Учебный год 22-23 / The Public Law-Private Law Divide

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successivement – voire simultanément, sous des éclairages à peine différents – à la juridiction judiciaire et à la juridiction administrative.

Il a été justement observé à cet égard que « le contentieux des décisions des autorités de marché reste éclaté, non seulement de l’une à l’autre, mais encore pour une même autorité, selon le type de décision (sanction ou non), voire selon le type de sanction »16.

Il est pourtant d’autant plus significatif que le législateur, qui ne pouvait pas ignorer qu’il n’unifiait en rien les règles de compétences juridictionnelles en opérant de tels choix, leur soit pourtant resté fidèle, y compris dans leurs apparentes errances, et ce non seulement pour le contentieux des décisions des autorités financières, mais aussi pour l’Autorité de régulation des télécommunications, et d’autres institutions de régulation également chargées d’une mission de règlement de différend. Sans doute faut-il relever, à cet égard, que l’intérêt d’une « bonne administration de la justice » va au-delà de la seule préoccupation d’unification des règles de compétence juridictionnelle. Il est vrai que cette dernière, si elle devait être poussée jusqu’au bout de sa logique, impliquerait bien d’autres réformes, de plus grande envergure encore.

Ce choix n’est pas sans conséquences, car même si le contentieux en annulation ou en réformation des décisions des autorités de régulation porté devant la Cour d’appel de Paris peut s’analyser comme un contentieux de pleine juridiction matériellement « administratif », les règles de procédure suivies devant la Cour d’appel de Paris témoignent de quelques singularités par rapport aux règles usuelles du contentieux administratif. C’est ainsi, pour le contentieux des décisions de règlement de différend, que les parties à la procédure devant la Cour d’appel de Paris sont les deux entreprises parties à la procédure de règlement de différend devant l’autorité de régulation, à l’exclusion de cette dernière, qui est pourtant l’auteur de la décision dont est demandée l’annulation ou la réformation. Certes, celle-ci peut présenter des observations, tant écrites qu’orales, mais elle s’exprime en dernier lieu, juste avant l’avocat général, et dans une situation similaire, à bien des égards, à celle du Parquet.

C’est précisément parce que la Cour d’appel de Paris tranche un litige qui oppose essentiellement, non pas une autorité administrative et une entreprise, mais bien deux entreprises, l’une à l’autre, qu’il apparaît logique que le législateur ait procédé à cette attribution de compétence au juge judiciaire. S’il fallait aller plus loin dans le sens de l’unification des compétences juridictionnelles, il est loin d’être évident, dans ces circonstances, que le choix devrait être fait en faveur d’une unification des compétences autour du juge administratif plutôt que du juge judiciaire.

II. – LES ENJEUX DE LA RÉGULATION EN FONT UN DROIT « POLITIQUE » PAR NATURE

Instrument du politique en économie de marché, même si elle est parfois présentée, à l’inverse, comme participant de l’idéologie de la fin du politique

16 P. Delvolvé, « Le pouvoir de sanction et le contrôle du juge », Petites affiches, 2001, n° 185, p. 23.

dans une économie mondialisée, la régulation rencontre nécessairement la question de la mise en œuvre contemporaine du principe démocratique.

A. – RÉGULATION ET RECHERCHE DE L’INTÉRÊT PUBLIC

L’expression « régulation des services publics » est couramment employée, notamment dans le titre même d’un rapport du Commissariat général du Plan publié en mai 2000 et consacré plus spécifiquement à la « régulation des services publics en réseau ». Il est possible de se demander, cependant, si cette expression n’est pas d’une concision quelque peu excessive, dès lors qu’il s’agit moins de réguler un service public, en tant que tel, que de réguler un secteur de l’économie, parfois récemment ouvert à la concurrence aux fins notamment de préserver les missions de service public dans ce secteur de l’économie, tout en réalisant un équilibre entre l’ouverture à la concurrence et les autres finalités d’intérêt général. Cette recherche d’un équilibre entre différents impératifs publics est en effet au cœur de la démarche adoptée en France pour les secteurs des télécommunications et de l’énergie électrique, mais elle n’est pas étrangère non plus aux secteurs de la distribution du gaz naturel, ainsi que de la poste, des transports ou des produits de santé.

