Глава VI. Взаимоотношения правительства российской федерации и федерального собрания

Статья 36. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности

Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.

Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерального Собрания.

Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Комментарий к статье 36

1. Данное положение воспроизводит в части, относящейся к Правительству, норму Конституции Российской Федерации, установившую перечень субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104). Правительство наряду с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, членами Совета Федерации и законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации является одним из субъектов этого права и, пользуясь им, может вносить в Государственную Думу проекты законов по любым вопросам, нуждающимся в законодательном регулировании.

Содержание права законодательной инициативы нормативно в прямой форме пока не установлено, но Регламенты палат Федерального Собрания, акты Президента и Правительства Российской Федерации, практика взаимоотношений участников законодательного процесса закрепили его отдельные элементы. В результате право законодательной инициативы понимается как возможность внесения в законодательный орган законопроектов и поправок к законопроектам, корреспондирующаяся с обязанностью законодательного органа - Государственной Думы - рассмотреть законопроект, а также поправки, внесенные должным субъектом в установленном порядке, и в соответствии с процедурой принять или отклонить их. Принятие Государственной Думой закона или поправки, внесенных недолжным субъектом, т.е. не упомянутым в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, считается нарушением конституционной процедуры и ведет к отклонению закона Президентом Российской Федерации.

2. Правительство ведет подготовку законопроектов для внесения их в Государственную Думу на плановой основе. Подготовка планов и программ законопроектной работы, их принятие и контроль за исполнением осуществляются в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604 <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3176.

Планированию законопроектной деятельности посвящен подраздел Регламента. За основу плана принимаются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций с учетом их соответствия задачам, поставленным в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, социально - экономической программе Правительства, с учетом необходимости принятия законов, вытекающей из действующих нормативных актов и федеральных целевых программ.

Поскольку Правительство является коллегиальным органом (ч. 3 ст. 1 настоящего Закона), реализация этого права осуществляется с учетом требований ст. 28 настоящего Закона (ч. 1). Порядок организации законопроектной деятельности определяется Регламентом Правительства (п. п. 70 - 75), Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства от 19 июня 1994 г. N 733 <*>, другими решениями Правительства.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 9. Ст. 1019.

Акт, принимаемый Правительством в связи с внесением законопроекта, не носит нормативного характера и в соответствии со ст. 23 комментируемого Закона издается в форме распоряжения. Указанным распоряжением назначается и официальный представитель Правительства, ответственный за проведение законопроекта в палатах Федерального Собрания.

До приведения Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <*> в соответствие с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" решения о внесении на ратификацию международных договоров принимаются в форме постановлений Правительства (п. 3 ст. 16 указанного Закона).

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757.

В соответствии с требованием ст. 105 Регламента Государственной Думы совместно с законопроектом представляются пояснительная записка к законопроекту, содержащая сведения о предмете законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, текст законопроекта, перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, и финансово - экономическое обоснование (о заключении Правительства см. ниже).

Законопроект о ратификации (прекращении, приостановлении действия) международного договора в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" и ст. 189 Регламента Государственной Думы представляется вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими обоснование целесообразности его ратификации (прекращения, приостановления действия), определение соответствия содержания этого договора законодательству Российской Федерации и оценку возможных финансово - экономических и иных последствий его принятия.

Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Виды законопроектов, которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы, предусмотрены Регламентом Государственной Думы (ст. 104):

проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации (специальный порядок рассмотрения и принятия этих законопроектов установлен Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <*>);

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 10. Ст. 1146.

проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов (целостных законов по предметам регулирования, ранее не урегулированным законами, или разрабатываемые для замены ранее действовавших законодательных актов);

законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР (проекты актов, не имеющих самостоятельного значения, изменяющих или отменяющих действие нормативных актов).

Следует отметить, что право внесения предложений о разработке законов, характерное для советской правовой системы и упоминавшееся также в Регламенте Государственной Думы до 1998 года, исключено из числа форм реализации этого права в новой редакции Регламента. Субъект права законодательной инициативы обременен разработкой содержания законопроекта, обоснованием необходимости его принятия путем анализа действующего законодательства и финансово - экономических расчетов, а также представлением всех материалов в формах, предусмотренных ст. 105 Регламента Государственной Думы.

