Для каждого выпуска облигаций решением о выпуске могут устанавливаться ограничения по минимальному и (или) максимальному количеству облигаций выпуска, доступному для приобретения одним владельцем – физическим лицом.

Процентные ставки купонного дохода могут быть постоянными (для всех купонных периодов процентная ставка совпадает) или фиксированными (для всех купонных периодов процентная ставка определена, но не совпадает).

(б) Государственные сберегательные облигации (ГСО) являются нерыночными облигациями, которые выпускались в предыдущие годы в целях удовлетворения спроса со стороны российских институциональных инвесторов, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений. Выпуск ГСО был начат после запуска пенсионной реформы в начале 2000-х гг. на основании Постановления Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. № 771 «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций» и приказа Минфина России от 19 августа 2004 г. № 68н «Об утверждении Условий эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций».

Государственные сберегательные облигации являются именными государственными ценными бумагами, выпускаемыми в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Номинальная стоимость облигации составляет 1 тыс. руб. Облигации могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными.

С учетом целевого характера эмиссии круг потенциальных владельцев ГСО значительно ограничен. Ими могут быть юридические лица – резиденты Российской Федерации, включая страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, Пенсионный фонд Российской Федерации и иные государственные внебюджетные фонды Российской Федерации, государственные корпорации. Владелец облигации наделяется правами на получение номинальной стоимости и доход в виде процентов, а также на обмен облигаций на иные федеральные государственные ценные бумаги и досрочный выкуп облигаций.

Наличие среди правомочий двух последних прав связано с тем, что обращение облигаций на вторичном рынке или их залог не допускаются, кроме реорганизации владельца облигаций и передачи имущества, находящегося в доверительном управлении, от одной управляющей компании другой управляющей компании.

Процентные ставки и величина процентного дохода определяются в решении о выпуске облигаций. Процентные ставки купонного дохода могут быть постоянными (для всех купонных периодов про-

524

центная ставка совпадает, ГСО-ППС) или фиксированными (для всех купонных периодов процентная ставка определена, но не совпадает, ГСО-ФПС).

Таблица 5

Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации по видам государственных облигаций на 1 октября 2018 г.

(в) Иные виды государственных облигаций, выпускавшихся Минфином России. В разные периоды выпускались и иные виды облигаций. В 1993–1998 гг. выпускались, например, государственные краткосрочные бескупонные облигации. Основной особенностью этих именных краткосрочных ценных бумаг, выпускаемых в документарной форме, является отсутствие выплаты процентов. Они предоставляют владельцам лишь право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении. Доходом по государственным краткосрочным облигациям является дисконт в виде разницы между ценой размещения (покупки) и ценой погашения (продажи). Номинальная стоимость облигации составляет 1 тыс. руб.

В отличие от государственных сберегательных облигаций круг владельцев этих бумаг достаточно широк: ими могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. В то же время для отдельного выпуска в решении о выпуске могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев.

Правительство РФ и Банк России 17 августа 1998 г. объявили о переоформлении государственных ценных бумаг (ГКО и ОФЗ) в новые ценные бумаги и приостановлении торгов ими, что означало объявле-

525

ние технического дефолта (п. 2 Заявления Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 г.). Предпосылкой этого стало резкое ухудшение финансово-экономической ситуации с конца 1997 г., выразившееся в снижении мировых цен на товары российского экспорта, падении фондового рынка, значительном росте ставок по кредитам, неспособности Банка России удерживать курс рубля в рамках «валютного коридора». Непосредственной причиной принятия решений от 17 августа 1998 г. стало отсутствие у Правительства РФ средств, необходимых для исполнения своих долговых обязательств по ГКО-ОФЗ, а также резкое ухудшение условий привлечения для этого новых займов. Причиной возникновения долгового кризиса стало завышение доходности ГКООФЗ практически с первых же месяцев их размещения, что привело к осуществлению «пирамидального» принципа обслуживания накапливаемого государственного долга, согласно которому для погашения обязательств по уже размещенным ГКО-ОФЗ производилась эмиссия новых займов. Непосредственно перед дефолтом доходность ГКО достигала 140% годовых.

Правительство РФ приняло решение о реструктуризации государственного долга по государственным облигациям (ГКО-ОФЗ). Программа реструктуризации задолженности предусматривала различные условия для физических лиц и компаний, обязанных по российскому законодательству держать активы в гособлигациях, а также для иных иностранных и российских юридических лиц. Для первой группы инвесторов погашение ГКО-ОФЗ производилось согласно первоначальным условиям обращения облигаций, т.е. реструктуризация фактически не осуществлялась. Для второй группы 10% долга погашалось наличными средствами тремя траншами в течение девяти месяцев, а остальная сумма конвертировалась в краткосрочные и среднесрочные облигации (Письмо Минфина России № 01-10/29-3114, Банка России

№185-Т от 28 августа 1998 г.).

