С.А. Денисов гражданская ответственность бюджетного учреждения

Денисов С.А., кандидат юридических наук, начальник отдела законодательства о юридических лицах Исследовательского центра частного права.

Обращение к указанной теме обусловлено принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Вступление в силу всех норм этого Закона существенным образом изменит гражданско-правовое положение бюджетных учреждений, а также экономические, социальные и иные отношения с их участием.X

Целью Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ является повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов, стимулирование государственных и муниципальных учреждений к оптимизации своих расходов и повышению эффективности своей деятельности.X

В настоящее время государственные (муниципальные) учреждения, действующие в самых широких сферах общественной жизни, в основном являются бюджетными. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", который ввел в гражданские отношения новый тип государственных (муниципальных) учреждений - автономное учреждение, оказался неэффективным. Лишь в единичных случаях бюджетные учреждения изменяли свой тип и становились автономными. Более того, если сфера деятельности автономных учреждений, созданных до вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, не предусмотрена федеральными законами, такие автономные учреждения подлежат реорганизации или ликвидации. Указанные обстоятельства свидетельствуют о бесперспективности данного типа учреждений.X

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ вновь изменил типологию государственных (муниципальных) учреждений, добавив к предусмотренным ГК РФ бюджетным и автономным учреждениям новый тип учреждений - казенное учреждение. При этом важно, что, поскольку государственные (муниципальные) учреждения являются в большинстве своем бюджетными, их гражданско-правовое положение изменится в силу указанного Закона без принятия на этот счет собственниками имущества этих учреждений специальных решений. Таким образом, бюджетным учреждениям в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах предстоит осуществлять свою деятельность в новых правовых условиях. Статус казенного учреждения по большинству признаков совпадает с существовавшим до принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов казенного учреждения, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.X

Принципиально важными являются положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, изменяющие гражданское законодательство в части имущественной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.X

Учреждения не являются собственниками "своего" имущества. До принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ опасность участия учреждений в обороте для третьих лиц значительно смягчалась правилом о неограниченной дополнительной ответственности собственника-учредителя по долгам созданного им учреждения. Поэтому закон, как отмечалось в юридической литературе, сохранил данную конструкцию не только для публичных, но и для частных собственников <1>.X

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).X

<1> См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. Т. I: Общая часть. С. 367 (авторы соответствующей части учебника - Е.А. Суханов и Н.В. Козлова).

Субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения впервые была введена Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (ч. 2 п. 1 ст. 15). Для государственных учреждений это означало субсидиарную ответственность государства <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исслед. центр частного права. М., 1998. С. 93.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ субсидиарную ответственность учредителя по обязательствам бюджетного учреждения исключил <1>, незначительно (как будет показано ниже) расширив самостоятельную имущественную ответственность такого учреждения. Одновременно Закон установил субсидиарную ответственность собственника имущества казенного учреждения, а также сохранил ее для собственника имущества частного учреждения. В соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 120 ГК РФ казенные и частные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам таких учреждений несет собственник-учредитель.X

--------------------------------

<1> В соответствии с п. 12 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ соответствующие правила ст. 120 ГК РФ в редакции этого Закона подлежат применению к правоотношениям, которые возникнут после 1 января 2011 г.X

В силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ бюджетное учреждение отвечает по обязательствам не только денежными средствами, но и находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником, так и приобретенным учреждением (в том числе за счет доходов, полученных учреждением от приносящей доход деятельности). В то же время от обращения взыскания забронировано: во-первых, любое недвижимое имущество бюджетного учреждения; во-вторых, особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное таким учреждением за счет средств собственника. Таким образом, имущественная ответственность бюджетного учреждения ограничивается (1) денежными средствами, (2) движимым имуществом, не относящимся к категории особо ценного, а также (3) особо ценным движимым имуществом при условии, что оно приобретено учреждением не за счет средств собственника (например, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности). Поскольку под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением уставной деятельности будет существенно затруднено, можно с большой уверенностью предположить, что реально кредиторы бюджетного учреждения смогут претендовать на удовлетворение своих требований за счет денежных средств учреждения.X

Указанные новеллы в условиях дефицита бюджетных средств и недостаточности имущества для обеспечения возможности бюджетному учреждению осуществлять свою деятельность и нести имущественную ответственность по обязательствам могут привести к серьезным негативным социально-экономическим последствиям.

