Глава IX. Обеспечение деятельности правительства

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

--------------------------------

<*> Предваряя рассмотрение норм, содержащихся в ст. ст. 45 - 47, имеет смысл обратить внимание на своеобразие предмета правового регулирования, обозначенного в названии гл. IX, в частности, на то значение, в котором употреблено понятие "обеспечение" (речь идет о деятельности Правительства). Грамматическое и логическое толкование позволяет прийти к выводу о том, что Закон подразумевает "создание условий" (финансовых, организационных, социально - бытовых и т.п.) для функционирования органа власти. Именно это значение, заложенное в понятие "обеспечение", мы можем иметь в виду в процессе анализа положений названной главы.

Статья 45. Расходы на содержание Правительства Российской Федерации

Расходы на содержание Правительства Российской Федерации определяются в федеральном бюджете отдельной строкой.

Комментарий к статье 45

Норма о специальном выделении расходов на содержание Правительства в составе затрат федерального бюджета вполне понятна. Во-первых, это показатель, позволяющий Правительству четко соизмерить запросы с возможностями и спланировать деятельность на предстоящий год с учетом ставящихся задач. А во-вторых, это - рамки, дающие Федеральному Собранию ориентир для парламентского контроля, как последующего (по отчету Правительства об исполнении бюджета за год), так и предварительного (внося бюджет, Правительство обязано раскрыть, обосновать и фактически доказать каждую цифру) и даже текущего (что обеспечивается, в частности, Счетной палатой, правом парламента заслушивать Правительство и отдельных министров, правом депутатского запроса).

В то же время примененная формулировка "отдельной строкой" вызывает ряд вопросов. Первый из них - источник названного словосочетания. Ни в бюджетной классификации <*>, ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации <**> такого понятия не содержится. Можно предположить, что здесь присутствует терминологическое заимствование из советского законодательства, где указание на выделение, например, в народнохозяйственном плане отдельной строкой означало строго целевое направление и расходование средств.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4030; 1998. N 10. Ст. 1144; N 13. Ст. 1462.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Верно ли наше предположение? Для ответа на этот вопрос достаточно вспомнить предшествующие законодательные акты и события вокруг законопроекта о Правительстве.

Так, в ст. 31 Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" предусматривалось, что указанные расходы "утверждаются Верховным Советом Российской Федерации". Федеральное Собрание в соответствии с Конституцией также утверждает федеральный бюджет, а следовательно, - расходы на содержание Правительства. Но с 1992 года, когда правительственный аппарат был слит с президентской администрацией, до последнего времени, когда расходы бюджета предусматривались Управлению делами Президента Российской Федерации в том числе на содержание Правительства и его Аппарата <*>, вычленить эти расходы и при утверждении бюджета, и при принятии отчета о его исполнении было весьма затруднительно. Отсюда - стремление парламентариев создать норму, позволяющую более отчетливо представлять, какой из высших органов в государстве (Президент и Правительство) сколько расходует.

--------------------------------

<*> См.: Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1464).

Остается лишь дать толкование термина "отдельная строка" с целью реализации содержащей его нормы в процессе составления и исполнения федерального бюджета. С учетом исторического, логического и систематического толкования представляется, что примененный в конституционно - правовом акте термин "отдельная строка" означает в финансово - правовом плане (в бюджетном законодательстве) обособленную позицию, позволяющую структурно выделить сумму расходов на конкретную цель (орган) из ряда аналогичных. При этом в бюджетной классификации специфическое наименование такой отдельной позиции может звучать как подраздел, статья, вид или как-то еще. Мало того, терминология бюджетного законодательства может с течением времени изменяться, закрепляясь нормами соответствующих федеральных законов, а понятие, содержащееся в федеральном конституционном законе, будет оставаться неизменным, не вторгаясь в узко - отраслевой понятийный аппарат и не нарушая логики его развития.

В федеральном бюджете на 1999 год расходы на содержание Правительства выделены в составе расходов на государственное управление (в ведомственной классификации).

Таким образом, можно констатировать последовательную реализацию положений настоящего Закона. Следует, однако, пояснить еще, что сумма указанных расходов относится, разумеется, не ко всем затратам, которые вправе производить Правительство, осуществляя управленческие и иные функции, а лишь к тем, которые идут на создание условий для функционирования этого коллегиального органа.

Статья 46. Обеспечение деятельности членов Правительства Российской Федерации

Члены Правительства Российской Федерации за свою служебную деятельность получают денежное содержание, размер которого устанавливается федеральным законодательством.