Взаключении Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий дефолта 1998 г., созданной в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 15 октября 1998 г. № 447-СФ «О социально-экономической ситуации в Российской Федерации и неотложных мерах по выводу страны из кризиса», отмечалось, что решения от 17 августа 1998 г. были приняты в нарушение гражданского законодательства, предусматривающего невозможность одностороннего расторжения договоров. В частности, были нарушены ст. 310 и 817 ГК РФ. Пункт 4 ст. 817 ГК РФ предусматривает, что изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Заявленное Правительством РФ и Банком России изменение условий

526

выпущенных в обращение государственных ценных бумаг ГКО-ОФЗ является неправомерным, поскольку означает односторонний отказ государства от исполнения принятого обязательства.

В1995–1998 гг. выпускались облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ). Они конструировались в расчете на привлечение средств населения с возможностью их свободного обращения.

Всвязи с этим ОГСЗ выпускались как купонные среднесрочные (от 1 года до 5 лет) ценные бумаги на предъявителя в документарной форме без обязательного централизованного хранения. Номинальная стоимость облигаций составляла 100 и 500 руб. (после деноминации). Облигации удостоверяли право их владельца на получение при их погашении суммы основного долга и ежеквартальной выплаты купонного дохода. Размер дохода определялся ставкой по ОФЗ-ПК с выплатой дополнительной премии, что обеспечивало им повышенную доходность. Выплата купонного дохода и погашение облигаций осуществлялись платежным агентом при предъявлении подлинника сертификата облигации. При оплате купонного дохода купоны отделялись от сертификатов платежным агентом. Облигации свободно обращались на вторичном рынке, поскольку круг их владельцев не ограничивался.

В2000-х гг. отдельные субъекты Российской Федерации выпускали региональные облигации сберегательных займов в аналогичной форме (см., например, постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 23 декабря 2002 г. № 640-п, постановление Правительства Москвы от 28 октября 2003 г. № 899-ПП). В настоящее время инструментом привлечения средств физических лиц являются ОФЗ-Н.

Еще один пример: облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) использовались в условиях дефицитного бюджета для исполнения бюджетных обязательств или урегулирования бюджетной задолженности перед различными лицами, в том числе перед Пенсионным фондом РФ (Приказ Минфина России от 29 октября 1996 г. № 93), перед Минтопэнерго России (Приказ Минфина России от 17 декабря 1997 г. № 1054), перед головными исполнителями государственного оборонного заказа (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1020) и др. Облигации нерыночных займов выпускались на основе Постановления Правительства РФ от 21 марта 1996 г. № 316 «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов» (позднее был принят приказ Минфина России от 21 сентября 2004 г. № 86н «Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов»).

527

С 2004 г. ОГНЗ не размещаются. Основной особенностью ОГНЗ является запрет на обращение на вторичном рынке, что объясняется специальной целью их выпуска.

Облигации являются документарными ценными бумагами и предоставляют владельцу право на получение при их погашении суммы основного долга, право на получение дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, а также право на предъявление облигаций к досрочному выкупу. Номинал облигации равен 1000 руб. (после деноминации). По срокам обращения облигации государственных нерыночных займов могут быть краткосрочными, среднесрочными или долгосрочными.

Процентная ставка купонного дохода может быть фиксированной, переменной или постоянной. По облигациям с фиксированной процентной ставкой купонного дохода величина процентной ставки и купонного дохода для каждого периода купонных выплат зафиксирована в решении о выпуске, но не совпадает. По облигациям с постоянной процентной ставкой купонного дохода для всех купонных периодов величина процентной ставки совпадает и определена в решении о выпуске. По облигациям с переменной процентной ставкой купонного дохода величина процентной ставки определяется исходя из официальных показателей, характеризующих инфляцию.

Обязательного централизованного хранения облигаций не предусмотрено. Установлено, что выпуск облигаций оформляется глобальным сертификатом; при этом Министерство финансов РФ при принятии решения о выпуске может определить, что глобальные сертификаты могут выдаваться на руки владельцам. В случае выдачи глобального сертификата на руки владельцу для осуществления прав владелец обязан предъявить глобальный сертификат эмитенту. Владельцами облигаций государственных нерыночных займов могут быть юридические лица, являющиеся по законодательству Российской Федерации резидентами и нерезидентами.

3.4. Государственные облигации субъектов Российской Федерации.