Следует отметить, что в соответствии с п. 7.2.1 Концепции развития гражданского законодательства, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., на нынешнем этапе совершенствования ГК конструкция учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества, может быть сохранена. В перспективе следует ориентироваться на модернизацию гражданско-правового положения учреждения в качестве собственника своего имущества, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу германского Stiftung'a).X

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ вряд ли можно считать принятым в развитие указанной Концепции, поскольку ее положение о сохранении в ГК конструкции учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества, не означает отмену субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам своих учреждений. В соответствии с Концепцией вопрос об исключении субсидиарной ответственности следовало бы решать в перспективе одновременно с вопросом о наделении бюджетных учреждений правом собственности на все принадлежащее им имущество, которым учреждения должны отвечать по своим обязательствам, т.е. после превращения учреждений в полноценных участников гражданского оборота.X

Упразднив субсидиарную ответственность собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам последнего, законодатель сохранил за таким собственником право на изъятие у бюджетного учреждения закрепленного за ним имущества, а также имущества, приобретенного таким учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Реализация собственником этого права может затруднить или привести к прекращению деятельности бюджетного учреждения, что, в свою очередь, по понятным причинам приведет к ущемлению интересов кредиторов.X

Уже сейчас можно спрогнозировать и ряд других практических проблем, которые могут возникнуть в процессе применения Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ. Одна из них прямо обозначена в п. 3 новой ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в котором решается вопрос об уменьшении объема субсидий, предоставляемых бюджетному учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания. Такое уменьшение субсидий допускается при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.X

Оказание бюджетными учреждениями услуг и выполнение ими работ могут осуществляться как безвозмездно для потребителей, так и на платной основе. Бесплатно для потребителей бюджетные учреждения должны оказывать услуги и выполнять работы в рамках государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральным законом. Поэтому, если уменьшение субсидий будет вызвано только лишь дефицитом бюджетных средств при сохранении потребностей граждан в услугах, оказываемых бюджетным учреждением в прежнем объеме, это приведет к сокращению бесплатных медицинских, образовательных и других социально значимых услуг. В результате услуги, предоставление которых окажется вне рамок задания, будут предоставляться за плату или, что не исключено, не будут предоставляться вовсе (когда соответствующая услуга будет исключена из задания), а если и будут, то в меньшем объеме.

Таким образом, исполнение бюджетными учреждениями своих обязанностей перед потребителями во многом будет зависеть от соответствия объема государственного (муниципального) задания потребностям граждан и достаточности финансового обеспечения.

Кредиторы бюджетного учреждения не вправе добиваться справедливого удовлетворения своих требований в порядке банкротства, поскольку бюджетное учреждение, как и любое другое учреждение, не может быть признано несостоятельным (банкротом). Существование такого правила может быть оправданно в условиях неограниченной имущественной ответственности учредителя-собственника по долгам своего бюджетного учреждения.

Исключая субсидиарную ответственность собственника имущества учреждения (ст. 120 ГК РФ), законодатель оставил в неприкосновенности п. 6 ст. 63 ГК РФ. Поэтому при недостаточности у ликвидируемого (в ином порядке, чем банкротство) учреждения, в том числе бюджетного, денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества этого учреждения.X

Институт субсидиарной ответственности публичного собственника по обязательствам своих учреждений востребован на практике. Судами рассматривается достаточно много дел данной категории, и далеко не всегда судебные акты о взысканиях с собственника долгов их бюджетных учреждений своевременно исполняются. Существование данного института в определенной мере позволяет бюджетным учреждениям непрерывно осуществлять необходимую для граждан социально значимую деятельность. Теперь же, в условиях самостоятельной имущественной ответственности бюджетных учреждений, неисполнение ими обязательств перед кредиторами в течение определенного времени может надолго парализовать их деятельность, поскольку в случае предъявления к исполнению кредиторами исполнительных документов об имущественных взысканиях бюджетные учреждения не смогут исполнять новые обязательства, в том числе оплачивать товары, коммунальные и иные услуги, без которых оно не может существовать.