Законопроект вносится в Государственную Думу письмом Правительства, подписываемым Председателем Правительства, к которому прилагаются материалы, предусмотренные Регламентом Государственной Думы: решение Правительства (распоряжение или постановление; см. выше комментарий к настоящей статье) с указанием официального представителя Правительства по данному законопроекту, текст законопроекта, пояснительная записка, перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, и финансово - экономическое обоснование (см. ст. 105 Регламента Государственной Думы).

3. Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам (см. ст. 120 Регламента Государственной Думы).

Поправкой именуется конкретное текстовое предложение об изменении текста законопроекта после принятия его в первом чтении. По установившейся практике содержание поправки не должно выходить за рамки одобренной концепции законопроекта и затрагивать вопросов, утяжеляющих финансово - экономические характеристики законопроекта, упоминаемые в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Поправки рассматриваются ответственным комитетом Государственной Думы и по каждой из них принимается решение о принятии поправки полностью или частично и соответствующей корректировке текста законопроекта либо об отклонении поправки с указанием мотива отклонения. В случае если принятая поправка содержит положения, касающиеся введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства (например, увеличивающие расходы на пенсионное обеспечение), или предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, которые не рассматривались Правительством и не охвачены данным им до внесения в Государственную Думу заключением на законопроект, то после принятия закона Федеральным Собранием такой закон может быть отвергнут Президентом Российской Федерации в связи с нарушением конституционной процедуры его принятия.

Подготовка поправок осуществляется федеральными органами исполнительной власти по поручению Председателя Правительства или его заместителя; федеральные органы вправе представить в Правительство предложения по поправкам и по собственной инициативе. Поправки вносятся письмом Правительства за подписью Председателя Правительства или его заместителя (в сфере, соответствующей распределению обязанностей в Правительстве).

Порядок подготовки и внесения законопроектов и поправок регулируется также комментируемым Законом, Регламентом Государственной Думы (ст. ст. 103 - 108), Регламентом Правительства Российской Федерации (п. п. 85 - 94), постановлениями Правительства.

Следует отметить, что данное положение Закона впервые законодательно относит право внесения поправок к форме реализации права законодательной инициативы (откуда вытекает обязательность рассмотрения Государственной Думой поправок, предлагаемых должным субъектом); ранее аналогичная норма содержалась только в Регламенте Государственной Думы.

4. Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены ст. 72 Конституции Российской Федерации. Законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные Правительством, в соответствии с данным требованием Закона должны быть направлены как в исполнительные, так и в законодательные органы государственной власти субъектов Федерации. Закон ограничивается общим поручением, не обязывая Правительство направлять законопроекты заблаговременно и рассматривать поступившие отзывы государственных органов субъектов Федерации на направленные им проекты до внесения проектов в Государственную Думу.

Правительство предусмотрело взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в своем Регламенте (п. п. 23, 35), где федеральным органам исполнительной власти, разрабатывающим законопроекты по предметам совместного ведения, предлагается заблаговременно направлять их органам государственной власти субъектов Российской Федерации и обязательно рассматривать поступившие от них предложения до представления законопроекта в Правительство.

Данная норма Конституционного закона замыкает круг проводимой федеральными органами исполнительной власти предварительной проработки законопроектов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Получение законопроектов до их внесения в Государственную Думу дает государственным органам субъектов Федерации возможность своевременно проработать тексты вносимых Правительством проектов и подготовить свои поправки (см. также комментарий к ст. 43 настоящего Закона).

5. Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Настоящее положение в форме обязанности Правительства перед субъектами права законодательной инициативы давать в установленных законом случаях свое заключение на законопроекты воспроизводит положение Конституции Российской Федерации, не разрешающее вносить в Государственную Думу законопроекты без заключения Правительства (ч. 3 ст. 104), и ограничивает срок на представление такого заключения.

