Глава 17. Правовой режим земель водного фонда. Водное право

§ 1. Понятие, структура и особенности определения правового режима земель водного фонда

Понятие земель водного фонда. Определение земель водного фонда содержится в ст. 102 ЗК РФ. Это земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гид­ротехническими и иными сооружениями, которые расположены на водных объектах.

Целевое назначение земель водного фонда заключается в том, что эти земли используются для удовлетворения потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природо­охранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических,

¹ СЗ РФ. 2007. № 20. Ст. 2437.

транспортных и прочих нужд, а также для строительства и эксплуата­ции гидротехнических и иных сооружений.

Структура земель водного фонда. Эти земли подразделяются на два вида: водопокрытые и предназначенные для эксплуатации гидротехниче­ских и иных сооружений, которые находятся непосредственно на вод­ных объектах.

Для уяснения внутренней структуры данной категории земель зна­чение имеет ряд определений, закрепленных в ст. 1 ВдК РФ. Так, вод­ным объектом считается природный или искусственный водоем, водо­ток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водный режим — это изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Водным фондом признается совокупность вод­ных объектов в пределах территории РФ.

Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физи­ко-географических, морфометрических и других особенностей ст. 5 ВдК РФ подразделяет на поверхностные и подземные. К поверхност­ным водным объектам относятся моря или их отдельные части (проли­вы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранили­ща); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники и снежники.

Береговая линия (граница водного объекта) определяется: для мо­ря — по постоянному уровню воды, а в случае периодического изме­нения уровня воды — по линии максимального отлива; реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера — по среднемноголетнему уров­ню вод в период, когда они не покрыты льдом; пруда, водохранили­ща — по нормальному подпорному уровню воды; болота — по границе залежи торфа на нулевой глубине.

К подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Классификация водоносных горизонтов (первый, второй и иные водоносные горизонты) утверждается упол­номоченным Правительством РФ федеральным органом исполни­тельной власти. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Земли, под поверхностью которых находятся подземные воды, не признаются землями водного фонда.

Правовой режим земель, покрытых внутренними поверхностны­ми водами, регулируется водным законодательством. Особый режим имеют земли, занятые пограничными водными объектами, порядок использования и охраны которых определяется нормами не только национального земельного и водного права, но и международного права.

Весьма специфичен правовой режим земель, занятых морями. В со­ответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»^CCCXXX внутренние морские воды России — во­ды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации. Внутренние морские воды являются составной частью террито­рии РФ.

К внутренним морским водам относятся воды портов России, ог­раниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений пор­тов; заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принад­лежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от бе­рега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впер­вые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат России, перечень которых уста­навливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях море­плавателям» (ст. 1 указанного Закона).

Территориальное море Российской Федерации — примыкающий к су­хопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий. Опреде­ление территориального моря применяется также ко всем островам Российской Федерации. Внешняя граница территориального моря яв­ляется Государственной границей РФ. Внутренняя граница террито­риального моря — это исходные линии, от которых отмеряется шири­на территориального моря.

На территориальное море, воздушное пространство над ним, а так­же на дно территориального моря и его недра распространяется суве­ренитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

Земли, предназначенные для эксплуатации гидротехнических и иных сооружений, которые находятся непосредственно на водных объектах, можно определить на основе понятия «гидротехнические сооруже­ния». Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»^CCCXXXI к числу таких со­оружений относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водо­сбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, ка­налы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; со­оружения, предназначенные для зашиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие со­оружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воз­действия вод и жидких отходов, за исключением объектов централи­зованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

Соотношение понятий «земельный участок» и «водный объект». Принципиальным моментом, как отмечалось выше, является то, что суша — это земля в противоположность водному пространству. Исхо­дя из этого, проанализируем соотношение понятий «земли», «земель­ный участок» и «водный объект», т. е. «поверхностный водный объ­ект». Всегда ли суша признается таковой с позиций права?

В п. 2 ст. 2 ВдК РФ водные отношения определяются как отноше­ния, которые возникают по поводу водных объектов, т. е. отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения). Однако в понятие поверхностного водного объекта включены земли, на которых он находится. Поверхностные водные объекты состоят из по­верхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (п. 3 ст. 5 ВдК РФ).