S’il appartient aux plus hautes autorités de l’État, Parlement et Gouvernement, de définir les missions même de service public, dans le respect naturellement des textes communautaires et des obligations internationales de la France, il revient aux autorités de régulation de veiller à ce que ces missions puissent être effectivement accomplies, dans le cadre d’un marché ouvert à la concurrence. C’est ainsi que la loi du 10 février 2000, transposant en France la directive communautaire de 1996 relative à l’établissement d’un marché intérieur dans le secteur de l’électricité, précise que le rapport établi chaque année par la Commission de régulation de l’électricité a notamment pour objet d’évaluer « les effets de ses décisions sur l’exécution des missions de service public ». Dans le domaine des télécommunications, l’Autorité de régulation des télécommunications doit procéder notamment à une évaluation des coûts spécifiquement liés aux missions de « service universel ». Ces coûts donneront lieu ensuite à compensation, par le biais du fonds de financement du service universel, lui-même alimenté par les contributions financières versées par les différents opérateurs intervenant sur le marché des télécommunications, au prorata de leur importance respective.

D’autres impératifs publics devront également être pris en compte par les autorités de régulation, tels que la préoccupation d’aménagement du territoire (c’est ainsi que l’Autorité de régulation des télécommunications veille, par exemple, à ce que les licences UMTS soient accordées en priorité aux opérateurs qui prennent l’engagement de couvrir le plus rapidement possible la plus grande part du territoire et non pas seulement quelques grandes villes). Les préoccupations de protection de l’environnement sont également prises en compte, par exemple dans un avis du 22 juin 2001 donné par la Commission de régulation de l’électricité à propos des tarifs d’achat de l’électricité produite par les éoliennes (même si, en l’occurrence, l’apport à la protection de l’environnement, à la qualité de l’air et à la lutte contre l’effet de serre, n’est pas apparu à l’autorité de régulation contrebalancer suffisamment, dans ce cas précis,

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le surcoût tarifaire lié à la volonté de faire une large place aux énergies renouvelables). Les impératifs de santé publique, la sauvegarde de la liberté et du pluralisme de l’information, ou encore le souci de protection de l’épargne seront autant d’autres impératifs publics dont les autorités de régulation devront conjuguer les exigences avec le libre jeu de la concurrence.

Sans doute n’ont-ils pas tous une force équivalente, et l’équilibre à trouver privilégiera tantôt le libre jeu de la concurrence, comme c’est le cas en matière de régulations financières, tantôt la préservation d’autres intérêts publics, comme c’est le cas en matière de régulation du secteur du médicament. Dans un cas comme dans l’autre, le choix est cependant éminemment « politique », en tant qu’il traduit et met en œuvre une hiérarchie des priorités et des valeurs, une certaine conception de ce que doit être la vie de la Cité.

B. – RÉGULATION ET DÉMOCRATIE

Parce qu’elle relève du « politique », au sens le plus fort, la régulation traduit un rapport entre le droit et l’économie qui ne peut s’abstraire du respect de l’exigence démocratique. Certes, il a été souvent souligné que la régulation, pour être efficace, doit être acceptée par les opérateurs, ce qui impliquerait qu’elle se détache du passage nécessaire par l’État et son organisation administrative. Parce qu’elle est liée à l’économie de marché, qui serait réfractaire à l’idée même de hiérarchie, la régulation devrait être consentie, impartiale, transparente, indépendante, bref à l’abri de l’« arbitraire politico-administratif » qui serait nécessairement celui des administrations de l’État.

Outre une petite faiblesse liée à la conception fréquemment caricaturale qu’elle développe quant à l’action des autorités de l’État, cette présentation de la régulation présente parfois aussi l’inconvénient de ne pas toujours approfondir suffisamment, peut-être, le concept même d’« indépendance » de l’autorité de régulation et les motifs de cette indépendance, nécessaire ou souhaitée, par rapport au pouvoir politique.

Dans certains domaines, il existe certes des justifications évidentes à l’indépendance qui doit être celle de l’autorité de régulation par rapport, sinon à l’État, du moins au pouvoir exécutif au sein de l’État. Ainsi, dans les secteurs nouvellement ouverts à la concurrence, dans lesquels l’État reste fortement présent à travers le contrôle qu’il exerce sur l’« opérateur historique » (France Télécom, Électricité de France, Gaz de France, etc.), les fonctions de l’État régulateur doivent être nécessairement séparées de celles de l’État opérateur sur le marché, d’où résulte l’autonomie nécessaire de l’autorité de régulation par rapport au pouvoir exécutif.

