4. Задачи юридической службы по укреплению законности

Слово «законность» сейчас оказалось забыто юристами. Последние десятилетия не издается книг, не публикуется статей по вопросам законности, не организуются конференции на эту тему. Такое положение является показателем деградации правоведения под воздействием позитивизма. Согласно п. 2 Общего положения о юридическом отделе и юрисконсульте 1972 г. первой и основной задачей юристов названо обеспечение законности в деятельности обслуживаемой организации. В развитие этого требования Общее положение о юротделе и квалификационный справочник Минтруда 1998 г. закрепляет ряд конкретных обязанностей юристов по обеспечению исполнения законов на фирме. Эти обязанности следующие:

1. Проверка соответствия законодательству проектов приказов, инструкций и других документов правового характера;

2. Принятие мер по изменению или отмене локальных правовых актов, изданных с нарушением законодательства или пришедших в несоответствие законодательству;

3. Организация изучения должностными лицами нормативных актов, пропаганда действующего законодательства и ряда других.

Оценивая содержание данных обязанностей, следует сразу же отметить, что все они имеют контрольную и информационную направленность. Между тем, обеспечение законности – это в основном организационная проблема. Платон 2300 лет назад написал книги «Государство и законы», где он учил, что в государстве должны иметься группа людей, которые организуют исполнение принятых законов. Обеспечить законность означает, прежде всего, организовать исполнение законов соответствующими субъектами.

Меры в этом отношении принимались в советский период. Так, в связи с пробуксовкой, неисполнением издававшихся законодательных актов о хозяйственных реформах в 1980-ых гг. были проведены многочисленные исследования по изучению причин таких обстоятельств. Исследования позволили сделать вывод, что законодательные акты не идут в жизнь, не исполняются, потому что в стране не создана система, не отлажены приемы практического воплощения законов в повседневные действия людей. Эти исследования проводились в 1982-1984 гг. Правовые науки в этот период повально занимались изучением эффективности действия норм, поисками того, как формулировать нормы права, чтобы они эффективно воздействовали на людей. Концепция эффективности воздействия норм на поведение людей была запущена профессором Никитинским. Основным результатом его исследований был вывод о необходимости обеспечения соответствия содержания норм той цели, на достижение которой норма направлена.

Наряду с этим писалось множество работ о правовом механизме, который обеспечивает эффективное правовое регулирование. Эту концепцию правового механизма предложил С.С. Алексеев – она очень распространилась в правовой науке. Правовой механизм, по мнению Алексеева, состоит из 3 частей: (1) правовая норма; (2) юридический факт; (3) правоотношение. Согласованность этих частей позволяет эффективно действовать правовому механизму. На подобные разработки было потрачено около 30 лет. Все эти изыскания оказались абсолютно бесплодными и бессмысленными – они подобны поиску алхимиками философского камня. В данном случае попыткой изобретения юридического вечного двигателя. Ученая братия в упор не видела, что у правовых норм нет цели. Цель указывается, да и то – условно, ориентировочно – для законодательных актов в целом, но не для каждой отдельной нормы. Если вы пролистаете любой кодекс, то ни в одной нормы вы не найдете цели ее введения. Ученые также не понимали, что нелепо говорить о действии норм, воздействии на людей, ибо действуют не нормы, а люди, которые исполняют, либо – в большей части – не желают исполнять закон. Недопустимо говорить о механизме правового регулирования, не включающего в себя человека, поскольку субъектом социальной деятельности, способным оказывать воздействие, применять нормы, является человек.

В отличие от ученых, у ряда руководителей государство вызрело понимание того, что без осуществления организационно-обеспечительных мер невозможно добиться исполнения законодательных установлений. С учетом этих выводов в России в период с 1985 по 1990 гг. стали издаваться постановления Правительства, снабженные программой мероприятий по организации их исполнения. Управление делами правительства требовало от органов, вносивших проекты постановлений, составления программ исполнения этих постановлений. Сейчас такие программы называют дорожными картами. Если вы посмотрите собрание постановлений РФ, то там вы найдете само постановление и приложенные к ним программы исполнения.

