Глава VII. Взаимоотношения правительства российской федерации и органов судебной власти

Статья 42. Основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органов судебной власти

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий:

производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

обеспечивает исполнение судебных решений.

Комментарий к статье 42

1. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).

Правительство Российской Федерации наделяется Конституцией России широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность Правительства финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.

Комментируемая статья настоящего Закона устанавливает, как это следует из ее наименования, лишь основы взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, выделяя из всего многообразия отношений судебной и исполнительной власти лишь сферу финансирования судов для обеспечения возможности полного и независимого отправления ими правосудия и исполнения судебных решений. В Законе не раскрываются круг подлежащих финансированию судебных органов, цель устанавливаемой системы финансирования, процедура ее осуществления, субъекты организации и реализации этой важной конституционной функции.

В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1> (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" <2> (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" <3> (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" <4>, рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.

<2> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 30. Ст. 1792.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 223.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 877.

Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).

Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.

Основной объем работы по осуществлению правосудия выполняют суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Систему федеральных судов общей юрисдикции составляют Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды. В систему судов общей юрисдикции входят также мировые судьи, являющиеся согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" (п. 4 ст. 4) судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 51. Ст. 6270).

Систему федеральных арбитражных судов составляют Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Таким образом, круг судебных органов, финансирование которых возлагается на Правительство Российской Федерации, исчерпывающе определен Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".

Полнота осуществления правосудия определяется объемом предоставленных судам и судьям полномочий, окончательностью их решений, их обязательностью. Реализация требования полноты осуществления правосудия предполагает всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела, выполнение судьями их обязанностей выявлять как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его вину обстоятельства.

Под обеспечением полного осуществления правосудия понимается главным образом создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.

Независимость судей при осуществлении правосудия обеспечивается целым комплексом организационных, законодательных мер и процессуальных гарантий (ст. 120 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", ст. 9 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации").

Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, народных и присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона "О статусе судей в Российской Федерации".

Учитывая важность финансового обеспечения организации судов и судебной деятельности для достижения надлежащего уровня материально - технического обеспечения судов, а также материального, бытового и социального обеспечения судей, присяжных и народных заседателей и других работников судов, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" обстоятельно регламентирует порядок выделения судам средств из федерального бюджета.

Согласно ст. 33 названного Закона финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Закон о федеральном бюджете на 1997 г. впервые отнес выделяемые судам средства в полном объеме к защищенным статьям, т.е. не подлежащим сокращению при невыполнении доходной части федерального бюджета.

Следует сказать, что положение о финансировании судов на основе утвержденных федеральным законом нормативов в настоящее время не может быть полностью реализовано, поскольку такой закон пока не принят, что вынуждает планировать бюджетные ассигнования судам в объемах, не обеспечивающих надлежащее отправление правосудия. Подобное положение требует незамедлительного принятия Государственной Думой закона о нормативах финансирования судов. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что его положения в части финансирования судов на основе нормативов вводятся в действие со дня вступления в силу соответствующего федерального закона.

Общий порядок обеспечения Правительством надлежащего финансирования судов при формировании федерального бюджета определяется Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" <*>. В последнем Законе указывается, что при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов Российской Федерации Правительство Российской Федерации в числе прочих расходов учитывает расходы на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, социальные гарантии судей и членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов Российской Федерации в целях создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового порядка и укрепления государственной власти (ст. 5).

-------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 877.

Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.

При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.

Поэтому Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).

Следует сказать, что Бюджетный кодекс Российской Федерации включает правовое регулирование ведомственной классификации расходов федерального бюджета (ст. 24). В соответствии с бюджетным регулированием расходов на содержание государственной судебной системы, предусмотренном в общем контексте статей Бюджетного кодекса о функциях Правительства как обладателя бюджетных полномочий, к Правительству и Министерству финансов могут применяться меры принуждения за ненадлежащее выполнение бюджетных норм по финансированию судов (ст. 283 Бюджетного кодекса).

Некоторыми особенностями отличается порядок финансирования и материально - технического обеспечения военных судов. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что вплоть до вступления в силу федерального конституционного закона о военных судах финансирование военных судов будет осуществляться в порядке, установленном Федеральным законом от 3 декабря 1994 г. N 55-ФЗ "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции" <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3305.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 января 1994 г. N 32 "О ресурсном обеспечении военных судов и органов военной юстиции" <*> указывалось, что на Министерство обороны Российской Федерации возложено финансирование, снабжение, материально - техническое или иное обеспечение военных судов, Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 5. Ст. 381.