Реки, каналы, озера, пруды, водохранилища и др. становятся вод­ными объектам не в силу факта их физического существования, а в ре­зультате включения сведений о них в государственный водный реестр. Этот факт является юридическим основанием признания, например, реки водным объектом, а земель, по которым она протекает, — земля­ми водного фонда. Государственный водный реестр представляет со­бой систематизированный свод документированных сведений о вод­ных объектах (ст. 31 ВдК РФ).

Индивидуализация водного объекта имеет свои особенности. Так, согласно типовой форме решения о предоставлении водного объекта в пользование, принимаемого Федеральным агентством водных ре­сурсов, его территориальным органом, органом исполнительной вла­сти субъекта Российской Федерации или органом местного само-

управления, утвержденной приказом Минприроды России от 14 мар­та 2007 г. № 56¹, сведения о водном объекте включают:

наименование водного объекта согласно данным государственного водного реестра и местоположение водного объекта или его части: речной бассейн, субъект РФ, муниципальное образование;

морфометрическую характеристику водного объекта: длину реки или ее участка; расстояние от устья до места водопользования; объем водохранилища, озера, пруда, обводненного карьера; площадь зерка­ла воды в водоеме; среднюю, максимальную и минимальную глубину в водном объекте в месте водопользования и др.;

гидрологические характеристики водного объекта в месте водо­пользования: среднемноголетний расход воды в створе наблюдения, ближайшем к месту водопользования; скорости течения в периоды максимального и минимального стока; колебания уровня и длитель­ность неблагоприятных по водности периодов; температура воды (среднегодовая и по сезонам) и проч.

На первый взгляд вполне логичным был бы вывод о том, что там, где есть водный объект, с позиций права нет суши, нет земель и, есте­ственно, не может быть земельных участков, поскольку, отметим еще раз, в понятие поверхностного водного объекта включаются и земли. Так ли это?

Статья 102 ЗК РФ относит к землям водного фонда земли, покры­тые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, распо­ложенными на водных объектах. Однако водное законодательство включает в состав водного фонда и земли водного фонда, несмотря на то что данный вид земель выступает самостоятельной правовой кате­горией.

Объединение разных объектов правового регулирования — вод и земель — в одном понятии «поверхностный водный объект» является искусственным, не соответствующим принципу раздельного правово­го регулирования использования и охраны отдельных объектов при­роды. Одним из правовых последствий такого объединения стало сле­дующее. Хотя в п. 4 ст. 102 ЗК РФ указано, что порядок использова­ния и охраны земель водного фонда определяется ЗК РФ и водным законодательством, в тексте ВдК РФ отсутствует даже упоминание о землях водного фонда. Такое неправильное с правовых позиций ре­шение данного вопроса отвечает интересам органов управления вод­ным фондом.

В настоящее время согласно п. 2 ст. 102 ЗК РФ на землях, покры­тых поверхностными водами, не осуществляется образование земель­ных участков. В п. 1 ст. 11² ЗК РФ говорится о том, что земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из зе­мель, находящихся в государственной или муниципальной собствен­ности. Поэтому выдел земельных участков из состава земель водного фонда, которые находятся главным образом в публичной собствен­ности, не допускается. То есть на землях водного фонда не может быть земельных участков. Это значит, что там, где юридически су­ществует водный объект, не может быть земельного участка. Соот­ветственно, и на земельном участке не может быть водного объекта, потому что в понятие поверхностного водного объекта уже включе­ны земли.

На землях водного фонда выделяются участки акватории. Соглас­но п. 9 ст. 10 КВВТ РФ участки акватории внутренних водных путей выделяются для строительства на них каких-либо зданий, строений и сооружений. Акватория — это водное пространство в пределах естест­венных, искусственных или условных границ (ст. 1 ВдК РФ).

Можно предположить, что земельное и водное законодательство разграничивают понятия суши, земель, земельных участков и водного пространства, водных объектов. Анализ действующего законодатель­ства опровергает такое предположение. Согласно подп. 12 п. 2 ст. 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» в кадастр вносятся сведения о водных объектах, расположенных в пре­делах земельного участка, если объектом недвижимости является зе­мельный участок. Однако такой ситуации быть не может. В данный кадастр недвижимости должны вноситься сведения либо о водном объекте, либо о земельном участке.

Более того, земельное законодательство допускает возможность юридического существования водных объектов не только на землях водного фонда. Как прямо следует из содержания ряда норм ЗК РФ (п. 2 ст. 77, п. 9, 12 ст. 85 и др.), даже в тех случаях, когда сведения о водных объектах включены в государственный водный реестр и, соот­ветственно, земли, занятые такими водными объектами, должны быть отнесены к землям водного фонда, эти земли не признаются землями водного фонда.

