Учебный год 22-23 / Собственность в конституциях зарубежных стран

ственностью, а также имеет право требовать уважения такого своего права». Воспроизведение знаменитой гражданско-правовой триады «пользование, владение, распоряжение» стало составной частью консти- туций целого ряда постсоциалистических стран: Азербайджана, Арме- нии, Беларуси, Украины и Эстонии1. Вполне очевидно, что указанные особенности конституционно-правового регулирования были предопре- делены спецификой социалистических экономических отношений, когда понятие собственности было урезанным и «стратифицированным». В качестве «противоядия» использовалась испытанная веками граждан- ско-правовая формула собственности.

«Гражданско-правовой след» обнаруживается также в пообъектных конституционных характеристиках права собственности. Объектами права собственности, как и других вещных прав, являются вещи как телесные предметы живой и неживой природы. Для гражданского права традицион- ной и важной становится классификация вещей на движимые и недвижи- мые. Данная классификация вещей нередко оказывается и на конституци- онном уровне и выступает либо как косвенная, либо как основная характе- ристика, относящаяся к праву собственности. Так, правовой статус движи- мой и недвижимой собственности довольно подробно отражен в п. 1–11 ст.23 Конституции Кипра 1960 г., прежде всего в связи с общей характери- стикой права собственности как триединства правомочий; устанавливается, что«любая движимая инедвижимая собственность, любоеправо илилюбой доход от такой собственности могут быть отчуждены Республикой или му- ниципальными властями, а также общинными собраниями…» (п.4), и опре- деляются правовые последствия этих мер. «Право на недвижимое и движи- мое имущество ни в коем случае не может нарушаться», – гласит параграф 104 Конституции Норвегии 1814 г. В ст.142 Конституции Украины 1996 г. движимое и недвижимое имущество отнесено к числу составляющих мате- риальной и финансовой основы местного самоуправления. Понятие недви- жимости использовано также в ст. 17 Конституции Греции 1975 г., регули- рующейвопросыотчуждениячастнойсобственностивпользугосударства; в ст.99 Конституции Люксембурга 1868 г. применительно к вопросам приоб-

1 Так, ст.29 Конституции Азербайджана 1995 г. гласит: «Право собственности включает в себя право собственника самому или совместно с другими владеть, пользовать- ся или распоряжаться имуществом» (ч.III). Согласно ч. 2 ст.8 Конституции Армении 1995 г., «собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принад- лежащим ему имуществом». (Прим. авт.).

95

ретения и отчуждения государственной собственности; в пункте «е» пара- графа 75 Конституции Норвегии 1814 г. о цивильном листе; в ст.41 Консти- туцииРумыниивсвязисохранойправасобственностиидр.

Терминология, отражающая гражданско-правовую классификацию, использована в указанных статьях для того, чтобы показать широкий охват отношений данным правом (в этом случае классификация приводится цели- ком и упоминается как недвижимая, так и движимая собственность) или чтобы конкретизировать в необходимых случаях правовой статус собствен- ности, особенно там, где он различен для недвижимой и движимой собст- венности. Однако независимо от целей применения гражданско-правовой терминологии и понятий в конституциях это ведет к болеетесному увязыва- нию разных уровней регулирования. Вместе с тем возникает вопрос о кон- ституционно-правовом значении данного явления и разграничении граждан- ско-правовой и конституционно-правовой материи. Представляется, что включение в конституции отдельных гражданско-правовых формул или по- нятийуказываетнаихповышеннуюсоциальнуюзначимость, чтовпринципе должно стимулировать законодателя и органы конституционного контроля оценивать текущее законодательство в целом с точки зрения воплощения указанных положений. Тем самым гражданско-правовое регулирование приобретает определенное «ядро», вокруг которого строятся отношения собственности, при этом его формулировки не требуют определения соот- ношения конституционно-правовых и гражданско-правовых понятий, по- скольку последние совпадают. Говоря иначе, в определенном плане для за- конодателяэтопуть, минимизирующийегодальнейшиеусилия.

Анализ содержательного аспекта конституционного регулирования собственности позволяет выделить несколько слоев и, соответственно, несколько групп норм. Исторически наиболее ранний слой конституци- онного регулирования, даже предшествующий собственно конституци- онным нормам1, составляют нормы, направленные против возрождения феодальных отношений. Ранее они были достаточно широко распро- странены, потом постепенно исчезали из большинства западноевропей- ских конституций и сохранились только в немногих из них. Так, соглас- но действующей редакции ст.7 австрийского Конституционного закона

1 Здесь имеется в виду, что такого рода нормы содержались чаще в декретах и иных актах предконституционного характера (но конституционного по социальной значи- мости уровня регулирования), например, во Франции феодальные отношения были сначала отменены декретами, а затем запрет их возрождения вошел в конституции. (Прим. авт.).

