Земельное право учебный год 2022-23 / Волков ГА Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Например, в настоящее время не для всех федеральных нужд, перечисленных в ст. 49 Земельного кодекса РФ, федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции имеют соответствующие полномочия на принятие решений об изъятии земельных участков для федеральных нужд. Так, только в своей сфере деятельности эти полномочия имеют: Росморречфлот¹¹, Росавтодор¹², Росграница¹³, Росавиация¹⁴, Росгидромет¹⁵.

В случае отсутствия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти специальной компетенции, отраслевых (функциональных) или территориальных органов местной администрации, решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут принять лишь органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, высший орган исполнительной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления общей компетенции в соответствии с уставом муниципального образования.

В решении об изъятии должны быть указаны изымаемые земельные участки и расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества, цель изъятия земельных участков, реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется изъятие, лица, заявившие ходатайство об изъятии, сооружения, изъятие которых не осуществляется, а также сервитуты, которые установлены в отношении изымаемых земельных участков и которые сохраняются. К решению об изъятии прилагается схема расположения земельного участка в случае образования подлежащих изъятию земельных участков при отсутствии утвержденного проекта межевания территории и сведения об её утверждении.

Согласно ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ¹⁶, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

В п. 7 ст. 56.6 Земельного кодекса РФ специально выделены случаи, когда решение об изъятии не может быть принято. Смысл этих правовых норм сводится к тому, что правовой институт изъятия должен быть применен лишь в тех случаях, когда для государственных или муниципальных нужд требуется прекратить право собственности или иные права на земельный участок и иные объекты недвижимости, в том числе их обременения.

По сути, этими правовыми нормами законодатель еще раз акцентировал внимание на важность проведения проверки для выявления правообладателей земельных участков, которые предполагается использовать для государственных или муниципальных нужд, для обеспечения их прав и охраняемых законом интересов путем соблюдения условий и процедуры изъятия.

Важной гарантией прав на земельные участки, которые могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд, является требование в п. 10 ст. 56.6 Земельного кодекса РФ об обнародовании решения об изъятии.

Так, в течение 10 дней с момента принятия копия решения должна быть направлена всем «заинтересованным» лицам: правообладателям изымаемой недвижимости, органу, осуществляющему государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, заявителю ходатайства об изъятии.

Кроме того, в целях информирования лиц, права или охраняемые законом интересы которых могут быть затронуты принятым решением об изъятии, оно подлежит размещению на официальном сайте принявшего его органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и опубликованию в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов по месту нахождения земельных участков.

Выполнение требований об обнародовании решения об изъятии имеет важное юридическое значение при реализации права на защиту путем его оспаривания, т.к. в ст. 256 ГПК РФ и в ст. 198 АПК РФ, по общему правилу, установлен 3-х месячный срок на обжалование решения с момента, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов.

В соответствии с ч. 3 п. 11 ст. 56.6 Земельного кодекса РФ, в случае отсутствия сведений о почтовом адресе и об адресе электронной почты правообладателя изымаемой недвижимости он считается уведомленным со дня опубликования решения об изъятии.

В отношении других лиц, права или охраняемые законом интересы которых могут быть затронуты принятым решением об изъятии, в решении вопроса о пропуске 3-х месячного срока на обжалование применима правовая позиция, выраженная в решении Верховного Суда РФ от 25.07.2013 по делу № АКПИ13-671 об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконными распоряжений Правительства РФ от 26.12.2011 N 2360-р и от 29.06.2012 N 1122-р, оставленном без изменения определением Верховного Суда РФ от 17.10.2013 N АПЛ13-425¹⁷.

В этих судебных актах Верховный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемые распоряжения Правительства РФ были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации и размещены на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), т.е. доведены до сведения неопределенного круга лиц, в том числе и до заявителей, и должны были быть им известны с момента опубликования, а не с момента получения ими ответа от депутата.

Вместе с тем, если решение об изъятии было успешно оспорено, соответственно, признано незаконным, то и по истечении 3-х месячного срока заинтересованное лицо может предъявить исковое требование о компенсации морального вреда.

Так, Конституционный Суд РФ от 08.06.2015 N 14-П в постановлении "По делу о проверке конституционности части первой статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой"¹⁸ констатировал, что установленный в настоящее время ГПК РФ порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, представляет собой дополнительную гарантию, направленную на наиболее быстрое и наименее обременительное для гражданина обеспечение защиты его прав от незаконных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. При этом он не обязывает заинтересованное лицо предъявлять требование о компенсации морального вреда, причиненного такими решениями и действиями (бездействием), одновременно с требованием о признании указанных решений или действий (бездействия) незаконными. Аналогичное регулирование содержится и в Кодексе административного судопроизводства, вступающем в действие с 15 сентября 2015 года.

Соответственно, данный порядок в системе действующего правового регулирования не запрещает заинтересованному лицу обращаться в суд с таким иском уже после разрешения судом требования о признании решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, повлекших причинение морального вреда, незаконными, в том числе и после вступления в законную силу решения суда, которым это требование было удовлетворено. При этом сам факт его удовлетворения означает, что у суда отсутствовали основания для отказа в удовлетворении соответствующего требования по причине нарушения срока обращения в суд, предусмотренного частью первой статьи 256 ГПК РФ.