Развал СССР прервал эти движения, однако, определенные требования по организации исполнения законодательства удалось сохранить. В ст. 4 ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотрено, что Правительство организует исполнение ФЗ, Указов ПРФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением, принимает меры по устранению нарушений. Эта обязанность предусмотрена в качестве главенствующей для Правительства. К сожалению, в Правительству отсутствуют структуры, которые вели бы такую организационную работу. Здесь черед руководителей правительства, господа Касьянов, Фрадков и нынешний Председатель, не подозревали о наличии в их правительству такой обязанности. ГД РФ на проводимых правительственных часах ни разу не поинтересовалась, как организуется исполнение важнейших законов. То же по инерции происходит и в СРФ. Проводят бессмысленные мониторинги исполнения законов, сводя их к сравнению статистики об уровне исполнения, но организационных мер, увы, не предусмотрено.

В 1990 г. мы с Сафиуллиным написали книгу «Правовая экономика», где размышляли о проведении рыночных реформ – органы исполнительной власти обязаны организовывать исполнение законов – это их первая и главная функция. Дали предложение, как этот делать, но время было смутное, и на литературу никто не обращал внимание. В.Ф. Яковлев, советник ПРФ, в книге 2000 г. воспроизвел это предложение. В последнее время отмечаются некоторые неподвижки, шевеления – Правительством принято постановление от 11.11.2002 г. № 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов, но вопросом организации посвящен один 8 пункт, который гласит, что после официального опубликования ФЗ, ФОИВ обязаны незамедлительно принять меры по организации исполнения этих законов, указав, что руководители ФОИВ несут персональную ответственность за своевременное издание НПА, направленных на исполнение законов. Меры по организации сведены к изданию НПА исполнительными органами, но важно, чтобы акты не сводились к дублированию, повторению содержания законов, и предусматривали конкретные, организационные меры.

Изучение показывает, что организация исполнения законов в стране не налажена. Это служит главной причиной срыва, неполного исполнения различных стратегий и программ, топтание страны на месте. Правовая наука совершенно этим не занимается – оно ничего не может сказать об исполнении своих собственных законов, но перейдем к юридической службе. Следует четко представлять, что обязанности юристов в деле обеспечения законности сформулированы неполно и неточно. Эти обязанности по совковой традиции, заданной еще Лениным, ориентируют юриста на формальный контроль, проверку соответствия локальных правовых актов, законов и на разъяснительную работу. Это совершенно неполноценный подход. 50-летний опыт применения положения 1972 г. показывает, что даже надлежащее выполнение юристами обязанностей в том виде, как они определены в общем положении, не позволяет добиться соблюдения законности, точного исполнения законов руководителями и персоналом фирмы. Задача обеспечения законности требует дополнительных мер! Обеспечение законности требует осуществления комплекса мер организационного характера, причем организационные меры имеют главенствующее, первоочередное значение.

Как эти меры выглядят на практике? Общая работа по обеспечению законности должны быть разделена на 2 направления:

(1) организация выполнения новых, вновь изданных, законодательных актов, относящихся к деятельности фирмы;

(2) укрепление законности в целом. Это два, хотя и взаимосвязанных, но весьма различных по мерам и средствам направления работы. Рассмотрим их конкретное содержание. В случае издания нормативного акта, требующего реализации в деятельности фирмы, юрслужба совместно с другими подразделениями обязана осуществить комплекс организационных действий.

Самые необходимые: (1) выделить в нормативном акте пункты и положения, непосредственно относящиеся к деятельности фирмы; (2) определить круг подразделений и работников, в практической деятельности которых должны реализоваться новые положения; (3) определить меры, необходимые для организации практического выполнения нормативного акта; (4) составить рабочую программу выполнения: Программа должна выглядеть не в виде призывов и пустых слов, а по схеме: исполнитель – организационное действие – сроки – необходимый результат; (5) закрепить вытекающие из НПА новые обязанности работников в приказе о фирме, а при постоянном и значимом характере этих обязанностей – включить их в положение об отделе и должностные инструкции соответствующих работников; (6) провести изучение совместно с исполнителями порядка действий и всего хода работы по новым требования. Речь идет не просто об изучении НПА, а о более сложном – выработке и овладении способами работы, согласно этим правилам; (7) внести изменения в используемые на фирмы бланки учета и деловой документации в соответствии с новыми правилами – если этого не сделать, то сами прежние формы документов будут сдерживать исполнению законов; (8) купить новые компьютерные программы; (9) выделение материально-технических ресурсов и средств для проведения мероприятий; (10) налаживание действий между подразделениями, совместно участвующими в работе – обеспечение согласованности, координированности их действий при выполнении новых правил; (11) регулярное изучение хода нового нормативного акта и принятие дополнительных мер по улучшению порядка исполнения – доводка исполнения.