96

1920 г., «все объединения, направленные на подчинение личности и за- крепление ее зависимости, ликвидируются навсегда. Всякое обязатель- ство или повинность в отношении собственности на недвижимость, вы- текающее из ее прежней принадлежности, может быть погашено, непо- гашенная повинность в отношении недвижимости не может устанавли- ваться в будущем». Статья 84 Конституции Дании содержит запрет на создание феодальных ленных владений. Запрет установления наказания конфискацией имущества сохранился в ст.17 Конституции Бельгии 1994 г. и в ст.17 Конституции Люксембурга 1868 г., причем и в той, и в другой он соседствует, что характерно, с запретом гражданской казни, а в Конституции Люксембурга еще и в сочетании с запретом клеймения (ст.18). Представляется, что включение данных положений в действую- щие конституции – скорее дань традиции, чем нечто, отвечающее реаль- ным современным потребностям конституционного регулирования, по- скольку в данной группе стран реальной опасности возрождения фео- дальных отношений давно не существует.

Новая волна имеющих определенное сходство1 с этой группой норм- запретов прежних экономических отношений собственности имеется в постсоциалистических конституциях, но направлены они, соответствен- но, против социалистических отношений собственности. К ним могут быть отнесены положения: ст.29 Конституции Азербайджана 1995 г. о запрете полной конфискации имущества; ч.7 ст.41 Конституции Румы- нии 1991 г. о том, что законно приобретенное имущество не подлежит конфискации, а законный характер приобретения предполагается; иден- тичное положение в части 3 ст.46 Конституции Молдовы 1994 г. и др. Стремление ввести как можно более «мощные» запреты на прежние зло- употребления со стороны государства и его органов нередко дает доволь- но курьезные результаты, вызывая к жизни, например, такую формули- ровку, содержащуюся в ч.3 ст.41 Конституции Украины 1996 г.: «Никто не может быть противоправно лишен права собственности». Формули- ровка с законодательно-технической точки зрения странная, но она не- сет отпечаток реалий недалекого прошлого.

1 См. об этом подробнее: Андреева Г.Н. Регулирование экономики в конституциях эпохи Великих социальных революций и в постсоциалистических конституциях: Некото- рые параллели// Актуальные проблемы государства и права на рубеже веков: Тезисы кон-

ференции. – М., 2001. – С.8–27.

97

Вторую группу составляют конституционные нормы, устанавливаю- щие неприкосновенность собственности, эта группа имеется как в ста- рых, так и в новейших конституциях, но генетически она также восходит к нормам первых конституций. Связь эта легко прослеживается в сход- стве формулировок многих конституций со знаменитой ст.17 продол- жающей действовать французской Декларации прав человека и гражда- нина 1789 г., объявившей ее неприкосновенной и священной. При этом если Франция предпочла сохранить историческую характеристику соб- ственности во всей полноте (т.е. и священная, и неприкосновенная), то в подавляющем большинстве европейских стран выбор происходит между констатацией ее неприкосновенности (Австрия, Беларусь, Болгария, Исландия, Латвия, Монако и др.) и упоминанием о гарантированности собственности (Албания, Венгрия, Грузия, ФРГ, Швейцария и др.). Это также старый слой конституционного регулирования, формулировка фундаментального принципа общего характера, который по-прежнему сохраняет свое значение.

Третью группу составляют конституционные нормы, гарантирующие права собственника в случаях, когда общественный интерес требует от- чуждения собственности. Устанавливая в этом случае процессуальные гарантии прав собственника на конституционном уровне, законодатель, с одной стороны, указывает пределы действия принципа неприкосновен- ности (общественная польза, общественный интерес), с другой – гаран- тирует, что интересы собственника при этом будут максимально учтены и защищены (компенсация, возможность решения вопроса в судебном порядке и т.д.). В подавляющем большинстве конституций гарантии пра- ва собственности в этом случае включают четыре важнейших компонен- та:

–во-первых, вся процедура изъятия базируется на специальном за- коне, что призвано защитить собственников от произвола администра- ции, для которой любое ее решение выступает как воплощение общест- венного интереса или потребностей, даже если реально за этим стоит интерес небольшой группы людей1;

–во-вторых, решение об изъятии может быть обосновано только общественным интересом (пользой), что означает установление на уров-

1В большинстве западноевропейских стран принятие первых законов о порядке экспроприации собственности в общественных интересах происходило вскоре после при- нятия первых конституций. (Прим. авт.).