Медицинское обслуживание и социально - бытовое обеспечение членов Правительства Российской Федерации осуществляются на основании федерального законодательства в пределах расходов федерального бюджета на содержание Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 46

Члены Правительства, которыми, как известно, являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры, получают именно денежное содержание, а не оплату труда (или заработную плату, как предусмотрено в Кодексе законов о труде Российской Федерации, что предполагает учет и оценку количества и качества усилий конкретного лица в достижении поставленных задач), т.е. мы можем констатировать, что государство осуществляет содержание членов Правительства, выплачивая им деньги (а конкретно рубли, как признанные ч. 1 ст. 75 Конституции единственной денежной единицей России, когда хождение иностранной валюты в стране довольно широко распространено) и не связывает это с разделением членов Правительства, занимающих одинаковые должности, на более или менее высококвалифицированных, или работающих больше либо меньше и т.п. Это характерно, если иметь в виду, что должность, например, федерального министра, можно назвать политической, а не карьерной.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <*> прямо подтверждает названную градацию государственных должностей. И тогда вполне логичным видится установление единых сумм, подлежащих к выплате ежемесячно членам Правительства в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 18. Ст. 2022.

Эти ежемесячные выплаты были названы тогда денежным вознаграждением и определены с учетом ранее выплачивавшихся должностных окладов, надбавок и других доплат, устанавливавшихся после принятия Закона "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ст. 31 предусматривала "заработную плату" для лиц, входящих в состав Совета Министров).

"Денежное вознаграждение" установлено указом, что совершенно нормально, поскольку именно Президент должен это делать по Закону 1992 г. Это не противоречит и положениям действующего Закона, поскольку под термином "законодательство" подразумеваются законы, акты Президента и Правительства. В то же время самому Правительству менее удобно решать данный вопрос. Еще логичнее было бы установить подобные нормы законом, ведь именно на таком уровне должны предусматриваться условия содержания государственных служащих.

Необходимо акцентировать внимание еще на одном аспекте рассматриваемой нормы: "содержание" получают не просто лица, занявшие соответствующую государственную должность, а члены Правительства "за свою служебную деятельность". Это предопределяет неполучение содержания: а) в период временной нетрудоспособности, б) при отстранении от должности (по постановлению следователя, утвержденному прокурором, - в случае расследования уголовного дела в отношении данного должностного лица - в соответствии со ст. 153 Уголовно - процессуального кодекса Российской Федерации), в) на время участия в предвыборной кампании, г) в других предусмотренных законодательством случаях. В этих случаях, как известно, средства могут предоставляться из иных источников в соответствии с нормами законов.

Принятие Президентом отставки Правительства с одновременным поручением продолжать исполнение обязанностей впредь до сформирования нового состава (ст. 117 Конституции) не влечет прекращения выплаты содержания, поскольку служебная деятельность членов Правительства продолжается.

В ч. 1 ст. 46 Закона не говорится о том, что денежное содержание членов Правительства составляет часть расходов федерального бюджета, предназначенных на его содержание, как это подчеркивается в следующей части этой статьи. В то же время на указанные цели используется именно названный источник.

Понятие "медицинское обслуживание и социально - бытовое обеспечение" не имеет общепризнанного определения. Так, включает ли в себя медицинское обслуживание только амбулаторное и госпитальное или предполагает и санаторно - курортное, каков объем услуг, допустим, в поликлинике (попадает ли сюда протезирование зубов или только их лечение, есть ли кроме хирургического кабинета еще и ортопедический, травматологический и т.д.)?

Логично было бы предположить, что в интересах государства с учетом необходимости обеспечения физической безопасности члена Правительства, предотвращения возможности влияния на принятие правительственных решений (вплоть до элементов коррупции), а также учета специфики деятельности медицинское обслуживание должно охватывать максимальный спектр видов услуг и их объем. В то же время оговорка "в пределах расходов федерального бюджета на содержание Правительства" показывает возможность как максимального расширения, так и сужения этого вида обеспечения.

Фактически сегодня в этой сфере действует распоряжение Президента Российской Федерации от 18 января 1995 г. N 21-рп <*>, предопределяющее решение большинства вопросов (к какому именно медицинскому подразделению Медицинского центра Управления делами Президента Российской Федерации прикрепляются члены Правительства, на каких условиях (платных или нет) оказываются различные виды услуг и их перечень, и т.д.) специальной комиссией. Как свидетельствует практика последних лет, параметры медицинского обслуживания членов Правительства достаточно подвижны и зависят во многом от уровня бюджетного финансирования.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 4. Ст. 288.