Наличие (но не содержание) заключения Правительства на законопроект имеет весьма существенное значение, поскольку внесение в Государственную Думу законопроекта, подпадающего под ограничения, предусмотренные ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, делает ничтожным все последующие положительные решения палат по принятию и одобрению закона.

Президент Российской Федерации, получив для подписания и опубликования такой закон, возвращает его по основанию нарушения конституционной процедуры в Государственную Думу без рассмотрения. Этот возврат не подпадает под действие ч. 3 ст. 107 Конституции и не может быть преодолен даже квалифицированным большинством обеих палат Федерального Собрания.

Необходимость заключения на конкретный законопроект не всегда очевидна. Нередко его авторы забывают об этих требованиях или не видят его расходного характера; не бесспорно толкование понятия "изменение финансовых обязательств государства". Поэтому палаты Федерального Собрания предусмотрели в своих Регламентах проверку необходимости заключения Правительства на вносимые законопроекты. Совет Государственной Думы обычно возвращает такие законопроекты без рассмотрения для выполнения требования ч. 3 ст. 104 Конституции или самостоятельно направляет законопроект, внесенный с финансово - экономическим обоснованием, но без заключения Правительства, на заключение Правительства. Это, как правило, касается проектов, вносимых депутатами (см. ст. ст. 105 и 108 Регламента Государственной Думы, ч. 3 ст. 130 Регламента Совета Федерации).

Порядок подготовки заключений Правительства установлен Регламентом Правительства (п. п. 85, 88 - 91). Правительство нередко отказывает в заключениях на законопроекты, представляемые на заключение без финансово - экономических обоснований и расчетов, в связи с невозможностью понять и оценить законодательную идею в отсутствие соответствующих материалов.

Особым случаем является внесение таких законопроектов самим Правительством. По установившейся с 1994 года практике Правительство не прилагает к вносимым им законопроектам о введении или об отмене налогов и иным законопроектам оформленного как самостоятельный документ заключения Правительства, приводя необходимые сведения в пояснительной записке. Эта практика в основном воспринимается участниками законодательного процесса без возражений, хотя порой подвергалась критике со стороны отдельных депутатов.

6. Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Данное положение является новацией комментируемого Закона, отразившей опыт взаимодействия палат Федерального Собрания с Правительством. Предлагая поправки, Правительство не всегда имеет возможность в должной мере изложить свою позицию, а она часто имеет важное значение.

Так, в отдельных случаях Правительство полагает, что законопроект принимать не следует, однако необходимая аргументация такой позиции не может быть изложена в форме поправок.

Кроме того, период рассмотрения поправок ограничен стадией между первым и вторым чтениями в Государственной Думе. Необходимость высказать свою позицию часто остается и после принятия закона Государственной Думой, в том числе в ходе согласительных процедур между палатами Федерального Собрания, между палатами и Президентом Российской Федерации.

В ряде случаев Правительству необходимо довести до сведения парламентариев свое отношение к рассматриваемому Государственной Думой законопроекту или к рассматриваемому Советом Федерации закону как к части федерального законодательства, как к явлению, способному оказать серьезное влияние на экономическую и социальную обстановку в стране.

Содержание актов в результате принятия поправок и реализации согласовательных процедур между палатами, учета предложений Президента Российской Федерации порой существенно изменяется; может измениться и социально - политическая обстановка.

Официальный отзыв Правительства, обязательно доводимый до сведения участников заседания палаты, позволяет Правительству дать оперативную информацию, соответствующую сегодняшнему состоянию как текста акта, так и ситуации в стране, важную для принятия законодателем решения.

Нередки случаи, когда Совет Федерации запрашивает мнение Правительства по поступившему из Государственной Думы на рассмотрение закону, особенно если принятие его Государственной Думой сопровождалось острой полемикой и достигнутый в Государственной Думе компромисс нуждается в глубоком анализе.

7. Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерального Собрания.