98

не текущего законодательства соответствующих процедур по констата- ции реального наличия такой пользы, невозможности достичь указанных общеполезных и необходимых целей иным, менее травматическим для собственников путем, обязательность независимой экспертизы, привле- чение заинтересованных сторон к обсуждению вопроса, а также исполь- зование различных форм непосредственной демократии для его решения;

–в-третьих, изъятию должно предшествовать справедливое возме- щение, а это означает, что применяются соответствующие законода- тельно установленные критерии справедливости возмещения и преду- смотрена возможность оспаривания решения административных органов по данному критерию;

–в-четвертых, конституция должна гарантировать возможность су- дебного обжалования решения вопроса.

Поскольку пределы действия принципа неприкосновенности частной собственности по отношению к общественным интересам устанавлива- ются государством, то последнее потенциально может их сужать или ограничивать минимально. Если в предыдущей группе речь шла об огра- ничениях права собственности экстраординарного характера, когда об- щественный интерес (польза) потребовал этого, то следующая, четвер- тая, группа конституционных норм превращает это ограничение в каче- ственно новую характеристику самой собственности, которая должна служить не только интересам собственника, но и общественным интере- сам. Это достигается двумя путями: во-первых, возможностью обобще- ствления собственности в широких масштабах с помощью реформ и ре- структурирования экономики целых отраслей; во-вторых, путем созда- ния постоянных ограничений права собственности ввиду ее социальной функции. Что касается норм о реформах и обобществлении, то, по мне- нию автора, их появление явилось результатом очевидных политических предпочтений и стремления зафиксировать это на конституционном уровне. На самом же деле развитие современной экономики можно рас- сматривать как сменяющие друг друга циклы обобществления и привати- зации, потенциально позволяющие государству сманеврировать и адек- ватно ответить на вызовы времени. Приватизация усиливает гибкость экономики, обобществление – необходимую жесткость и стабильность, когда частное предпринимательство и частная собственность не справ- ляются с экономической ситуацией. И то и другое являются тактиками, которые, строго говоря, должны были бы в равной мере получить отра- жение в конституциях. В процессе цикла приватизации также возникает

99

потенциальная опасность нанесения ущерба общественным интересам, однако вопросы приватизации крайне редко попадают на конституцион- ный уровень1.

Что касается социальной функции, обременяющей собственность, то такого рода нормы появились после Первой мировой войны и были, с одной стороны, следствием мобилизационного характера экономики это- го периода, с другой – отражением известных теорий (в том числе, на- пример, теории Л. Дюги). Но, попав на конституционный уровень, они оказались вполне отвечающими вызовам времени и в дальнейшем стали развиваться вширь, охватывая новые области (градостроительство, транспорт, экология и т.д.). Самая известная формулировка двойной функции собственности содержится в ст. 14 Основного закона ФРГ: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно слу- жить общему благу». Эта формулировка дословно или почти дословно воспроизведена во многих зарубежных конституциях, в частности, в Ев- ропе в конституциях Словакии, Хорватии и Чехии. Статья 43 Конститу- ции Ирландии 1937 г. предписывает регулировать осуществление права собственности в соответствии с принципами социальной справедливо- сти. Согласно ст.27 Конституции Андорры 1993 г., право собственности признается в пределах ограничений, вытекающих из общей пользы. «Право собственности обязывает к выполнению задач, относящихся к окружающей среде и обеспечению добрососедства, а также к выполне- нию других задач, которые, согласно закону или обычаю, возлагаются на собственника», – установлено в п.6 ст.41 Конституции Румынии 1991 г. Согласно ст.67 Конституции Словении 1991 г., «закон устанавливает порядок приобретения и использования собственности таким образом, чтобы обеспечивалась реализация ее хозяйственной, социальной и эко- логической функции». Зарубежному конституционному праву известны и более конкретные варианты регулирования отношений собственности в указанном направлении. Например, ст.24 Конституции Греции предпи- сывает участие владельцев недвижимости в благоустройстве.

Пятую группу норм составляют нормы о собственности государства, его частей, обладающих определенной автономией, объединений пуб- личного права, а также муниципалитетов, их органов. Такого рода нор-

1 В качестве одного из таких редких примеров можно привести ст. 143b Основного закона ФРГ, включенную в него в 1994 г. и отражающую процесс преобразования имуще- ства Германской федеральной почты в частноправовую форму. (Прим. авт.).

100

мы имеются в конституциях Азербайджана, Ирландии, Испании, Ита- лии, Казахстана, Монако, Молдовы, Норвегии, ФРГ и ряда других стран. Поскольку эти страны значительно различаются, можно предпо- ложить, что и посубъектная характеристика собственности в указанном аспекте будет разной.

Остановимся несколько подробнее на двух моделях конституцион- ного регулирования.

