ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН

АССОЦИАЦИЯ РОССИЙСКИХ БАНКОВ

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

"О СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

В БАНКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Г.А. ТОСУНЯН, А.Ю. ВИКУЛИН

Г.А. Тосунян - доктор юридических наук, профессор, Президент Ассоциации российских банков, зав. центром финансового и банковского права Института государства и права РАН, зав. кафедрой банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

А.Ю. Викулин - доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра финансового и банковского права Института государства и права РАН, профессор кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Список сокращений

БК РФ - Бюджетный кодекс РФ

ГК РФ - Гражданский кодекс РФ

НК РФ - Налоговый кодекс РФ

Ведомости - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

СЗ РФ - Собрание законодательства РФ

УК РФ - Уголовный кодекс РФ

УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс РФ

Предисловие

В том или ином виде системы страхования (гарантирования) вкладов действуют в абсолютном большинстве экономически развитых стран мира. Так, Федеральная корпорация страхования вкладов США (1934 г.), Обязательная гарантийная система Франции (1980 г.), Общество обязательного страхования вкладов Японии (1971 г.) охватывают все банки этих стран. Они способствуют вовлечению в экономику накоплений населения, которые являются наиболее объемным и долгосрочным финансовым ресурсом, и этим оказывают положительное влияние на развитие национальной экономики. Многолетний опыт функционирования систем страхования вкладов в промышленно развитых странах со всей убедительностью продемонстрировал их высокую эффективность.

Международные финансовые организации придают развитию систем страхования вкладов весьма важное значение. Так, Международным валютным фондом для стран - членов МВФ одобрены Рекомендации по наилучшей практике систем страхования вкладов (ССВ) <*>. Эти рекомендации нацелены на создание в стране такой системы страхования вкладов, которая стимулировала бы все заинтересованные стороны поддерживать стабильность и надежность национальной финансовой системы.

--------------------------------

<*> См.: Джиллиан Г.Х. Гарсия. Страхование депозитов: исследование действующих систем и наилучших практик. М., 1999.

Основной целью Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" является обеспечение возврата вкладов, что предусмотрено ст. 840 ГК РФ, а также определение механизмов реализации положений ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

История развития финансового сектора России со всей очевидность показала настоятельную необходимость качественного совершенствования государственной деятельности по защите экономических прав населения. Так, в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова, сделанном в 1998 г., отмечается, что "разразившийся финансовый кризис привел к массовому обнищанию населения, доверившего свои сбережения государству, банковской системе. Ущемлены экономические права более 70 миллионов граждан" <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 1999. 10 марта.

Введенная Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" система страхования вкладов обеспечивает гражданам возврат их средств, размещенных в банковские вклады и на банковские счета, в случае неспособности банка удовлетворить требования вкладчиков.

Закон определяет порядок страхования вкладов, случаи, при которых возникают обязательства по выплатам, регламентирует права и обязанности вкладчиков, порядок и суммы выплат страхового возмещения. Таким образом, закон нацелен на защиту вкладчиков, представляющих наиболее социально уязвимую и неподготовленную в экономическом смысле группу населения.

Дополнительными положительными последствиями принятия закона должны стать:

- укрепление доверия к банковской системе и рост организованных сбережений населения;

- снижение банковских рисков при формировании ресурсной базы;

- повышение стабильности банковской системы, в том числе за счет диверсификации вкладов населения;

- формирование рыночной конкурентной среды на рынке банковских услуг.

Система страхования вкладов населения включает банки, вкладчиков, Агентство по страхованию вкладов, Банк России и Правительство РФ. Эта система построена на принципах разделения ответственности за возврат вкладов между банками и специализированной государственной организацией.

Даже поверхностный анализ Закона показывает, что система страхования вкладов носит отчетливо выраженный государственно-императивный характер. Это проявляется в обязательности системы страхования вкладов для всех без исключения кредитных организаций Российской Федерации, имеющих разрешение Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц; в наличии у уплачиваемых банками страховых взносов признаков обязательного платежа (определены плательщики, расчетный период, порядок исчисления и уплаты, а также санкции за несвоевременную или неполную уплату); в обеспечении функционирования системы страхования вкладов только государственными органами и организациями.

Контроль за функционированием системы страхования вкладов осуществляется:

- Правительством РФ и Банком России (путем участия их представителей в органах управления Агентством);

- аудиторской организацией (Совет директоров Агентства ежегодно на конкурсной основе определяет аудиторскую организацию для проверки использования Агентством фонда страхования вкладов);

- Счетной палатой РФ (контроль за расходованием средств федерального бюджета, направленных в фонд страхования вкладов, осуществляется в порядке, определенном для использования средств федерального бюджета).

Все эти меры призваны способствовать решению задачи обеспечения финансовых интересов вкладчиков банков.

23 декабря 2003 года N 177-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ В БАНКАХ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят

Государственной Думой

28 ноября 2003 года

Одобрен

Советом Федерации

10 декабря 2003 года

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации (далее - система страхования вкладов), компетенцию, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентство по страхованию вкладов, далее также - Агентство), порядок выплаты возмещения по вкладам, регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством, Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках.

Комментарий к преамбуле

Создание системы обязательного страхования вкладов населения является специальной программой, реализуемой государством и банковским сообществом в целях укрепления доверия граждан к банковской системе, стимулирования привлечения сбережений населения в экономику, поддержания внутренней устойчивости банковского сектора.