В одном из романов Грековой рассказывается о женщине, директоре гостиницы в провинции, куда регулярно поступали приказы и инструкции из Минкомхоза. Она собирала сотрудниц гостиницы, таких же теток, и вместе обсуждали инструкции – чего хотят авторы инструкции. Определяли вытекающие новые требования для каждого работника и конкретный порядок новых действий. В результате, коллектив гостиницы имел репутацию прогрессивную – об этом я и толкую – усвоение порядка работы по новым правилам.

Мне пришлось с бригадой изучать в Челябинске внедрение нового постановления ЦК и СовМина о хозяйственной реформе. Собрались начальники отделов, служб, бригадиры – спрашиваю, вы с постановлением знакомы. Да, нам читал лектор, приезжал с партии. Можно экземпляр принести – они замялись, говоря, что он есть, но он у главного бухгалтера закрыт в сейфе, а бухгалтер уехал в банк. Зачем закрыл документ в сейфе? Продолжаю опрос, согласно постановлению, если работник сэкономил какие-то материалы в работе – краску, стекло, гвозди – то он имеет право три процента этих материалов взять в себе в личное пользование и на даче их использовать. Вы знакомы с этим постановлением? Нет, нам не сказали – предусмотрено, что надо учитывать, составлять бланки используемых материалов и 3 процента отдавать работникам. Вы отчетность по этой форме посылали в вышестоящие органы? Как же вы посылали, когда у вас учета нет? Вы используете архаичные бланки, новые не разработаны. Льготную меру к работникам не применяли.

Внедрение законов, вносящих изменения в сложившийся порядок действий – весьма дорогостоящее дело. Только глупцы и теоретики права считают, что исполнение законов происходит само по себе – подписал ПРФ и новый акт начал действовать от Бреста до Камчатки. Нужно, чтобы у множества людей спина была мокрая – трудоемкое и затратное дело реализация законов.

Реализация организационных мер и самих новых законоположений для эффективности исполнения законов – по всему ходу работы. Контроль должен возлагаться не на руководителей фирмы – раз высокое постановление, то и контроль генерального директора – такой порядок не дает результата. Следует возлагать контроль на ответственных ДЛ с обязанностью систематически докладывать руководству о ходе исполнения.

Реформы актов, напрямую относящихся к деятельности фирмы, не надо бросаться выполнять сразу все законы – из этого все равно ничего не получится. Особо следует учитывать законы с будущим сроком введения в действий и предусматривать организационные меры по подготовке к исполнению.

Обслуживал банк и вот читаю о введении 2 части ГК РФ через 3 месяца – надо начинать готовиться прямо сейчас, пошел к председателю, говорю, что очень важный новый акт – надо бы обучить ряд работников новым требованиям, надо перезаключить отдельные договоры на более выгодные, согласно положениям ГК, переработать все. Целесообразно начинать с простейших актов, поскольку на них можно успешно выработать опыт внедрения. Обучаться организации исполнения законов должен каждый из вас. Кто не умеет этого делать, тот не годиться в корпоративные юристы, тот вообще не юрист.

Мы позанимались уже месяц, но получили возможность считать, кого-то значимым юристом, на кого надо равняться и с кого брать пример. Век назад это были адвокаты, обладавшими ораторскими способностями и проводившими прогрессивные взгляды. Имена Плевако, Арсеньева, Урусова заслуживают уважения. Но за прошедшее столетие изменилось положение и задачи юриста, сейчас вызывают смех попытки адвокатов выглядеть авангардом юридического сообщества – мельтешат на экранах, покупая телевизионное время, однако, у этих людей нет ничего полезного для общего. Социально ценным, государственно значимым юристом мы должны признавать такого, кто способен наладить исполнение законов на предприятии или в регионах. Такие юристы есть, я встречаюсь с ними – в основном, в провинции – ПАО Северсталь, НЛМК. Эти люди умеют и делают то, что нужно стране, их организации, что не способны делать жаждущий популярности адвокат.

