1. Принцип сохранения целевого использования земельных участков

Раскрывая содержание этого принципа, некоторые ученые отмечают, что он предполагает обязанность стороны, приобретающей земельный участок сельскохозяйственного назначения, использовать его только для целей ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с таким производством. Нарушение этого принципа является основанием для принудительного прекращения прав на земельный участок [Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. СПб., 2007].

Для конкретизации его положений, кроме непосредственно норм Закона об обороте земель, законодатель использует нормы Федерального закона от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", а также положения статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в которой содержится исчерпывающий перечень случаев перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в другие категории. Таким образом, рассматриваемый принцип конкретизирует принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве, закрепленный в статье 1 ЗК РФ.

Как отмечалось в научной литературе, принцип сохранения целевого использования земельных участков имеет декларативный характер и должен быть дополнен принципом долгосрочного планирования использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Необходимость разработки плана использования приобретенного земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения будет являться действенным правовым механизмом, обеспечивающим внутрихозяйственную организацию его использования [Соколова А.А. Правовое обеспечение надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015].

Между тем с таким подходом трудно согласиться, поскольку усиление бюрократизации (планирования, отчетности) землепользования не сможет повысить эффективность использования земли, тем более что реализация исследуемого принципа уже подтверждена судами.

Так, суд установил, что оспариваемый договор аренды заключен между обществом и администрацией по результатам открытого аукциона в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения для складирования нерудных строительных материалов. Руководствуясь пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ и пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона об обороте земель, суды пришли к выводу о том, что передача в аренду земель сельскохозяйственного назначения в целях складирования нерудных строительных материалов противоречит закону. При указанных обстоятельствах исходя из положений статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации суды сочли требования администрации Моргаушского района обоснованными, признав договор аренды земельного участка недействительным [Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 января 2015 года N 301-ЭС15-119 //].

В другом деле суд отметил, что согласно статье 78 ЗК РФ и пункту 1 части 3 статьи 1 Закона об обороте земель принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение их целевого использования. Арендаторы земельных участков из состава этой категории земель обязаны использовать такие земельные участки в соответствии с целевым назначением этой категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинять вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению земель, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Предоставление сельскохозяйственных угодий для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, осуществляется после перевода земель в иную категорию, поэтому передача в аренду земель сельскохозяйственного назначения в целях складирования песка противоречит существующему законодательству [Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 февраля 2015 года по делу N А05-2318/2014].

Между тем анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время четко не различаются термины "целевое назначение" и "целевое использование" земельного участка, хотя это далеко не одно и то же. Представляется, что "целевое использование" следует понимать в смысле "разрешенного использования", виды которого для земель сельскохозяйственного назначения определены Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", в числе которых названы овощеводство, садоводство, животноводство и ряд других. Таким образом, этот институциональный принцип земельного права правильнее назвать принципом "сохранения целевого назначения и разрешенного использования сельскохозяйственных угодий".

2. Принцип установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица

Согласно пункту 2 статьи 4 Закона об обороте земель максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта Российской Федерации равным не менее чем 10 процентов от общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.

Исследуя этот принцип, некоторые авторы полагают, что его появление вызвано необходимостью "противостоять возникновению на рынке сельхозтоваропроизводителей-монополистов" [Калинин Н.И., Удачин А.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями и дополнениями). М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2004].

С подобным утверждением можно было бы согласиться лишь в том случае, если бы субъектам Российской Федерации предписывалось устанавливать указанные максимальные размеры равными не более чем 10 процентов от площади сельскохозяйственных угодий. Однако Законом об обороте земель размер в 10 процентов обозначен как минимальная величина для субъектов Российской Федерации. Соответственно, субъект Российской Федерации не ограничен законом установить максимальную площадь сельскохозяйственных земель в собственности одного лица даже в размере 100 процентов сельскохозяйственных угодий на территории муниципального района, и, следовательно, ни о какой легальной возможности противостоять стремлению одного или двух-трех лиц скупить все земли сельскохозяйственного назначения района не может быть и речи [Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011]. В этом смысле представляются обоснованными предложения ряда авторов изменить действующий законодательный минимум (не менее 10 процентов) на ограничительный максимум (не более 10 процентов), и тогда "все встанет на свои места" [Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. N 12.].

3. Принцип преимущественного права субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных его законом, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов

В силу пункта 2 статьи 8 Закона об обороте земель продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может быть более чем девяносто дней.

П. п. 3-4 ст. 8 Закона об обороте земель. 3. В случае, если субъект Российской Федерации или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены.

(в ред. Федерального закона от 18.07.2005 N 87-ФЗ)

При продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной цены или с изменением других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение по правилам, установленным настоящей статьей.

4. Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна.