Настоящая норма закрепляет установившийся порядок, по которому заключения, поправки и отзывы направляются Правительством в форме отдельных документов, подписываемых указанными должностными лицами, а не решений, принимаемых на заседаниях. Иная форма не позволила бы обеспечить необходимую оперативность представления указанных документов. Вместе с тем установленные Правительством правила их подготовки (п. п. 84 - 96 Регламента Правительства) обеспечивают участие заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в формировании содержания информации, направляемой в палаты Федерального Собрания, и контроль со стороны руководства Правительства. Регламент Правительства в развитие данной нормы устанавливает (п. 94), что в зависимости от предмета регулирования письма, содержащие заключения, поправки и отзывы, подписываются Председателем Правительства или одним из его заместителей в соответствии с распределением обязанностей между ними.

8. Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Член Правительства (Председатель Правительства, его заместитель, федеральный министр) без специального приглашения палаты и без поручения Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Участие его в заседаниях иных органов палат (например, Совета Государственной Думы, депутатского объединения) требует согласования. Регламенты палат регулируют размещение членов Правительства в палатах и порядок предоставления им слова (ст. ст. 38, 45, 46, 52, 56, 59 и др. Регламента Государственной Думы, ст. ст. 46, 52, 59 и др. Регламента Совета Федерации). Нередки случаи, когда Председатель Правительства, иные члены Правительства по своей инициативе прибывают в Государственную Думу для участия в ее заседании.

Правительство может представлять свою позицию в палатах и через иных лиц. Настоящий Федеральный конституционный закон выделяет официальных представителей, которых Правительство должно назначать для представления в палатах законопроектов, вносимых Правительством (см. также ч. 3 ст. 105, ч. ч. 2 и 3 ст. 118 Регламента Государственной Думы), и специальных представителей, направляемых поручением руководства Правительства для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам.

В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания, усиления роли представителей Правительства и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса Постановлением Правительства от 21 декабря 1996 г. N 1536 <*> было образовано Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании, в составе которого действуют полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Совете Федерации и статс - секретари - заместители министров, статс - секретари - заместители руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 170. Утратило силу (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. Ст. 1247).

В состав Полномочного представительства могут быть включены и иные лица; например, включен заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Деятельность полномочных представителей Правительства и статс - секретарей нормируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства от 27 февраля 1999 г. N 234 <*>, и Регламентом Государственной Думы, предоставляющими им особые права по участию в заседаниях палат, их комитетов и комиссий.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. Ст. 1247.

Представительство действует под общим руководством Руководителя Аппарата Правительства, а непосредственное руководство работой в палатах осуществляют полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания. Они присутствуют на заседаниях палат и организуют участие иных представителей Правительства и статс - секретарей в законотворческой работе, непосредственно взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации в палатах, Администрацией Президента Российской Федерации и руководителями федеральных органов исполнительной власти.

Представительство обеспечивает координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, в том числе в формировании и исполнении законопроектных планов и программ Правительства, подготовке заключений Правительства, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации.

9. Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (подп. "а" ч. 1 ст. 114) Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Настоящий Федеральный конституционный закон уточнил, что указанный отчет представляется Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий год.

Организация бюджетного процесса, перечень и содержание материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета, детально нормированы федеральными законами, в том числе принимаемым ежегодно специальным законом (например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 111-ФЗ "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет" <*>). (Об особенностях подготовки проекта федерального бюджета см. п. п. 76 - 80, 105 - 107 Регламента Правительства.)

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3583.

Статья 37. Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации.

Комментарий к статье 37

1. Комментируемая статья Закона определяет в общем виде право Правительства поставить вопрос о доверии перед Государственной Думой и право этой Палаты на выражение недоверия Правительству. Процедура выражения недоверия Правительству (или отказа в доверии в зависимости от того, кем возбуждается этот вопрос) регламентирована в ст. 117 Конституции Российской Федерации и более подробно - в Регламенте Государственной Думы.

Возможность выражения недоверия Правительству имеет первостепенное значение для функционирования органов законодательной и исполнительной власти и закреплена в ст. ст. 103 и 117 Конституции Российской Федерации. Из содержания этих статей и сложившейся правоприменительной практики можно сделать следующие выводы.