Недопущение субсидиарной ответственности может вызвать и другую проблему, а именно возникновение у руководителей бюджетных учреждений мотива преимущественно осуществлять расчеты с теми кредиторами, которые готовы платить за это "вознаграждение".

Кроме того, даже в условиях наличия финансового обеспечения, соответствующего государственному (муниципальному) заданию, деятельность бюджетных учреждений может оказаться под угрозой, поскольку вряд ли можно надеяться на то, что причитающиеся бюджетному учреждению бюджетные средства будут учитывать платежи, которые оно обязано производить вследствие причинения вреда, при возникновении у учреждения обязанности по возмещению убытков по основаниям, предусмотренным законодательством, а также нести затраты по ликвидации последствий техногенных аварий и иных происшествий, по уплате финансовых и иных санкций, в том числе предусмотренных налоговым законодательством. Представляется, что далеко не всегда указанные затраты бюджетное учреждение сможет нести за счет своих доходов, полученных от приносящей доход деятельности, которую бюджетное учреждение вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

В силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ бюджетные учреждения создаются публичным собственником для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов власти и органов местного самоуправления в социально значимых сферах. Представляется, что указанным целям создания бюджетных учреждений не соответствует решение законодателя об исключении субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам бюджетного учреждения. ГК РСФСР 1964 г. (ст. 33) не предусматривал субсидиарную ответственность собственника имущества по обязательствам бюджетного учреждения. Однако на практике если задолженность государственного бюджетного учреждения его кредиторам превышала смету учреждения, то она погашалась не государством, а самим должником-учреждением после того, как на его текущий счет перечислялись необходимые для этого денежные средства <1>. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ такой гарантии для кредиторов не предусматривает. Таким образом, в отличие от периода существования командно-административных методов управления экономикой в условиях рыночных отношений кредиторы, вступая в имущественные отношения с бюджетным учреждением, несут больший риск неудовлетворения своих требований.X

--------------------------------

<1> См.: Комментарий С.Н. Братуся к ст. 33 ГК РСФСР // Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Отв. ред. С.Н. Братусь, О.Н. Садиков. М., 1982. С. 62.

Попытка отмены субсидиарной ответственности государства по договорным обязательствам государственного учреждения была предпринята в Республике Казахстан. Однако Закон от 16 декабря 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных юридических лиц", определяющий правовое положение государственных учреждений, признан Конституционным Советом Республики Казахстан противоречащим Конституции Республики Казахстан. В Постановлении Конституционного Совета от 3 ноября 1999 г. N 19/2, в частности, говорится: "Что касается возможности ограничения ответственности государственных учреждений размером утвержденной им сметы, такое ограничение противоречит положению статьи 6 Конституции Республики Казахстан о равной защите государственной и частной собственности, поскольку этим будут ущемлены права и законные интересы не государственных учреждений, а их договорных и иных контрагентов. Создание односторонних преимуществ в полном возмещении убытков или ограничений в этом хозяйствующих субъектов какой-либо формы собственности недопустимо. Принцип равной правовой защиты собственности заключается не только в равных процессуальных возможностях отстаивать каждому из собственников свои интересы в суде, но и в одинаковой мере имущественной ответственности хозяйствующих субъектов друг перед другом по своим договорным обязательствам независимо от правового режима собственности, в котором они находятся" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сулейменов М.К. Гражданский кодекс Республики Казахстан: пятнадцать лет достижений и неудач // Гражданское право и гражданское законодательство: Материалы Международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений, посвященной юбилею Гражданского кодекса Республики Казахстан (15-летию Общей части и 10-летию Особенной части). Алматы, 13 - 14 мая 2009 г. / Отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2009. С. 37 - 38.

Правовое положение государственных учреждений по законодательству Республики Казахстан не совпадает с правовым положением бюджетных учреждений по российскому законодательству (в части возможности осуществлять приносящую доход деятельность, определения имущества, на которое может быть обращено взыскание). Однако, несмотря на существующие отличия, приведенная позиция Конституционного Совета Республики Казахстан может быть использована и при оценке конституционности положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ.X

В.С. ЕМ