Кроме того, в п. 5 ст. 7 Федерального закона «О введении в дейст­вие Водного кодекса Российской Федерации» говорится о том, что под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав кото­рых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах бе­реговой линии. Пункт 2 ст. 261 ГК РФ также допускает нахождение в границах земельного участка водных объектов.

Складывается ситуация, когда на землях и земельных участках юридически могут существовать водные объекты, даже если сведения о них включены в государственный водный реестр. Водные объекты, водное пространство признаются землями, земельными участками, т. е. земной поверхностью. Водные объекты включаются в состав зе­мельного участка.

Водный объект рассматривается в качестве такового и в то же вре­мя признается земельным участком. С позиций права существуют водный объект и земельный участок как некий единый объект, что не соответствует юридическому понятию водного объекта. Возникает коллизия этих юридических понятий. Каковы правовые последствия этой ситуации?

В указанных выше случаях водный объект будет включать поверх­ностные воды и покрытые ими земли, земельный участок либо часть его. Акватория водного объекта, естественно, не может считаться зем­ной поверхностью. Земельный участок в данном случае будет пред­ставлять собой земную поверхность в виде поверхности дна водного объекта. Дно водного объекта будет считаться земной наружной сто­роной. Соответственно, земельный участок или его часть, где нахо­дится водный объект, не представляет собой земную поверхность в смысле, придаваемом этому понятию п. 3 ст. 6 ЗК РФ, в котором со­держится определение земельного участка, т. е. ни с юридической, ни с фактической точки зрения.

Соотношение правового режима земель водного фонда с правовым ре­жимом иных категорий земель. Водные объекты могут находиться на любых категориях земель, а не только на землях водного фонда. Так, согласно п. 2 ст. 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного на­значения выделяются земли, занятые водными объектами. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые прудами, озерами, водохранилищами, используются для от­дыха граждан и туризма (п. 9 ст. 85 ЗК РФ). Земельные участки общего пользования, занятые водными объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 3К РФ). Пункт 1 ст. 101 этого Кодекса относит к числу нелесных земель в составе земель лесного фонда болота.

Однако до того момента, пока сведения об этих водных объектах не включены в государственный водный реестр, водных объектов юри­дически не существует. Исходя из смысла водного законодательства, после включения таких сведений в государственный водный реестр земли, занятые поверхностными водными объектами, должны быть переведены в состав земель водного фонда.

Из этого правила есть исключения. Не могут быть переведены в со­став земель водного фонда, например, земли, занятые водными объ­ектами на землях населенных пунктов, на землях особо охраняемых природных территорий. Возможны и иные ситуации.

Правовые инструменты определения правового режима земель водно­го фонда. Конкретное целевое назначение земель рассматриваемой категории (но не земельного участка) определяется на основе норм преимущественно водного законодательства, которое определяет це­ли использования водных объектов и соответственно земель водного фонда. Конкретная цель использования земель данной категории оп­ределяется при предоставлении водного объекта в пользование, т. е. при заключении договора водопользования или принятии реше­ния о предоставлении водного объекта в пользование.

Поскольку земли водного фонда включены в понятие поверхност­ного водного объекта, право пользования землями данной категории охватывается понятием права водопользования. Право пользования землями водного фонда подчинено праву водопользования. В законо­дательстве специально право пользования землями водного фонда не выделяется и не оформляется, что нельзя считать обоснованным.

В одних случаях существует органическая взаимосвязь между ис­пользованием вод и использованием водопокрытых земель, посколь­ку невозможно использовать земли водного фонда, не используя од­новременно водные объекты. В иных ситуациях такой взаимосвязи нет, однако водопользованием признается деятельность, не связанная с использованием воды. В связи с этим следует различать виды ис­пользования земель водного фонда, связанные с водопользованием, и виды использования этих земель, не связанные с водопользованием.

В случае упоминания видов использования земель водного фонда, связанных с водопользованием, речь идет об использовании земель водного фонда, например, для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, когда водозабор находится непо­средственно на водном объекте; об использовании водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства элек­трической энергии; о размещении и строительстве гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем). При этом земли водного фонда используются как пространственный территориаль­ный базис для размещения объектов, непосредственно связанных с водопользованием.