Наряду с мерами по налаживанию исполнения нового закона, необходима работа по последовательному укреплению законности в деятельности организации. Ее характерными чертами, отличающими от мер первой группы, является планомерность – регулярно осуществляемая работа, а не действия по поводу единичного нового акта. Затем основанность на анализе состояния законности на фирме в целом и в отдельных подразделениях. Направленность на создание условий для надлежащего выполнения законодательных требований и устранения причин допускаемых нарушений законности. По своей значимости – это второе направление, не менее важное, чем первое. Прошу отметить, что общее положение 1972 г. не идет столь глубоко и не различает направлений и способов работы, хотя это главные аспекты обеспечения законности. Как они выглядят – меры по обеспечению законности?

1. Осуществление контроля за законностью локальных НПА организации;

2. Анализ результатов рассмотрения судебно-арбитражных споров и других материалов – в процессе выявляются нарушения законодательства подразделениями или отдельными работниками. Такая информация должны служить основанием для планирования и осуществления мер по укреплению законности на фирме. Таким образом, проверочные и аналитические мероприятия должны перетекать в организационные меры по укреплению законности.

Ознакомление сотрудников с законодательством – при проведении занятий важны актуальность тематики лекций, ее связь с деятельностью фирмы. Также важен подбор высококвалифицированных лекторов, способных дать полезную информацию и способных ответить на вопросы сотрудников – поиск дельных лекторов, хорошо оплачивать из директорского фонда, налаживать знакомства для будущих консультаций. Здесь не нужна суета – одной хорошей лекции раз в квартал вполне достаточно. Нельзя сбрасывать со счета наглядную агитацию – на фирме должен иметься стенд правовой информации – приходиться использовать определенные приемы. Стенд не следует вывешивать на проходах и темных закоулках, а целесообразно вывешивать в местах скопления и остановки людей, неподалеку от кассы, лифта и места курения. Он должен быть хорошо освещен. Информация, касающаяся правовой проблематики и личных интересов сотрудников по жилищному, пенсионному, наследованию и т.п.

Обеспечение законности требует перестройки от самой юрслужбы. Корпоративному юристу необходимо формировать себе чувство долга перед организацией, перед обществом за укрепление законности – необходимо заставлять себя вести данную работу, ибо никто другой вас не заставит, поскольку не понимает, что вы обязаны и можете делать в данном направлении.

План – хорошее подспорье для улучшения работы – он обязывает исполнителя и облегчает дело, определяя очередность и задавая последовательность, результативность действий. То, о чем я вам рассказываю, может показаться утопией, несбыточным делом сегодняшней России. Однако прошу учитывать, что все, о чем я говорю, это не теоретические изыскания, а по крупицам собиравшийся опыт. С развалом СССР творческих и ответственно работающих юристов стало меньше, но я вас обязан на лучших примерах учить. В МАРХИ учат строить по произведениям искусства, а не по хрущевкам. Учтите, что более высокая подготовленность – залог жизненного успеха, карьерного роста.

Юристам призваны помогать государственные органы – правительство и министерство юстиции, а также юридические ассоциации и союзы. МЮ РФ и другие государственные структуры полностью устранились от налаживания исполнения законодательства. В стране отсутствует система организационного воздействия на хозяйственных и иных субъектах по соблюдению ими законодательства. Оказались утрачены механизмы помощи, координации и контроля, за ведением данной работы. Без возобновления деятельности государственных структур по организации исполнению законодательства сами предприятия в автономном режиме едва ли смогут обеспечить повышение уровня законности в стране. Надо сознавать, что тех, кого придется обучать и заставлять работать по закону, гораздо больше, чем тех, кто действует по правилам. Обеспечение законности в стране должно рассматриваться как постоянная функция государства. Она требует закрепления данной работы за конкретными звеньями исполнительной и судебной власти, непрерывных организационных мероприятий. Без этих мер запись в КРФ о правовом государстве будет такой же утопией, как и провозглашавшеся задачи коммунизма.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение КРФ, ФКЗ, ФЗ, указов ПРФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти СРФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Вопросы к зачету: обязанности юрслужбы по обеспечению законности; организация исполнения отдельных нормативных актов; способы работы по укреплению законности.