Системы страхования (гарантирования) вкладов населения, действующие почти во всех экономически развитых странах, показали свою эффективность, способствуя вовлечению в реальный сектор экономики самого большого и долгосрочного кредитного ресурса - накоплений граждан.

Международным валютным фондом для стран - членов МВФ одобрены Рекомендации по наилучшей практике систем страхования вкладов (ССВ) <*>. Эти рекомендации нацелены на создание в стране такой системы страхования вкладов, которая стимулировала бы все заинтересованные стороны поддерживать стабильность и надежность национальной финансовой системы.

--------------------------------

<*> Международный валютный фонд. Департамент монетарных и фондовых операций. Джиллиан Гарсия Г.Х. Страхование депозитов: исследование действующих систем и наилучших практик. М., 1999.

Рекомендации МВФ по наилучшей практике	Встречающиеся отклонения от наилучшей практики	Вопросы, которые необходимо решать для устранения отклонений от наилучшей практики
1. Опишите систему ясно в законах и регулятивных актах	Система неясна и двусмысленна	Как откорректировать законы и регулятивные акты для обеспечения ясности и доверия?
2. Создайте надзорному органу систему принятия неотложных оздоровительных мер	Надзорный орган не при- нимает или запаздывает с оздоровительными мерами	Должны ли эти полномочия по оздоровлению быть обязательными или по усмотрению надзорного органа?
3. Обеспечьте, чтобы надзорный орган быстро реструктурировал не- состоятельные финансовые институты	Снисходительность: банки, которые необходимо реструктурировать, продолжают работать	Важность вопросов реструктуризации и ликвидации несостоятельных банков. Должен ли быть вовлечен в эту работу орган по управлению ССВ?
4. Предоставляйте незначительное (низкое) возмещение по вкладам	Гарантируется высокое или даже полное возмещение по вкладам	Какие вклады подлежат возмещению? Каков подходящий уровень возмещения? Должна ли применяться ступенчатая шкала в определении уровня возмещения?
5. Сделайте членство обязательным	Система добровольна	Как избежать неправиль- ного выбора стимулов участия банков в ССВ?
6. Выплачивайте депозиты быстро	Имеются задержки с выплатами	Как обеспечить быструю выплату?
7. Обеспечьте необходимые источники для формирования фондов ССВ во избежание ее несостоятельности	ССВ недофинансирована или несостоятельна	Выбрать систему предварительного накопления фонда или сбора средств по факту (после наступления страхового случая) для выплаты застрахованных вкладов? Каков необходимый уровень взносов и фонда? Предусмотреть ли возможность дополнительного финансирования со стороны государства?
8. Учитывайте риски при определении размеров взносов банков	Единая ставка взносов для всех банков	Как рассчитывать взносы с учетом рисков?
9. Организуйте хороший сбор информации о состоянии банков	Плохая информация	Какие данные необходимы надзорному органу?
10. Обеспечьте необходимое раскрытие информации о ССВ	Незначительное или неверное раскрытие информации о ССВ	Какая информация должна раскрываться и когда?
11. Создайте независимое, но подотчетное агентство, управляющее ССВ	Политическое вмешательство в деятельность агентства и неподотчетность агентства	Формирование совета директоров агентства, позволяющее избежать вмешательства политиков, но повысить степень подотчетности агентства
12. Включайте банкиров в совещательный, но не в решающий орган агентства ССВ	Агентством ССВ управляют банкиры	Как избежать конфликта интересов?
13. Обеспечьте тесные отношения с кредитором последней инстанции и надзорным органом	Отношения слабые	Плохая политика кредитора последней инстанции повышает расходы ССВ, плохой обмен информацией между надзорным органом и агентством ССВ ослабляет ССВ
14. Вводите ясную ССВ с ограниченным возмещением, когда банковская система здорова	ССВ вводится, когда банковская система слаба, поэтому возмещение устанавливается в большом объеме, с тем чтобы избежать изъятия депозитов	Как урегулировать проблемы банков так, чтобы их можно было включить в ССВ?

Правовые и финансовые основы функционирования российской системы страхования вкладов предусмотрены гл. 5 комментируемого Закона. В указанной главе представлены: фонд обязательного страхования вкладов и источники его формирования; страховые взносы и порядок их исчисления и уплаты; меры по обеспечению финансовой устойчивости системы страхования вкладов и порядок государственного контроля за ее функционированием.

Правовые и организационные основы функционирования системы страхования вкладов предусмотрены гл. 4 и 6 комментируемого Закона, в которых содержатся положения о порядке постановки банков на учет и снятии с учета в системе страхования вкладов, а также порядок взаимодействия Агентства и банков, в отношении которых наступил страховой случай.

В Законе нет четкого разделения правовых и финансовых, а также правовых и организационных основ функционирования системы страхования вкладов.

Компетенция, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентства по страхованию вкладов), предусмотрены гл. 3 комментируемого Закона, где установлены цель его деятельности и полномочия, правовой режим имущества, а также состав, правовое положение и компетенция органов управления данной организации.

Порядок и условия выплаты возмещения по вкладам раскрыты в гл. 2 комментируемого Закона. Здесь определен объем прав вкладчиков, установлены порядок обращения за возмещением по вкладам, его размер и порядок выплаты.

Отношения между банками Российской Федерации, Агентством по страхованию вкладов, Банком России и органами исполнительной власти Российской Федерации, которые регламентирует комментируемый Закон, ограничены сферой страхования вкладов и регулируются положениями почти всех глав комментируемого Закона.