Действие комментируемой статьи в полном объеме распространяется на государственные облигации, выпускаемые субъектами Российской Федерации. Федеративное устройство России предоставляет широкие полномочия субъектам Российской Федерации в сфере формирования и проведения финансовой политики, в том числе в сфере государственных заимствований. Несмотря на это, задолженность регионов, с точки зрения Правительства РФ, рассматривается в качестве условного обязательства федерального бюджета. Поэтому в БК РФ установлены дополнительные финансовые показатели долговой устойчивости

528

субъектов Российской Федерации, привлекающих государственные заимствования:

–отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений не должно превышать 100%, а для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете – 50% (п. 2 ст. 107 БК РФ);

–доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта

вобщем объеме расходов бюджета субъекта не должна превышать 15% (ст. 111 БК РФ).

Однако, как показала практика, использование такого «набора» показателей не обеспечивает адекватную оценку долговой устойчивости субъекта. В будущем Министерство финансов РФ предлагает ввести два новых показателя долговой устойчивости (Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017–2019 гг.):

–отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов других уровней;

–доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта.

По состоянию на конец 2018 г. государственный внутренний долг субъектов Российской Федерации в форме государственных облигаций составляет около 25% от общего объема. Задолженность по таким облигациям есть у 43 из 85 субъектов Российской Федерации. Одной из задач государственной долговой политики является стимулирование регионов к тому, чтобы наращивать долю рыночных заимствований, прежде всего в форме выпуска ценных бумаг. Это позволит субъектам Федерации иметь стабильный доступ к фондированию, активно управлять долгом, влиять на уровень рисков и не зависеть от текущего состояния федерального бюджета. Регулярное размещение облигаций и своевременное их обслуживание будет способствовать формированию публичной кредитной истории субъекта Российской Федерации, постепенно расширит круг инвесторов и уменьшит стоимость заимствований.

В действующем бюджетном законодательстве отсутствует единый подход к регулированию допуска субъектов Российской Федерации к разным формам привлечения кредитных средств. Министерство финансов РФ регистрирует заимствования, осуществляемые только

водной форме – в виде эмиссии государственных облигаций субъекта Российской Федерации. В то же время привлечение кредитов коммерческих банков не требует регистрации.

529

3.5.Иная форма государственных займов. В соответствии с абз. 2

п.3 комментируемой статьи договор государственного займа может быть заключен также в иных, отличных от выпуска государственных облигаций и ценных бумаг формах, если такие формы предусмотрены бюджетным законодательством. Как уже было отмечено, в бюджетном законодательстве не предусмотрены иные формы договора государственного займа. Более того, в силу определения государственные займы осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг (п. 1 ст. 103 БК РФ).

Более того, для осуществления государственных заимствований в настоящее время используется один вид эмиссионных ценных бумаг – облигация. Иные виды таких бумаг с учетом их определения не могут удостоверять права, возникающие из заемного отношения.

Согласно ст. 2 Закона о переводном и простом векселе Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. В условиях расстроенного денежного обращения в начале и середине 1990-х гг. в законах о федеральном бюджете и специальных законах предусматривалось право Министерства финансов РФ выдавать векселя, в том числе Банку России (см., например, ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 212-ФЗ или Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 46-ФЗ «О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организаций агропромышленного комплекса, а также организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности»). В настоящее время выдача векселей публичными образованиями федеральными законами не предусматривается.

Распространена практика привлечения Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации кредитов от иностранных государств, международных финансовых организаций и банков (кредитных организаций). Российская Федерация активно осуществляла заимствования в виде кредитов на внешнем рынке в 1990-х гг. Они, как правило, регулировались английским правом. Российские кредитные организации не предоставляют Российской Федерации кредиты, а приобретают облигации федерального займа. Банкам принадлежит около 60% находящихся в обращении ОФЗ.

Кредитные договоры, подчиненные российскому праву, заключают субъекты Российской Федерации. На конец 2018 г. около 20% объема

530

государственного внутреннего долга субъектов Российской Федерации приходилось на задолженность по кредитам кредитным организациям. В действующем бюджетном законодательстве отсутствует единый подход к регулированию допуска субъектов к разным формам привлечения кредитных средств. Минфин России регистрирует заимствования, осуществляемые только в одной форме – в виде эмиссии облигаций облигационных займов субъекта. В то же время власти регионов, по сути, бесконтрольно используют кредиты коммерческих банков.

В соответствии с ч. 6 ст. 103 БК РФ государственные заимствования субъектов Российской Федерации (по аналогии с заимствованиями Российской Федерации) разделяются на государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. С учетом данной классификации привлеченные регионами банковские кредиты сложно признать «иной формой государственных займов, предусмотренной бюджетным законодательством».