"Социально - бытовое обеспечение" - еще менее определенный термин. Он может быть сужен до наличия в резиденции Правительства аптечного киоска и парикмахера, а может включать в себя все аспекты жилищно - коммунальных, транспортных, дачных, спортивно - развлекательных и прочих видов услуг. Количество и обоснованность аргументов за расширительное толкование данного понятия и против чрезвычайно велико, однако можно проследить тенденцию к явному сужению подобного рода гарантий за последние десятилетия (в частности, Закон о Правительстве 1992 г. содержал понятие "социальное, бытовое и иное обслуживание").

Реально социально - бытовое обеспечение представляет собой для члена Правительства закрепление обслуживающего его автомобиля (под управлением водителя); возможность аренды дачи, вероятность решения жилищной проблемы (если она реально имеется в смысле требований жилищного права и законодательства о государственной службе), а также пользование платными, естественно, услугами хозрасчетных учреждений (для ежегодного отдыха и удовлетворения обычных бытовых нужд - пошива верхней одежды и обуви, бронирования билетов и некоторых других).

Сегодня (с учетом развития сферы услуг и разброса цен на них) об этом вряд ли можно говорить как о привилегиях. Это тем более неуместно с точки зрения доктрины патернализма, предполагающей всемерную заботу работодателя обо всех нуждах своих работников. В то же время, если мы (как налогоплательщики) хотим, чтобы 25 - 30 членов Правительства не отвлекались и максимально использовали свои способности, не боялись попасть в зависимость от предоставляющих им услуги, были достаточно защищены от возможного незаконного влияния при принятии ими государственных решений, то социально - бытовое обеспечение их целесообразно осуществлять с помощью государства. В противном случае экономия может быть мизерной, а потери - значительными.

Целесообразно одновременно и вспомнить о том, что члены Правительства в соответствии со ст. 11 настоящего Закона имеют ряд ограничений, касающихся возможности занятия иной деятельностью (получения иных доходов) и получения услуг в социально - бытовой сфере. Это связывается с осуществлением должностных полномочий, однако на практике прием, оказываемый министру, допустим, на отдыхе, так или иначе нередко учитывает его служебное положение. Поэтому социально - бытовое обеспечение, предусмотренное Законом, можно оценивать и в качестве своеобразных компенсационных мер, соотносимых с вводимыми ограничениями.

Статья 47. Аппарат Правительства Российской Федерации

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Аппарат Правительства Российской Федерации взаимодействует с Администрацией Президента Российской Федерации и аппаратами палат Федерального Собрания.

Аппарат Правительства Российской Федерации возглавляет Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации - Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр.

Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации.

Финансирование расходов на содержание Аппарата Правительства Российской Федерации производится в пределах расходов на содержание Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 47

Обеспечить деятельность Правительства Российской Федерации призван Аппарат Правительства. Это традиционно для постмонархической России. Однако Аппарат Правительства составляет по численности небольшую часть аппарата (в широком смысле), обеспечивающего функционирование Правительства. Каждый из федеральных министров обеспечивается непосредственно подчиненным ему центральным аппаратом соответствующего министерства.

Медицинское, транспортное, социально - бытовое обеспечение министров (как и других членов Правительства) осуществляется, как уже отмечалось, Управлением делами Президента Российской Федерации. Мало того, именно обеспечение деятельности Правительства является одной из основных задач таких федеральных органов, как Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба при Правительстве Российской Федерации - их наименования говорят сами за себя.

Ряд органов и учреждений при Правительстве также созданы для обеспечения его деятельности. Это - Рабочий центр экономических реформ, Институт законодательства и сравнительного правоведения, Центр экономической конъюнктуры и др. Но только Аппарат Правительства специально назван в Федеральном конституционном законе. Для того чтобы понять причину такого выделения, необходимо проанализировать правовое положение Аппарата, его функции и структуру. Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением от 18 июня 1998 г. N 604 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" <*>, устанавливает, что Аппарат работает под руководством Председателя Правительства Российской Федерации (п. 2). Этим подчеркивается вне- и надведомственность в обеспечении основной функции Председателя - организации работы Правительства. Следует, далее, подчеркнуть организационно - координационно - контрольную сущность Аппарата, который взаимодействует с Администрацией главы государства и аппаратами палат Парламента и совместно с другими государственными органами обеспечивает реализацию полномочий Правительства.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3176.