Il peut en aller de même dans un domaine où le politique se défie de luimême, parce que l’expérience prouve qu’il a trop souvent tendance à sacrifier les intérêts de long terme sur l’autel des intérêts de court terme. Il en est ainsi, par exemple, en matière monétaire, où le souci de relance conjoncturelle l’a régulièrement emporté au cours des dernières décennies, du moins en France, sur la préoccupation de stabilité des prix. La France a donc pu faire le choix, avec ses partenaires européens, de conférer une véritable indépendance à la banque centrale, et plus largement au système européen de banques centrales, cette

indépendance s’exerçant non seulement à l’égard du pouvoir exécutif, mais aussi à l’égard des Parlements17.

De même, en matière de régulations financières, il a été justement souligné que « l’expression d’une puissance publique nationale, sans doute même locale, y compris la puissance européenne, est vaine en raison de la mobilité des opérateurs et de la désincarnation de l’économie », de sorte qu’« il n’y a aujourd’hui de régulation qu’acceptée par les régulateurs », ce qui implique un rapport détaché de l’État18.

Il y a là autant de fortes justifications à une indépendance du régulateur, tantôt par rapport à l’État, tantôt par rapport à l’un des pouvoirs au sein de l’État. Elles ne valent pourtant que pour certains secteurs de l’économie, même s’ils sont loin d’être mineurs.

En revanche, le thème de l’efficacité d’un « pouvoir arbitral », qui serait celui des autorités de régulation agissant dans le cadre de procédures contradictoires et transparentes, et constituerait « une forme de droit privé s’appliquant dans la sphère publique », distinct de la « décision discrétionnaire des élus nationaux »19, doit nécessairement être conjugué avec celui du respect nécessaire de l’exigence démocratique, dont, à cette heure, les États restent encore un lieu d’expression privilégié.

C’est là l’un des thèmes majeurs des travaux menés dans les pays anglosaxons sur les autorités de régulation : Devant qui doivent-elles « rendre compte » ? Peuvent-elles engager leur responsabilité ? Comment articuler action des autorités de régulation et responsabilité politique (et non pas seulement financière) ?

Or, en France, l’étude des relations entre autorités de régulations et pouvoirs politiques reste encore largement en friche, pour ce qui concerne du moins les études proprement juridiques.

Peut-être est-ce parce que la régulation dépasse précisément les clivages entre droit public et droit privé que ce thème reste encore largement inexploré en France, alors qu’il apparaît essentiel. En effet, pour appréhender la régulation dans tous ses éléments, les juristes de droit français doivent surmonter tout d’abord les séparations académiques usuelles entre droit public et droit privé, que l’on ne peut méconnaître, de ce côté de la Manche, sans s’exposer à bien des dangers et des critiques. Cette dualité rend peut-être les juristes français plus réticents que d’autres à appréhender le droit de l’économie de marché dans toute sa complexité.

17V. E. Cohen, L’ordre économique mondial. Essai sur les autorités de régulation, Fayard, 2001, p 167.

18M.-A. Frison-Roche, « Exemples de régulation et de contrôle étrangers », Petites affiches, 2001,

n° 185, p. 35.

19 E. Cohen, op. cit., p. 279.

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THE EVOLVING APPROACH

TO THE PUBLIC / PRIVATE DISTINCTION

IN ENGLISH LAW

Mark Freedland

I. – INTRODUCTION

In this chapter I shall put forward some ideas about the manner in which the distinction between public and private law has evolved and is evolving in English law1. I shall try to suggest ways in which those ideas might help to explain and unify the writings by Oxford colleagues in the present symposium. I do not, however, thereby imply that this chapter is in any real sense a rapport de synthèse of the “Oxford part” of this symposium2. That would claim at once too much and too little for the present chapter and its role in the present work. It would claim too much because I do not presume to summarise or encapsulate in any comprehensive way the reflections of my colleagues in their respective chapters. It would claim too little because I am putting forward a set of suggestions which do not necessarily flow from the other chapters, and with which the other authors would by no means necessarily agree.

