадлежность к соответствующей категории, разрешенное использование земельного участка, которое опреде­ляется по результатам зонирования, и требования законодательст­ва (федеральных законов).

Эти правовые нормы частично раскрывают суть понятия «право­вой режим земель». В них указываются некоторые правовые спосо­бы и инструменты определения содержания данного понятия. Од­нако отраженное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно не применимо на данном этапе раз­вития земельного законодательства ко всем категориям земель. Это объясняется тем, что разрешенное использование земельного уча­стка определяется преимущественно в результате градостроитель­ного зонирования, которое проводится главным образом на землях населенных пунктов и в некоторых иных случаях, которые специ­ально указаны в законе.

Кроме того, содержание правовых норм (подп. 8 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ) не охватывает всех реально применяемых способов и инструментов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении земель на категории, разрешенном использова­нии и зонировании территорий. Однако есть и другие средства и инструменты определения правового режима земель. Основным способом установления правового режима земель является подразделение всех земель в стране на категории. Причем такое деление земель не имеет постоянного характера. Экономи­ческие, социальные и иные интересы общества, а в некоторых слу­чаях интересы отдельных заинтересованных лиц обусловливают применение особых правовых мер, с помощью которых происхо­дит перераспределение земель из одной категории в другую, в ре­зультате чего меняется их правовой режим. К числу таких право­вых мер относятся территориальное планирование, резервирование земель, изъятие земель и перевод земель из одной, категории в другую. Другим широко применяемым в земельном законодательстве правовым способом является установление ограничений прав на землю. В ряде случаев возможно установление публичных сервиту­тов, правовая природа которых близка к ограничению прав на землю. Публичные сервитуты представляют собой обременения зе­мельных участков.

В некоторых случаях вводится особый правовой режим террито­рий и соответственно земель, которые включены в их состав. Уста­новление такого правового режима может быть связано с размеще­нием и функционированием объектов, имеющих особое экономи­ческое, социальное или иное значение, наличием на этих территориях особо ценных природных ресурсов, проживанием там определенных категорий населения — малочисленных народов, например. Земли, на которых расположены особые экономиче­ские зоны (инновационный центр «Сколково» и др.), имеют осо­бый правовой режим.

В земельном праве применяются особые правовые инструменты регулирования земельных отношений. Возникает необходимость конкретизации правового режим земель, которые находятся в со­ставе соответствующей категории земель, в отдельных случаях нужно определить внутреннюю структуру категории земель, на­пример земель населенных пунктов. Для этого используются такие правовые инструменты, как градострителъное зонирование. На не­которых землях особо охраняемых природных территорий прово­дится функциональное зонирование.

В отношении каждого конкретного земельного участка в зави­симости от того, к какой категории земель, к какому виду земель данной категории он относится, должен быть установлен правовой режим. Для этого определяется разрешенное использование зе­мельного участка или его конкретное целевое назначение.

Деление земель на категории. Все земли для организации их ра­ционального использования и охраны подразделяются на соответ­ствующие категории. Это самый важный способ определения пра­вового режима земель. Вследствие различия природных, климати­ческих и иных условий земли имеют разное качество, отличаются друг от друга своими природными характеристиками и показателя­ми, имеют неодинаковое экономическое и социальное значение в жизни общества. Применительно к некоторым землям на первый план выходит их значение для охраны окружающей среды. Закреп­ляя принцип дифференцированного подхода к установлению пра­вового режима земель, земельное законодательство связывает его с учетом трех основных факторов: природных, социальных и эконо­мических. В основе выделения почти всех категорий земель — их целевое назначение

Что касается земель населенных пунктов, то они выделяются в качестве самостоятельной категории земель в зависимости от их функционального, а не целевого назначения, поскольку в их соста­ве есть земли, используемые в самых разных целях. Земли запаса — категория, целевое назначение которой не определено.

Категория земель — это совокупность более или менее однород­ных по своему целевому или функциональному назначению зе­мельных участков, выделенных в качестве особой группы в зависи­мости от их природного, социального, экономического или эколо­гического значения.

Земли могут использоваться в качестве средства производства или как пространственный территориальный базис. Поэтому они делятся на две основные группы. Все категории земель, кроме зе­мель запаса (так как их целевое назначение не определено до опре­деленного момента), могут быть отнесены к соответствующей группе. Как средство производства используются преимуществен­но земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фон­да. Иные категории земель используются главным образом в каче­стве пространственного территориального базиса. Что касается зе­мель особо охраняемых территорий и объектов, то они могут выполнять функции и средства производства, и пространственно­го территориального базиса.

Не существует какой-либо иерархической подчиненности од­них категорий земель по отношению к другим. Закреплен принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняе­мых территорий, согласно которому изменение целевого назначе­ния ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, за­нятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается. Ус­тановление данного принципа не должно толковаться как отрица­ние или умаление значения земель других категорий (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗКРФ)

Различия в правовом режиме категорий земель выражаются в том, что устанавливается дифференцированный порядок их ис­пользования и охраны. Так, определяются особенности содержа­ния права собственности в отношении той или иной категории зе­мель, земельных участков в их составе; возможность использова­ния земель на основании иных титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.).

Возможность оборота земельных участков прямо зависит от то­го, к какой категории земель относится участок. Поэтому, напри­мер, оборот земельных участков, которые используются в сель­ском хозяйстве, регулируется специальным федеральным законом. Некоторые земли изъяты или ограничены в обороте: земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; и др.

Существуют особенности управления в сфере использования и охраны земель в зависимости от категории земель, которые отра­жаются в содержании отдельных функций управления, например, изъятии земельных участков для государственных или муници­пальных нужд, переводе земель из одной категории в другую, предоставлении земельных участков и т. д. В отношении некото­рых категорий земель осуществляются особые функции, например государственный лесной реестр, государственный водный реестр, лесоустройство.

Принудительное прекращение прав на землю — это санкция за нарушение земельного законодательства. Возможность ее приме­нения зависит от категории и вида земель. Например, право част­ной собственности на земельный участок не может быть принуди­тельно прекращено даже в случаях нарушений собственником зе­мельного законодательства. Однако если земельный участок находится в составе земель сельскохозяйственного или историко­культурного назначения, то он может быть принудительно изъят. Если участок находится в составе земель водного фонда, то пре­кращение права на землю обусловлено принудительным прекра­щением права водопользования.