Первая встречается в странах с давно сложившимся и достаточно четким разделением публичной и частной сфер. Под публичной собст- венностью в самом обобщенном виде обычно понимаются отношения, связанные с имуществом, которое предназначено для обеспечения инте- ресов социальной общности как целого, т.е. носящие публичный харак- тер. В силу этого она либо полностью исключается из оборота, либо уча- ствует в нем в особом режиме. Частная собственность предназначена для обеспечения интересов частных лиц и участвует в гражданском обороте на общих основаниях. При этом сам режим этих видов собственности существенно различается в разных странах. На конституционный уро- вень попадают обычно отдельные элементы характеристики режима публичной и частной собственности. Приведем пример. В ч.3 и 4 ст. 20 и ч.1 ст.23 австрийского Конституционного закона 1920 г. общины упомя- нуты в качестве корпораций публичного права, а в ст.116а указывается, что допускается выполнение общинами задач в качестве субъектов част- ного права (но при этом выдвигается требование «целесообразности, рентабельности и экономичности в интересах участвующих общин»). Только на основе анализа ряда конституционных норм и текущего зако- нодательства можно сделать вывод о наличии разделения на публичную и частную собственность, а также о конституционно-правовом аспекте их регулирования.

В этом случае любая формулировка, являясь «слепком» с текущего законодательства или его обобщенной характеристикой, будет информа- тивной и наполненной конкретным содержанием, хотя для внешнего на- блюдателя, не погруженного в реалии законодательства данной страны, она может выглядеть даже абстрактной. Поясним это на примере Испа- нии. В ст.132 Конституции Испании 1978 г. говорится о том, что закон регулирует правовой статус «имущества в публичной и коммунальной собственности» («bienes de dominio público y de los comunales»1) на основе

1 Leyes politicas del Estado. – Madrid: Editorial civitas, 1996. – P. 93.

101

принципов, не допускающих его отчуждение, конфискацию и наложение ареста, а также охраняет его от использования не по назначению. За этим положением стоит целая система правовых актов, раскрывающих его смысл. В частности, Гражданский кодекс Испании, наряду с класси- ческим делением имущества на движимое и недвижимое (ст.333), содер- жит посубъектную классификацию имуществ (глава 3 первого титула второй книги так и называется «Об имуществах в зависимости от лиц, которым они принадлежат»). Согласно ст.338 ГК Испании, имущества находятся либо в публичной («de dominio público»), либо в частной собст- венности («de propiedad privada»). Их правовой режим различен, что, в частности, подчеркивается и различием в терминах, которое отражает: разный генезис явлений, которые стоят за этими понятиями; разный правовой статус имуществ, находящихся в публичной и частной собст- венности; и, кроме того, характерное для континентального права четкое деление на публичное и частное право. Если мы соотнесем это с основ- ным содержанием конституционной статьи, которое состоит в обозначе- нии принципов публичной собственности, то станет очевидно, что зако- нодатель ставил цель не просто сказать что-то о защите имущества госу- дарства и муниципий, а четко охарактеризовать принципы публичной собственности (в отличие от частной), для чего и была использована со- ответствующая терминология.

В постсоциалистических странах, которые движутся по пути разгра- ничения режимов частной и публичной собственности (Болгария, Румы- ния, Молдавия), классификация собственности на публичную и частную из-за ее неочевидности для правоприменителей поднята на конституци- онный уровень. При этом в болгарской Конституции дополнительно ука- зано, что государственная и муниципальная собственность может быть публичной и частной. Соответственно, статус того или иного вида собст- венности напрямую связан с выполняемой им функцией (для всего обще- ства, всего муниципалитета или нет). Статус публичной государственной собственности, соответственно, отличается неотчуждаемостью и т.д. Что же касается частной государственной собственности, то она участ- вует в гражданском обороте на общих основаниях.

Другая модель конституционного регулирования была избрана в Португалии. В ст. 80 Конституции Португалии 1978 г. говорится о «со- существовании государственного сектора, частного сектора и коопера- тивного и общественного секторов, основанных на соответствующих формах собственности на средства производства». В Конституции в об-

102

щем виде проведено пообъектное разграничение видов собственности, а согласно ч. 2 ст.84, «закон определяет, какое имущество относится к общественному владению государства, к общественному владению авто- номных областей и общественному владению местных органов власти, а также его режим, условия использования и пределы».

Охарактеризованные в данном очерке основные слои конституцион- ного регулирования собственности, разумеется, не исчерпывают всего богатства содержания конституционно-правового регулирования собст- венности. Тем не менее в сочетании с анализом сложившихся подходов к конституционному регулированию данного института они позволяют вы- явить общие тенденции его конституционной регламентации в направле- нии большей юридической строгости конституционных положений, от акцентирования защиты собственности и ее неприкосновенности к фик- сированию ее роли и социальной функции.

103