Следует отметить, что и в ряде иных случаев Правительство принимало на себя решение различных вопросов финансирования и материального обеспечения органов судебной системы и их аппарата. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. N 425 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям Конституционного Суда Российской Федерации, пребывающим в отставке" <*> или Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. N 1210 "О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением судьям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и сотрудникам аппаратов этих судов 50-процентной скидки при оплате жилой площади, коммунальных и иных услуг" <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 18. Ст. 1685; 1996. N 12. Ст. 1127.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 43. Ст. 4923.

Участие Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в организации финансирования судов регулируется Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" <*>. Согласно названному Закону суды, мировые судьи и квалификационные коллегии судей финансируются Судебным департаментом за счет средств федерального бюджета. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации представляет собой федеральный государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, органов судейского сообщества.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 223.

Закон определяет полномочия Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в подготовке и обсуждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей. Генеральный директор Судебного департамента представляет в Правительство предложения по указанному финансированию на очередной финансовый год, согласованные с Председателем Верховного Суда Российской Федерации и Советом судей Российской Федерации.

Генеральному директору Судебного департамента предоставляется право участвовать в обсуждении Правительством проекта федерального бюджета на очередной финансовый год по вопросам, относящимся к компетенции Судебного департамента. При наличии разногласий Правительство Российской Федерации прилагает к проекту федерального бюджета предложения о финансировании судов, представленные Генеральным директором Судебного департамента, вместе со своим заключением.

Генеральный директор Судебного департамента вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Судебного департамента.

В соответствии с Федеральным законом "О финансировании судов Российской Федерации" суды Российской Федерации финансируются за счет средств федерального бюджета. В частности, в Законе указывается, что в федеральном бюджете ежегодно должно предусматриваться выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других арбитражных судов.

Указанным Законом предусматривается также выполнение обязательств Правительства по исполнению установлений данного Закона. Так, Правительство Российской Федерации при исполнении федерального бюджета не может использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов Российской Федерации в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета (ст. 5).

2. Вторым основным направлением взаимоотношений Правительства Российской Федерации и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).

К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" и от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" <*>. В соответствии с этими Законами при Министерстве юстиции Российской Федерации создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом "Об исполнительном производстве". К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. ст. 3591, 3590.

Законом Российской Федерации "Об исполнительном производстве" определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Создание в системе Министерства юстиции службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.

Служба судебных приставов входит в состав органов Министерства юстиции Российской Федерации и состоит из следующих подразделений:

департамента судебных приставов Министерства юстиции, возглавляемого заместителем главного судебного пристава Российской Федерации;

службы судебных приставов Управления военных судов Министерства юстиции, возглавляемой главным военным судебным приставом;

службы судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации, возглавляемых главными судебными приставами субъектов Российской Федерации;

районных, межрайонных подразделений судебных приставов, состоящих из судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов - исполнителей, возглавляемых старшими судебными приставами.

Функции и полномочия судебных приставов - исполнителей определены Федеральным законом "О судебных приставах" (ст. 12). Судебный пристав - исполнитель принимает меры по своевременному и правильному исполнению исполнительных документов и иных судебных актов. Он имеет право: получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения, справки; проверять у работодателей исполнение исполнительных документов на работающих у них должников; входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им; производить осмотры указанных помещений; арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество и др. Требования судебного пристава обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации.

Организация деятельности приставов - исполнителей устанавливается Федеральным законом Российской Федерации "Об исполнительном производстве". Закон определяет порядок возбуждения исполнительного производства, место и время совершения исполнительных действий, сроки предъявления исполнительных документов к исполнению, отсрочки и рассрочки исполнения, приостановления производства, порядок розыска должника, применения мер принудительного исполнения, обращения взыскания на имущество должника, реализации арестованного имущества и других действий.

Закон "О судебных приставах" определяет полномочия органов юстиции по организации деятельности службы судебных приставов. Эта деятельность возглавляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое осуществляет организационное и методическое руководство через главного судебного пристава Российской Федерации - заместителя министра юстиции. Аналогично главные судебные приставы субъектов Российской Федерации осуществляют организационное и методическое руководство деятельностью подведомственных им служб судебных приставов.

Главный судебный пристав издает приказы, указания и распоряжения, регулирующие вопросы организации деятельности службы судебных приставов. Он образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность; назначает и освобождает от должности судебных приставов; организует их профессиональную и специальную подготовку и проводит их аттестацию; устанавливает штаты и структуру подразделений судебных приставов.

Старший судебный пристав возглавляет подразделение судебных приставов, организует и контролирует их работу.