The chapter proceeds in two stages. The first stage, which occupies most of the chapter, consists of a brief survey of the way in which the public/private distinction has been approached and is being approached by English jurists and judges. At this stage it will be considered how far and for what reasons those judges and jurists have been willing to assert or accept the distinction, and in particular it will be sought to identify the recent and current trends in this

1 The term “English law” is used to refer to the law of England and Wales. The present author prefers in general to deal with the law of the United Kingdom as a whole where that is possible, but in relation to this topic that would be difficult given the extent of actual and potential divergence between English and Scottish law (as to which compare the comparative Annex to Dawn Oliver,

Common Law and the Public-Private Divide, Butterworths, London, 1999).

2 I use that term to refer to the chapters written in English by the authors from Oxford; it should be noted that our contributions are not wholly confined to English law, though we can be said to be writing from an English law standpoint.

respect. At the second stage a set of arguments will be presented for maintaining the distinction more strongly than is currently fashionable, and I shall consider how that set of arguments bears upon the other papers in the “Oxford part” of this symposium, and serves to heighten their significance in the comparative context of the present symposium.

II. – THE EVOLUTION AND CURRENT STATE OF THE

DISTINCTION IN ENGLISH LAW

A. – TERMINOLOGY – PUBLIC LAW, ADMINISTRATIVE LAW, AND

CONSTITUTIONAL LAW

We should begin by trying to specify with some precision the sense in which we are considering the public/private distinction. The distinction is discussed in general political theory or philosophy3; but we have a more particular concern with the distinction between public law and private law. Many writers have been inclined to see that more particular question as itself one of legal philosophy or political theory4; for example, Peter Cane began his seminal essay on the question with the assertion that:

“The distinction between public law and private law is one (or a subset) of a complex set of distinctions concerned with demarcating the public and private spheres of life”;

and he continued:

“The public-private distinction is commonly associated with liberal political theory”5.

Without in any way denying those political and philosophical dimensions, this chapter concentrates on the distinction between public law and private law in English juristic and juridical exposition.

However, it must be admitted that one cannot, by thus narrowing the field of inquiry to that of English juristic and juridical exposition, hope to have identified an objective or dispassionate discussion. Few if any distinctions in English legal discourse are more charged with ideology than this one. The drawing of the distinction between public law and private law has become, for English lawyers, a wonderfully intricate mixture of taxonomy and ideology (as the drawing of the distinction between Common Law and Equity used to be, and perhaps for not wholly dissimilar reasons6). We can do a little bit to disentangle the taxonomical and ideological threads.

3Compare for instance Judith A Swanson, The Public and the Private in Aristotle’s Political Philosophy, Cornell University Press, Ithaca, 1992, Joseph Raz, Ethics in the Public Domain – Essays in the Morality of Law and Politics, Clarendon Press, Oxford, 1995.

4Thus Martin Loughlin, Public Law and Political Theory, Clarendon Press, Oxford, 1992.

5Peter Cane, “Public Law and Private Law: A Study of the Analysis and Use of a Legal Concept” in John Eekelaar and John Bell (eds), Oxford Essays in Jurisprudence Third Series, Clarendon Press, Oxford, 1987, at 57.

6Thus is it interesting to remind oneself of the parallels which Dicey perceived between the evolution of droit administratif in French law, and of Equity in English law – see AV Dicey, Introduction to

The first and major point to be made in this respect is that, for English lawyers, this whole debate is not so much about distinguishing between public law and private law – as if both were well-established categories – but more about whether to recognise or accept public law as a distinct part of English law. Few people seem to have any difficulty with the idea that English law has a private law part or aspect7. It is that particular act of recognition or acceptance, the admission that “we do have public law”, which has seemed to be of such symbolical or ideological significance.

It is interesting that, when we talk about what everybody agrees are the main constituent elements of public law, namely constitutional law and administrative law, the issues are primarily taxonomical ones about the scope of the categories rather than ideological ones about the existence or legitimacy of the categories. It was not ever thus; the early protagonists of English administrative law had to argue for its acceptance as a legitimate pursuit8. By 1997, by contrast, Michael Taggart and his colleagues could publish a set of papers on “The Province of Administrative Law”, which was to all intents and purposes a discussion of the status and scope of public law, without their title appearing to be a specially provocative one. In these days, it is the notion of English public law which is still specially contested; it is as if there is still something specially un-English about public law. We should pursue the questions of how that perception came about and why it has to some extent persisted.