(п. 4 в ред. Федерального закона от 18.07.2005 N 87-ФЗ)

В научной литературе выделяются три основных подхода к реализации этого институционального принципа земельного права:

1) когда нормы законов субъектов Российской Федерации предусматривают право преимущественной покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения для самого субъекта Российской Федерации;

2) когда нормы законов субъектов Российской Федерации предоставляют право преимущественной покупки субъекту Российской Федерации или муниципальным образованиям. При этом отмечается, что эти нормы могут быть дополнительно классифицированы в зависимости от установленных случаев, при которых реализуется право преимущественной покупки;

3) когда нормы, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, наделяют правом преимущественной покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения муниципальные образования в случае отказа от реализации этого права самим субъектом Российской Федерации [Гряда Э.А. К вопросу об обороте земельных участков и долей в праве на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения // Власть закона. 2010. N 2].

Следует заметить, что этот принцип и нормы, обеспечивающие его реализацию, получили в целом негативную оценку в научной литературе по разным причинам. Так, Т.А. Пасикова считает, что необходимо исключить преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов, так как в настоящее время это правило не обеспечивает сохранение особого правового режима земель сельскохозяйственного назначения и может быть обойдено путем заключения договоров мены, дарения, ренты и пожизненного содержания с иждивением, а в силу несовершенства порядка его реализации существенно затрудняет оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения [Пасикова Т.А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.].

Несколько другую аргументацию предлагает С.А. Чаркин, который полагает, что суть этой проблемы в том, что органы публичной власти сами сельскохозяйственным производством не занимаются и такие участки им не нужны. Более того, нет критериев, в каком случае надо реализовывать такое преимущественное право, что не исключает коррупцию. Не менее важно, что под такие покупки в региональном (местном) бюджете должны быть заранее заложены необходимые денежные средства. Однако при формировании бюджета на следующий год депутаты регионального или муниципального представительного органа не могут знать о планах сельскохозяйственных товаропроизводителей на ближайший год. Наконец, бессмысленность этой процедуры заключается и в том, что даже если регламентировать последующую реализацию полученного в таком порядке преимущественного права, то продавать этот земельный участок все равно придется на торгах. Но кто мешает несостоявшемуся покупателю приобрести такой участок с торгов? Тогда вся эта конструкция еще больше теряет смысл [Чаркин С.А. Правовые особенности оборота земельных участков в составе отдельных категорий земель // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2012. N 3.].

С последней позицией следует полностью согласиться. К этому остается добавить, что речь идет о праве преимущественной покупки земельного участка, но не земельной доли, с чем нельзя полностью согласиться. Сегодня рассматриваемая процедура неуклонно соблюдается, и отсутствие уведомления органа публичной власти о предстоящей продаже земельного участка может повлечь признание сделки ничтожной.

Так, суд отметил, что законом установлено преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных его законом, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов (п. 1 ст. 8 Закона об обороте земель с/х назначения: за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд). Сделка по продаже участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна. Как следовало из материалов дела, ни В.М., ни В.П. о намерениях продажи спорных земельных участков высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не извещали, отказ указанного органа от покупки недвижимого имущества не получали. Оснований для признания за истцом права собственности на спорные земельные участки нет [Апелляционное определение Омского областного суда от 21 января 2016 года N 33-368/].

4. Принцип преимущественного права других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина – члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности

Этот принцип конкретизируется в пункте 2 статьи 12 Закона об обороте земель, согласно которому, в случае если участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения продает свою земельную долю без выделения земельного участка в счет своей земельной доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, извещать других участников долевой собственности о намерении продать свою земельную долю не требуется.

Реализация этого принципа в судебной практике показывает следующее. Как было отмечено судом, согласно пункту 4 части 3 статьи 1 Закона об обороте земель продажа земельных долей земель сельскохозяйственного назначения осуществляется на основе принципа преимущественного права покупки доли другими участниками долевой собственности либо использующими этот земельный участок сельскохозяйственными организациями или гражданами - членами крестьянского (фермерского) хозяйства. В силу пункта 4 статьи 12 указанного Закона в течение шести месяцев со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю орган местного самоуправления вправе продать эту земельную долю сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности; указанные сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство вправе приобрести земельную долю, находящуюся в муниципальной собственности, по цене, определяемой как произведение 15 процентов от кадастровой стоимости одного квадратного метра такого земельного участка и площади, соответствующей размеру этой земельной доли.

Апелляционный суд, оценив представленные в материалы дела доказательства, установил следующее:

- общество не является ни одним из участников земельных отношений, указанных в статье 5 ЗК РФ;

- общество не представило доказательств того, что вносило плату за пользование участком и что фактически выполняло сельскохозяйственные работы именно на спорном участке и до того, как орган местного самоуправления сообщил о продаже муниципальной земельной доли, а следовательно, не является лицом, имеющим преимущественное право покупки доли в праве на земельный участок.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, апелляционный суд пришел к следующим выводам:

- орган местного самоуправления обязан предложить приобрести долю муниципального образования на условиях абзаца 1 части 4 статьи 12 Закона об обороте земель только сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности с муниципальным образованием;

- при этом такое пользование должно осуществляться до возникновения права муниципальной собственности и публикации информации о возможности приобрести долю;

- поскольку общество не доказало своего преимущественного права на приобретение земельной доли на земельный участок, находящийся в долевой собственности, оснований для признания незаконным бездействия комитета и администрации, выразившегося в непредоставлении в собственность заявителя находящейся в муниципальной собственности земельной доли, нет [Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2015 года N 309-КГ15-12447].