3.6. Заключение договора государственного займа за рамками предусмотренных законом конструкций. Договоры займа, заключенные публичными образованиями, в «форме», отличной от предусмотренной п. 3 комментируемой статьи, признаются ничтожными. Ничтожным в том числе должен признаваться заем, полученный субъектом Российской Федерации от юридического лица, не являющегося кредитной организацией, без оформления ценных бумаг. Пунктом 3 ст. 99 БК РФ установлен исчерпывающий перечень форм, в которых могут существовать долговые обязательства субъекта Российской Федерации. Одной из них являются государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. Отсюда следует, что субъект Российской Федерации может получить заем от юридического лица только путем выпуска ценных бумаг от своего имени.

Помимо этого при возникновении спора о действительности договора государственного займа субъекта Федерации суды исследуют вопрос о включении займа в программу внутренних заимствований субъектов Российской Федерации. В силу ст. 110 БК РФ внутренние заимствования субъектов Российской Федерации, направляемые на покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, указываются в программе государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации. Данная программа представляется федеральным органом исполнительной власти, органом

531

исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

4. Изменение условий займа. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. При этом не уточняется, идет ли речь об изменении условий займа в одностороннем порядке или по соглашению сторон. В то же время в ст. 105 БК РФ определено понятие реструктуризации государственного и муниципального долга. Под ней понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Таким образом, комментируемая норма не исключает возможности изменения этих условий по соглашению сторон.

Допустимо поставить вопрос о том, могут ли условия выпуска государственных облигаций (а значит, и условия договора займа, заключаемого посредством размещения облигации) предусматривать право заемщика (эмитента) в одностороннем порядке менять условия обслуживания долга. Право эмитента на изменение процентной ставки в одностороннем порядке следует отличать от условия о переменной процентной ставке. В последнем случае размер процентной ставки регулярно пересчитывается по определенной в решении о выпуске (условиях эмиссии) формуле. Выпуск государственных облигаций с переменной процентной ставкой не противоречит комментируемой норме (в качестве примера укажем ОФЗ-ИН или ОФЗ-ПК). Но что, если условия выпуска допускают право эмитента действительно менять ставку в одностороннем порядке?

Гипотетически, опираясь на п. 2 ст. 310 ГК РФ, можно было бы сконструировать выпуск облигаций, размещаемых исключительно среди юридических лиц, по условиям которого эмитент вправе в одностороннем порядке изменять размер процентной ставки. В целях сохранения баланса интересов следовало бы тогда наделить владельцев облигаций такого выпуска правом требовать их досрочного погашения, если новый установленный эмитентом размер процентной ставки не соответствует их рыночным ожиданиям. Представляется, что комментируемая норма должна расцениваться как императивная

532

и исключать возможность выпуска подобных государственных займов. Аналогичным образом не должен допускаться выпуск государственных облигаций, по которому эмитент наделен правом досрочного погашения облигаций в течение срока их обращения (callable bond), что соответствует реализации эмитентом права на изменение срока обязательства. На финансовом рынке подобные облигации иногда выпускаются корпоративными эмитентами. В качестве платы за неопределенность срока заимствований владельцы таких облигаций требуют выплаты повышенного процента (купона).

При этом возможна обратная ситуация, когда правом на изменение срока займа согласно условиям эмиссии наделяется владелец облигации. В таком случае говорят об облигации со встроенным опционом на продажу. Облигационер вправе предъявить такие облигации к погашению в даты, заранее определенные в решении о выпуске. Погашение обычно осуществляется по номинальной стоимости. На практике выпускаются также государственные облигации, которые наделяют их владельцев правом требовать обмена таких облигаций в предусмотренном решением выпуске или условиями эмиссии и обращения порядке на иные государственные облигации.

5. Муниципальные облигации. Согласно комментируемому пункту правила о государственном займе применяются также к случаям привлечения денежных средств по договору займа муниципальными образованиями. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Вместе с тем органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений и действуют в русле единой государственной политики. Отражением этого является единство бюджетной политики всей управленческой вертикали. Бюджетное законодательство выделяет три уровня бюджетной системы – федеральный, региональный и местный (муниципальный). Муниципальные образования формируют местные бюджеты, дефицит которых,

вслучае его возникновения, покрывается за счет муниципальных заимствований. В отличие от Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные образования вправе размещать муниципальные займы исключительно на внутреннем рынке и только

врублях (п. 7 ст. 103 БК РФ). Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования принадлежит местной администрации.

533