B. – THE IMPACT OF DICEYAN NEGATIVE COMPARATIVE LAW

The starting point for that perception, its late Victorian origins which somehow continue to be haunting ones, is of course to be found in Dicey’s famous thesis, propounded in his Introduction to the Law of the Constitution9 in which French droit administratif, treated by him as the icon of a continental public law tradition, is contrasted with an English notion of the Rule of Law which admits no separation between public and private law. This was an exercise in negative comparative law, in the sense that French droit administratif was cited as a model of what English constitutional law and practice should not do, and as illustrating features which it was a matter for rejoicing that English law did not display.

the Study of the Law of the Constitution, (Macmillan, London, 10th edition 1959, reproducing the text of the 7th edition 1908, the last to be revised by Dicey himself), at 380-383.

7 Thus the decision of Professor Birks and his colleagues, and of the Oxford University Press, to create and publish in 2001 a synoptic treatise on English Private Law did not in itself seem to require ideological justification (though some of the authors, including the present one, had some issues about whether their particular topics, such as that of Employment Law, fitted neatly into the category). I venture to speculate that the companion treatise on English Public Law will be perceived by its authors and its audience to require more elaborate self-justification.

8 Compare WA Robson, Justice and Administrative Law, Stevens, London, 1928; Cecil T Carr, Concerning English administrative law, Oxford University Press, London, 1941; JAG Griffith and H Street, Principles of administrative law, Pittman, London, 1952; HWR Wade, Administrative Law,

Clarendon Press, Oxford, 1961.

9 Cited at fn 6 above; the thesis is contained in Chapter XII “Rule of Law compared with Droit Administratif”.

Although undoubtedly one of the foundational institutional writings of English law, it is fraught with ironies, ambiguities and contradictions, both in its inception and in the impact which it has had. The main irony was that, for all Dicey’s considerable standing as a technical comparatist, his depiction of a key contrast, between a French system of droit administratif essentially privileging and protecting public officials and an English system essentially subjecting them to the general law in a uniform way10, was seriously misconceived. Dicey himself was gradually driven to recognise that his disparagement of the French legal system, redolent of Rudyard Kipling’s pity for “lesser breeds without the law”, had been unduly condescending11. But he never fully accepted the degree of convergence which had taken place between the French system as it moved away from its revolutionary and Napoleonic phases, and the English system which continued to maintain the substantial civil immunity of the Crown and its servants until the Crown Proceedings Act 1947.

There is much scope for argument, and there has been much debate, about the nature and political implications of the Diceyan ideal which underlay his opposition to droit administratif. It is quite hard to capture the particular subtle creative tension which Dicey envisaged between Parliamentary sovereignty and the Rule of Law; indeed, Dicey himself had come to realise the fragility of this balance by 1914, when Parliament had engaged in a legislative programme which was too socialistic for his conservative disposition12. There are various different accounts of the legal-political theory which Dicey espoused. For Martin Loughlin, it was the very foundation of a conservative normativist tradition of public law thought, normativist in its insistence upon the subordination of government to law, and conservative in its location of the law in the casuistic doctrine of the common law judges13. Robert Stevens, on the other hand, has recently emphasised Dicey’s concern to constrain judicial creativity within a basically Utilitarian framework of principles of law14.

Dicey’s approach, of which I think Loughlin’s account is probably the most cogent one, has probably had at least as much influence upon the judges as upon the academic theorists. As recently as 2002, no less a person than Lord Bingham, in turn the Master of the Rolls, Lord Chief Justice and the Senior Law Lord, revindicated Dicey’s assertion of the importance of the primacy of the ordinary courts:

“What Dicey viewed with disfavour was the allocation of official claims to official judges sitting in official courts. His analysis may have been wrong but his judgment, as applied to our system, was sound. I would myself view

10See Dicey, Introduction, at 337-350.

11Thus his introductory note to the relevant chapter in his final 7th edition accepted that “the

administrative law of France, based as it originally was on the prerogatives of the Crown under the ancien regime, has of recent years, by the genius of French legists, been more or less judicialised ...

and incorporated with the law of the land”. See Dicey, Introduction, at 328 n1.

12Compare Martin Loughlin, Public Law and Political Theory, Clarendon, Oxford, 1992, at 153-162 for a full reflection on this point.

13See Loughlin, op. cit., especially at 60, and more generally at 140 et seq.

14Compare Robert Stevens, English Judges – Their Role in the Changing Constitution, Hart Publishing, Oxford, 2002, at 16.