В итоге, ч. 1 ст. 256 ГПК РФ была признана не соответствующей статьям 45, 46 (части 1 и 2), 52 и 53 Конституции РФ в той мере, в какой данная норма в системе действующего правового регулирования выступает в судебном истолковании в качестве основания для отказа в связи с пропуском трехмесячного срока обращения в суд в иске о компенсации морального вреда, причиненного гражданину незаконными решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в тех случаях, когда сам факт нарушения прав и свобод гражданина установлен другим решением суда, вступившим в законную силу.

В тоже время, проигрыш в деле об оспаривании решения об изъятии, которое рассматривается в порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, не означает, что правообладатель не может защищать свои права на стадии возможного принудительного изъятия земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в порядке искового производства.

Решение об изъятии действует в течение трех лет со дня его принятия.

В соответствии с п. 6.1 ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹⁹ и п. 27.1 Правил ведения ЕГРП, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 23.12.2013 г. № 765 (с изм., внесенными приказом Минэкономразвития России от 26.03.2015 г. № 169)²⁰, при поступлении в орган по государственной регистрации решения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд сведения о нем вносятся в ЕГРП в виде записи, содержащей особые отметки регистратора в подразделы II-1, III-1 или III-6, что свидетельствует об особом виде ограничений.

Важной гарантией является положение закона об исключении данной записи из ЕГРП государственным регистратором по истечении трех лет со дня принятия такого решения²¹.

По смыслу п. 27.1 Правил ведения ЕГРП погашение записи о принятом решении об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в связи с истечением трех лет со дня его принятия осуществляется исключительно по решению регистратора.

В новом Федеральном законе от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", который вступит в силу с 1 января 2017 года, сохранена преемственность этих положений²².

Так, в реестр прав на недвижимость вносятся дополнительные сведения о решении об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд (п. 8 ч. 3 ст. 9).

В тоже время новеллами являются положения о внесении в кадастр недвижимости в число основных сведений, что земельный участок или земельные участки образованы на основании решения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд (п. 22 ч. 4 ст. 8), что государственный кадастровый учет осуществляется без одновременной государственной регистрации прав в случае, в частности, если он осуществляется в отношении земельных участков, образуемых на основании решения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд (п. 8 ч. 5 ст. 14).

Решение об изъятии влечет ряд ограничений для правообладателя изымаемого земельного участка, к которым следует отнести:

1) без его согласия проведение кадастровых работ по образованию земельных участков (подпункт 3 п. 4 ст. 11.2, п. 5 ст. 56.7 Земельного кодекса РФ);

2) по общему правилу, исключение из состава возмещения стоимости неотделимых улучшений земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества, произведенных после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (п. 8 ст. 56.8 Земельного кодекса РФ).

Четвертая стадия – заключение соглашения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, прекращение и переход прав на земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества.

Она включает проведение кадастровых работ, оценку изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, недвижимого имущества, предоставляемого взамен изымаемого, подготовку проекта соглашения и его заключение.

В правоприменительной практике часто возникают проблемы определения рыночной стоимости земельного участка.

В соответствии с п. 5 ст. 56.8 Земельного кодекса РФ в целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка.

Вместе с тем, согласно п. 9 ст. 56.10 Земельного кодекса РФ правообладатель изымаемой недвижимости вправе отказаться в подписании соглашения об его изъятии или дать предложения об изменении условий соглашения, в том числе о размере возмещения.

Также в 6 ст. 279 Гражданского кодекса РФ установлено, что сроки, размер возмещения и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определяются соглашением об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд. В случае принудительного изъятия такие условия определяются судом.

Следовательно, если заинтересованные лица не придут к соглашению о размере возмещения, возникнет соответствующий спор, и изъятие будет возможным только по решению суда.

Практика применения п. 5 ст. 56.8 Земельного кодекса РФ только возникла и появившиеся судебные акты с толкованием соответствующей нормы вряд ли можно отнести к бесспорным.

Так, в постановлении²³ Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2015 г. по делу № А32-4944/2014 арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что исходя из действующей редакции п. 5 ст. 56.8 Земельного кодекса РФ на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка, определяется разрешенное использование земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению (но не рыночная стоимость).

Согласившись с использованием арбитражным судом первой инстанции в решении разъяснения в п. 28 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", арбитражный суд апелляционной инстанции заключил, что суд первой инстанции верно исходил из того, что в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.

Представляется, что такое толкование является «расширительным», т.к. в настоящее время вне зависимости от даты проведения оценки в законе предписано определение рыночной стоимости земельного участка исходя из разрешенного использования земельного участка именно на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка.

В п. 7 ст. 56.8 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что размер возмещения определяется не позднее чем за шестьдесят дней до направления правообладателю земельного участка соглашения об изъятии недвижимости.