Итак, в соответствии с Положением об Аппарате он выполняет следующие основные функции:

а) готовит для рассмотрения Правительством проекты нормативных правовых и других актов;

б) прорабатывает поступающие в Правительство документы;

в) организует контроль за выполнением решений Правительства;

г) обеспечивает подготовку необходимых материалов и организацию проведения заседаний Правительства;

д) опосредует взаимодействие Правительства с парламентом в рамках законодательного процесса, а также с депутатским корпусом в рамках содействия осуществлению депутатских полномочий;

е) организует представление интересов Правительства в сношениях с судами;

ж) рассматривает обращения граждан, адресованные в Правительство, и организует их прием руководителями Правительства, его Аппарата, министерств и ведомств;

з) ведет документооборот, оформление правительственных решений и поручений, правительственный архив, обеспечивает выдачу и защиту информации о деятельности Правительства и издаваемых им актов.

Как можно заметить, и Закон, и Положение об Аппарате не говорят о непосредственном контроле, а лишь об организации контроля. То, что Аппарат Правительства не относится к контролирующим органам, подтверждается Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1455.

В чем заключается разница? Видимо, в том, ведется ли проверка исполнения по формализованным данным или же проверяется фактическое положение дел. Очевидно, что такое разделение предполагает и соответствующий подбор персонала.

Аппарат Правительства контролирует: а) только представляемые документы или иную поступающую информацию, б) только государственные органы и учреждения и в) только в части исполнения поручений Правительства Российской Федерации. Он не проводит ревизий, других контрольных и проверочных мероприятий в организациях, непосредственно реализующих нормы закона или правительственного акта. Это - прерогатива соответствующих органов исполнительной власти.

Аппарат Правительства не является юридическим лицом, что также подчеркивает его независимость и незаинтересованность в чем-либо или ком-либо. Единственно, на кого ориентирован Аппарат, - Правительство. Именно Правительство назначает заместителей руководителя Аппарата, начальников структурных подразделений (департаментов, управлений, отделов, а также секретариатов Председателя Правительства и его заместителей), утверждает структуру и предельную численность, расходы на содержание Аппарата.

И закон, и, естественно, Положение об Аппарате предполагают, что возглавляет его руководитель, являющийся заместителем Председателя Правительства или федеральным министром. Это, с одной стороны, фиксирует исторически сложившийся уровень данной государственной должности и, соответственно, предопределяет уровень аппарата, обеспечивающего правительственные функции, а с другой стороны, - налагает на занимающее данную должность лицо все ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, делает его прямо подконтрольным и Президенту, назначающему всех членов Правительства, и палатам Федерального Собрания в рамках парламентского контроля (и, кстати, налогоплательщикам, поскольку сведения о доходах и имуществе могут быть опубликованы в соответствии со ст. 10 Закона).

Итак, Аппарат Правительства:

1) единственный орган (кроме самого Правительства, разумеется), образование которого непосредственно предусмотрено Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации";

2) действует на основании Положения, утверждаемого на заседании Правительства;

3) работает под руководством Председателя Правительства;

4) возглавляется как минимум федеральным министром;

5) координирует усилия органов и организаций по обеспечению реализации полномочий Правительства;

6) осуществляет подготовку и организационное обеспечение заседаний и других важнейших форм деятельности Правительства;

7) организует контроль за выполнением органами власти решений и поручений Правительства;

8) является официальным "держателем" правительственных актов и правительственного архива.

* * *

Комментирование норм гл. IX Закона на этом может быть завершено. Однако обозначенный в ее названии предмет (обеспечение деятельности Правительства Российской Федерации) не может быть достаточно полно раскрыт и понят без анализа ряда конституционных положений и норм рассматриваемого конституционного Закона.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Если еще вспомнить, что Президент вправе председательствовать на заседании Правительства, то станет ясно, что в обеспечении деятельности Правительства участвует и Администрация Президента.

Кстати, зачастую сопоставляются Администрация Президента и Аппарат Правительства. Сравнение касается обычно компетенции и штатно - структурных особенностей. Если говорить о функциях двух органов, то они очень близки и сводятся к организационно - документационному сопровождению деятельности высших властных структур. Но сферы осуществления этих функций совершенно различны и предопределены полномочиями, соответственно, Президента и Правительства. Так, конституционно закрепленные прерогативы главы государства в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и связанное с этим руководство Советом Безопасности, видимо, предопределяет и соответствующее подразделение Администрации (такое, как аппарат Совета Безопасности). Правительство же является уникальным субъектом права законодательной инициативы, представляющим Государственной Думе федеральный бюджет, в связи с чем понятно существование в Аппарате соответствующего департамента. Таким образом, сферы применения усилий и адекватная структура прослеживаются четко и в том, и в другом случаях.

Что касается численности двух сопоставимых органов, то она, надо полагать, должна определяться исходя из функций.

Также следует иметь в виду, что вопросы обеспечения функционирования Правительства раскрываются и в ст. ст. 12, 22, и в гл. IV Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".