К видам целевого назначения земель водного фонда, прямо не свя­занным с водопользованием, относятся размещение причалов, судо­подъемных и судоремонтных сооружений, стационарных платформ и искусственных островов; размещение и строительство мостов, под­водных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций; проведение дноуглубительных, взрывных и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов. Перечисленные приме­ры — это случаи использования земель водного фонда как простран­ственного территориального базиса.

Следует отметить, что некоторые виды деятельности, например проведение буровых работ, разведка и добыча полезных ископаемых, являющиеся недропользованием на водных объектах, ст. 11 ВдК РФ также необоснованно признает водопользованием^CCCXXXII.

Учитывая указанные обстоятельства, вопросы регулирования ис­пользования водопокрытых земель рассматриваются в контексте ана­лиза права водопользования в § 2 настоящей главы учебника.

Общая характеристика правового режима земель водного фонда. В связи с тем, что целевым назначением земель водного фонда являет­ся обслуживание деятельности, обычно непосредственно связанной с использованием и охраной вод, содержание правового режима этих земель подчинено правовому режиму вод.

Воды, так же как и земля, лес, недра, животный мир, являются природным ресурсом, имеющим огромную экономическую ценность. В отличие от иных природных ресурсов вода абсолютно необходима для существования человека. Несмотря на то что воды выступают вос­полняемым и повторно используемым природным ресурсом, в России повсеместно нет достаточного количества воды, чтобы закон позво­лял каждому пользователю потреблять ее без ограничений по его ус­мотрению. В силу этих обстоятельств содержание норм водного права во многих странах мира и пока еще в России не конструируется путем регламентации преимущественно отношений собственности на воды аналогично тому, как земельное право регулирует право собственно­сти на землю.

В водном праве закрепляется механизм реализации права исполь­зовать водные объекты, т. е. права водопользования. Поэтому водное законодательство преимущественно регулирует отношения водополь­зования, а не собственности на воды, неотъемлемым элементом кото­рого является право владения.

Водное законодательство, как говорилось выше, рассматривает как единый водный объект поверхностные воды и земли, покрытые ими. Это обстоятельство определяет характер права собственности на зем­ли водного фонда. Право собственности на земли водного фонда подчи­нено праву собственности на водный объект', земли водного фонда при­надлежат тому, кому принадлежит водный объект.

Особенностью правового режима земель водного фонда является то, что п. 3 ст. 102 ЗК РФ допускает для строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов резервирование земель. Поря­док резервирования земель для этих целей устанавливается федераль­ными законами.

Пункт 2 ст. 6 ВдК РФ закрепляет право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

При определенных условиях правовой режим земель водного фон­да распространяется на смежные земли иных категорий, с тем чтобы обеспечить реализацию права общего водопользования. Так, согласно ст. 6 ВдК РФ полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы кана­лов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, состав­ляет 5 м. Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) водных объектов не оп­ределяется.

Закреплено право каждого гражданина пользоваться (без исполь­зования механических транспортных средств) береговой полосой вод­ных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Правовой режим водоохранных зон рек и водоемов. В соответствии со ст. 65 ВдК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, во­дохранилищ и на которых устанавливается специальный режим хо­зяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязне­ния, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ре­сурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные за­щитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ог­раничения хозяйственной и иной деятельности.

Ширина водоохранной зоны рек или ручьев определяется от их ис­тока для рек или ручьев протяженностью: до 10 км — в размере 50 м; от 10 до 50 км — 100 м; от 50 км и более — в размере 200 м.

Для реки, ручья протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Ради­ус водоохранной зоны для истоков реки, ручья равен 50 м. Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с аквато­рией менее 0,5 кв. км, устанавливается в размере 50 м. Ширина водо­охранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, равна ширине водоохранной зоны этого водотока. Ширина водоохранной зоны моря составляет 500 м и т. д.

Ширина прибрежной защитной полосы зависит от уклона берега водного объекта и составляет 30 м для обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до 3° и 50 м для уклона 3° и более.

Для расположенных в границах болот проточных и сточных озер и соответствующих водотоков ширина прибрежной защитной полосы равна 50 м. Ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водо­хранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере 200 м независимо от уклона при­легающих земель.

На территории водоохранной зоны запрещаются использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов; осу­ществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие, и др.

В границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объ­ектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от