Также в п. 10 ст. 56.10 Земельного кодекса РФ определено, что в случае, если по истечении девяноста дней со дня получения правообладателем изымаемой недвижимости проекта соглашения об изъятии недвижимости правообладателем изымаемой недвижимости не представлено подписанное соглашение об изъятии недвижимости, уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии, либо организация, на основании ходатайства которой принято решение об изъятии, имеют право обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости. Схожая правовая норма содержится в ст. 282 Гражданского кодекса РФ.

Таким образом, «нормативный» срок четвертой стадии составляет не менее 150 дней (около 5 месяцев).

Предъявление иска о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости является реализацией специального способа защиты права, т.к. он не предусмотрен в ст. 12 Гражданского кодекса РФ.

Ранее в прежней редакции ст. 282 Гражданского кодекса РФ такой иск назывался иском о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Представляется, что применительно к собственнику земельного участка прежнее название было более точным, т.к. по смыслу п. 4 ст. 56.11 Земельного кодекса РФ суть требования состоит в понуждении заключения договора купли-продажи земельного участка, которое может дополняться требованиями о понуждении заключения договора купли-продажи расположенных на изымаемом земельном участке объектов недвижимости и возмещения иных убытков.

В отношении других правообладателей требование об изъятии земельного участка может подразумевать как собственно изъятие земельного участка, влекущее прекращение на него прав, так и понуждение заключения договора купли-продажи расположенных на изымаемом земельном участке объектов недвижимости и возмещения иных убытков.

Поскольку в статьях 56.6 – 56.11 Земельного кодекса РФ установлены детальные требования к содержанию, порядку заключения и исполнения соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд, представляется, что на основании п. 6 ст. 279 и ст. 445 Гражданского кодекса РФ в иске о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости, удовлетворение которого подразумевает возмещение за изъятые земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества в денежной форме, помимо одноименного требования должно также содержаться требование о понуждении заключения соглашения об изъятии недвижимости на условиях, которые были предусмотрены в его проекте, направленном правообладателю изымаемой недвижимости, которые не должны противоречить закону.

В частности, отвечать требованию п. 4 ст. 281 Гражданского кодекса РФ и п. 2 ст. 56.11 о предварительном и равноценном возмещении.

Общий «нормативный» срок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд составляет не менее 210 дней (без учета времени рассмотрения споров в суде в случаях оспаривания решения об изъятии земельных участков, принудительного изъятия земельного участка), что является также значимой гарантией прав на земельные участки при изъятии для государственных или муниципальных нужд.

1 См.: Новицкая Т.Е. Правовое регулирование лишения прав собственности на недвижимое имущество в интересах государства в России в XVI – первой четверти XX века // Законодательство, 2015, № 3, с.__.

2 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 N 3-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании "Кадет Истеблишмент" и запросом Октябрьского районного суда города Пензы"; Гаджиев Г. Принципы права и право из принципов // Сравнительное конституционное обозрение", 2008, N 2.

3 См., например, Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: Издательство МГУ, 1981, с. 90.

4 Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. М.: Политиздат, 1956, т. 2, с. 260.

5 Малеин Н.С. Охрана прав личности советским законодательством. М.: Наука, 1985. 10 л. (Конституция СССР. Личность и право.), с. 18, 19.

6 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. – М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА • М – НОРМА, 1997. – 304 с., с. 35, 36.

7 Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. – М.: Издательство БЕК, 1995. – 557 с., с. 162-164.

8 С изменениями, внесенными Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2015, № 1 (часть I), ст. 52.

9 СЗ РФ, 2015, № 19, ст. 2841.

10 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.07.2015.

11 Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 371"Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" // СЗ РФ, 2004, N 31, ст. 3261.

12 Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 374 "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве" // СЗ РФ, 2004, N 31, ст. 3264.

13 Постановление Правительства РФ от 01.11.2007 N 734 "О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации" // СЗ РФ 2007, N 46, ст. 5575.

14 Постановление Правительства РФ от 30.12.2009 N 1131 "О полномочиях Федерального агентства воздушного транспорта по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель" // СЗ РФ, 2010, N 2, ст. 194.

15 Постановление Правительства РФ от 09.02.2012 N 109 "О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель" // СЗ РФ, 2012, N 8, ст. 1025.

16 С изменениями, внесенными Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2015, № 1 (часть I), ст. 52.

17 http://supcourt.ru/vs_cases2.php?delo_type=0&iInstance=0&number=%C0%CA%CF%C813-671&name=&pdate1=&pdate2=&rdate1=&rdate2=&search.x=37&search.y=13

18 СЗ РФ, 2015, № 25, ст. 3736.

19 С изм., внесенными Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ // СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3594; 2015, N 1 (часть I), ст. 52.

20 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2014, N 46; официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.05.2015.

21 См. также: ч. 17 ст. 26 Федерального закона от 31.12.2014 N 499-ФЗ.

22 СЗ РФ, 2015, № 29 (часть I), ст. 4344.

23 http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/07d92d5e-c87b-4115-b86d-4149ca413979/A32-4944-2014_20150806_Postanovlenie%20apelljacionnoj%20instancii.pdf