21. Управление в сфере использования и охраны земель: понятие, виды, функции

Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ.

Функции управления — особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.

К числу функций управления относятся:

1) государственный земельный кадастр;

2) территориальное планирование использования и охраны земель;

3) предоставление и изъятие земель;

4) землеустройство;

5) Мониторинг земель;

6) государственный контроль за использованием и охраной земель.

Виды управления в сфере использования и охраны земель. Различаются несколько видов управления использованием и охраной земель: общее; специальное и ведомственное.

1. Общее управление использованием и охраной земель носит территориальный характер. Оно касается всех собственников, владельцев, пользователей и арендаторов в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления. Такое управление осуществляют соответственно Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта РФ или местная администрация в пределах установленной для них компетенции.

2. Специальное управление использованием и охраной земель осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы исполнительной власти, для которых выполнение соответствующих функций управления является главной задачей. К ним относились Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкомзем), Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России) и др. Эти федеральные органы осуществляли практически все функции управления использованием и охраной земель.

3. Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые находятся, как правило, в федеральной государственной собственности. Этот вид управления распространяется на подведомственные данным органам организации. Такое управление осуществляют Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз)*, Федеральная пограничная служба РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство обороны РФ и некоторые другие.

Министерству природных ресурсов РФ (Минприроды России) переданы функции упраздненных Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России. Министерству имущественных отношений РФ передана часть функций Государственного комитета РФ п.о земельной политике, Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политике РФ — часть функций Государственного комитета по делам Севера.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ преобразовано в Министерство сельского хозяйства РФ и Министерство топлива и энергетики РФ — в Министерство энергетики РФ.

22. Разграничение предметов ведения и полномочий между государственными органами РФ и государственными органами субъектов РФ в сфере использования и охраны земель. Система государственных органов управления. Разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования и охраны земель. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Федерации и субъектов РФ, поэтому субъекты РФ проявляют большую активность в сфере регулирования земельных отношений.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

3.1) осуществление государственного земельного надзора;

4) установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд РФ;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственностью).

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ постановлениями Правительства РФ в порядке, установленном ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

2. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные ЗК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ФЗ Об общих принципах организации МСУ в РФ.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Система органов управления

Система органов общего управления. Система органов, осуществляющих общее управление в сфере использования и охраны земель, состоит из государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне такую деятельность осуществляют органы местного самоуправления.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (в том числе и в сфере охраны земель) и управляет федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности. Правительство РФ управляет федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов закреплена в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, поселковая, сельская администрация вправе: определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; и др.

К компетенции районной администрации относятся следующие полномочия: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; установление границ земель, и др.

К числу полномочий городской администрации относятся: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; делегирование районным в городе администрациям отдельных полномочий в области регулирования земельных отношений, и др.

Система органов специального управления. К числу исполнительных органов государственной власти, осуществляющих специальное управление, относятся:

• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

• Министерство природных ресурсов РФ;

• Министерство здравоохранения РФ (государственный санитарно-эпидемиологический надзор);

• Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; (межотраслевая координация и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования)

• Министерство сельского хозяйства РФ.

Минприроды России и его территориальные органы являются в том числе специально уполномоченными государственными органами РФ в области государственного контроля за использованием и охраной земель.

Основные задачи Минприроды России в области охраны окружающей среды, в частности:

• осуществление государственной политики, государственного управления и контроля;

• межотраслевая координация деятельности органов исполнительной власти и организаций;

• проведение государственной экологической экспертизы; и др.

Минсельхоз РФ и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами, в частности, в области: мелиорации земель, обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; использования, охраны, защиты участков лесного фонда.

Система органов ведомственного управления. Исполнительными органами государственной власти, которые осуществляют ведомственное управление в сфере использования и охраны земель, являются:

Министерство природных ресурсов России (изучение, воспроизводство, использование и охрана природных ресурсов; координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти управление использованием и охраной земель лесного фонда, в том числе государственного контроля);

Федеральная пограничная служба России;

Министерство путей сообщения РФ (управляет землями, предоставленными организациям железнодорожного транспорта);

Министерство обороны РФ и некоторые иные.

Иные органы управления. Кроме указанных выше исполнительных органов государственной власти некоторые функции управления в области использования и охраны земель выполняют и другие органы:

• Министерство экономического развития и торговли РФ;

• Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ.

В круг основных полномочий этих министерств входит:

Разработка и реализация основных направлений региональной социально-экономической политики в районах Севера и Арктики; создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения Севера, выезда из этого региона незанятого населения; содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных интересов коренных малочисленных народов Севера.

Резервирование земель – определенный тип ограничения прав по пользованию и распоряжению участком земли.

НА ВСЯКИЙ СЛУЧАЙ Проведение резервирования земель возможно только при наличии определенных обстоятельств, среди которых:

• необходимость разместить объекты государственного и муниципального значения, если отсутствует возможность их размещения на другом участке земли;

• необходимость разметить объекты обороны и безопасности государства;

• необходимость провести размещение объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи;

• необходимость разместить объекты, обеспечивающие ведение космической деятельности;

• необходимость провести размещение объектов, обеспечивающих защиту границ Российской Федерации;

• необходимость строительства дорог федерального, регионального или муниципального уровня.

На уровне земельного законодательства установлено, что проведение процедуры по резервированию земель допускается только в специально выделенных в документации зон планируемого размещения следующих видов объектов:

• имеющих федеральное значение;

• имеющих региональное значение;

• имеющих муниципальное значение.

Решение о необходимости проведения резервирования земель принимается уполномоченным на это федеральным или региональным органом власти, сфера деятельности которого включает в себя необходимость установления подобного рода ограничений на участки. В отдельных случаях, принимать решение о резервировании земель уполномочен и орган местного самоуправления.

На законодательном уровне выделяется следующие сроки резервирования земель:

• два года, если речь идет о резервировании земель, находящихся в особой экономической зоне;

• семь лет, если речь идет об обычном резервировании;

• двадцать лет, если речь идет о земле, не предоставленной в пользование ни физическим, ни юридическим лицам и на которой происходит ремонт транспорта и прочих линейных объектов.

В земельном законодательстве установлены следующие виды обстоятельств, на основании которых резервирование может быть прекращено:

• истечение срока, предусмотренного решением;

• предоставление участка для удовлетворения нужд государства и субъектов государства. Участок при этом должен быть освобожден от прав третьих лиц;

• государственный орган принял решение об отмене резервирования;

• участок был изъят в установленном законом порядке;

• резервирование было отменено на основании решения суда.