5. Принцип установления особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных

граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов

Этот принцип является одним из самых дискуссионных в земельном праве, что проявляется в следующем:

1) отмечается, например [Кундухова И.В. Правовое регулирование общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения на примере Республики Северная Осетия - Алания: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007., недостаточное законодательное регулирование прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с законодательством к указанным категориям лиц может перейти право собственности на земельную долю, а в соответствии со статьей 13 Закона об обороте земель собственник земельной доли имеет право выделить земельный участок в счет своей доли (долей). В связи с этим представляется обоснованным законодательно ограничить права указанных лиц на обладание земельными долями на праве собственности;

2) вызывают неоднозначную оценку предложения о расширении перечня ограничений земельных прав иностранных граждан и юридических лиц на такую категорию субъектов земельного права, как бипатриды (лица с двойным гражданством). Введение такого рода дополнительных запретов и ограничений для бипатридов обычно объясняется необходимостью защиты интересов отечественных субъектов и государства в целом.

Отдельно отмечаются противоречия между нормами Закона об обороте земель и Федерального закона от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", касающимися возможности иностранных граждан и апатридов иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для ведения фермерского хозяйства. В целях устранения таких противоречий для членов фермерского хозяйства, в состав которого входит хотя бы один иностранный гражданин (апатрид), предлагается установить запрет на обладание на праве общей собственности земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения [Бобряшова М.А. Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.]. Между тем представляется, что презумпция недобросовестности или повышенной угрозы иностранцев для безопасности страны надуманна.

Органы государственного земельного надзора ежегодно фиксируют тысячи случаев нарушений земельного законодательства со стороны российских граждан и юридических лиц, и какая-либо закономерность повышения противоправности именно иностранцев пока не выявлена. Более того, представляется, что рациональность использования земель сельскохозяйственного назначения, обеспечение их плодородия зависят не столько от форм собственности или субъектов прав на землю, сколько от эффективности государственного земельного надзора. В условиях его низкой эффективности передача земельных участков иностранцам, например, в аренду на 49 лет не спасет землю от истощения. На необходимость не заниматься абсолютизированием запретов иностранцам обратил внимание и Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы", где были отмечены следующие важные моменты.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что введенные федеральным законодателем ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц по осуществлению права землепользования установили изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Согласно статье 8 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Аналогичная норма, также распространяющаяся на юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50 процентов, содержится в статье 3 Закона об обороте земель. Указанное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Таким образом, положения ЗК РФ, регулирующие предоставление в собственность иностранным гражданам, апатридам и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции Российской Федерации.

Следует заметить, что в некоторых законах субъектов Российской Федерации предпринята попытка установить собственные системы институциональных принципов земельного права в части оборота земель сельскохозяйственного назначения. Так, например, в статье 1 Закона Московской области от 12 июня 2004 года N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области" установлены принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения в Московской области, в том числе:

- сохранение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий и сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу);

- создание условий для рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;

- сочетание интересов Московской области, муниципальных образований Московской области и иных участников отношений, регулируемых настоящим Законом,

- и ряд других.

Между тем согласно пункту 2 статьи 1 ЗК РФ другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным в пункте 1 статьи 1 ЗК РФ принципам, могут быть установлены только федеральными законами. Это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать собственную систему принципов [Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Степаненко Р.А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельных отношений: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013.].

Результаты проведенного исследования позволяют утверждать, что в системе институциональных принципов земельного права принципы оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения занимают особое место, что обусловлено целями и задачами обеспечения сохранения и воспроизводства земель сельскохозяйственного назначения. При этом примечательно, что выделенные в Законе об обороте земель пять принципов получили конкретизацию в других нормах Закона, хотя для ряда других норм и субинститутов (например, для нормы статьи 6 Закона об обороте земель о прекращении прав на земельные участки) не были установлены соответствующие институциональные принципы.

Аналогичным образом (при всей разносторонности проблем, связанных с земельными долями) законодатель закрепил в качестве институционального принципа оборота земель только право преимущественной покупки доли в праве общей собственности, хотя все многообразие проблем долевой собственности на участки сельскохозяйственного назначения этим аспектом проблемы явно не ограничивается.

Наряду с этим замечу, что закрепление в качестве институциональных принципов земельного права только принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения нарушает каноны формальной логики и правила законодательной техники, поскольку исходя из критерия оборотоспособности в гражданском обороте находятся не только земельные участки сельскохозяйственного назначения, но и участки, входящие в состав других категорий земель (населенных пунктов, промышленности, рекреационного назначения и т.д.). Однако принципов оборота таких земельных участков нет. В связи с этим было бы целесообразным дополнить статью 1 ЗК РФ общим (рамочным) принципом оборота всех категорий земель, сохранив при этом в Законе об обороте земель существующую специфику оборота земель такой категории.