Решение Думы о доверии или недоверии Правительству может приниматься только относительно Правительства в целом как коллегиального органа. В отношении конкретного члена Правительства депутаты могут предлагать рекомендации, которые могут быть учтены или не приняты во внимание Президентом Российской Федерации.

Первую часть комментируемой статьи Закона следует рассматривать в контексте ст. 117 (ч. 4) Конституции Российской Федерации. Обратим внимание на следующие особенности. В комментируемой статье говорится о праве Председателя Правительства поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Таким образом, речь идет о правомочии именно Председателя Правительства, а не Правительства как коллегиального органа.

Согласно ч. 4 ст. 117 Конституции Председатель Правительства МОЖЕТ поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Комментируемая статья несколько уточняет эту норму - Председатель Правительства ВПРАВЕ поставить такой вопрос, причем это право сформулировано как прерогатива главы Правительства, и ее реализация не требует обязательного рассмотрения и принятия решения на заседании Правительства. Не случайно в перечне вопросов, которые рассматриваются исключительно на заседании Правительства, отсутствует постановка вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. Вместе с тем, учитывая важность такой акции, как шага к публичному столкновению двух ветвей власти, целесообразно выяснить мнение и отношение членов Правительства к возможным последствиям этого решения и вовлечь их всех в работу по разрешению кризиса.

Исходя из содержания ст. 117 Конституции и комментируемой статьи Закона можно сделать вывод, что Государственная Дума в случае постановки главой Правительства вопроса о доверии Правительству вправе вынести одно из двух решений: либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать ему в доверии.

Согласно ст. 154 Регламента Государственной Думы возможны три результата по итогам обсуждения вопроса о доверии Правительству. Первый - решение о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Результаты голосования оформляются постановлением. Второй - если решение не принимается, то на голосование депутатов ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. И третий - если ни одно из упомянутых решений не принято, то рассмотрение вопроса ПРЕКРАЩАЕТСЯ.

Заметим, что в предыдущей редакции аналогичного положения (дополнение к Регламенту от 15 ноября 1995 г.) было установлено, что если ни одно из решений не принято, то рассмотрение вопроса по решению Государственной Думы ОТКЛАДЫВАЕТСЯ (ст. 146).

По мнению некоторых ученых, "нетрудно понять, что авторы поправок к Регламенту стремились таким образом и сохранить за Думой возможность не выражать доверия Правительству, а следовательно, не принимать проекты, с которыми оно может связать вопрос о доверии, и вместе с тем избежать последствий фактического отказа в доверии, т.е. возможного роспуска палаты" <*>.

--------------------------------

<*> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. С. 481.

Правовая ущербность новой регламентации вопроса о доверии Правительству делает неопределенным предусмотренный ст. 117 Конституции недельный срок, в течение которого Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Очевидно, что прекращение рассмотрения этого вопроса означает попытку ухода Государственной Думы от конституционной обязанности принять решение либо о доверии, либо об отказе в доверии Правительству.

Наиболее логична следующая интерпретация: если Государственная Дума в результате голосования не приняла решение о доверии Правительству, то Президент и Правительство вправе считать этот результат фактическим отказом депутатов в доверии Правительству, даже если он не будет оформлен постановлением. Иного быть не может, поскольку в противном случае создается тупиковая в правовом отношении ситуация, когда Дума уходит от ответственности за решение вопроса.

Учитывая, что в практике работы Государственной Думы голосования о доверии будут производиться последовательно в течение одного заседания, то семидневный срок, предусмотренный ст. 117 Конституции, должен отсчитываться в любом случае со дня, следующего за днем, когда в результате голосования не было принято решения о доверии Правительству (за доверие не получено хотя бы 226 голосов).

Постановку вопроса о доверии Правительству связывают также с судьбой конкретного законопроекта, на принятии которого настаивает Правительство. Однако действующий Регламент Государственной Думы не предусматривает специальной нормы о постановке вопроса о доверии в связи с судьбой закона. Хотя теоретически такие варианты возможны, например, в связи с отрицательным голосованием по проекту федерального бюджета. Глава Правительства может публично заявить, что при отсутствии поддержки Парламентом правительственного варианта бюджета оно будет вынуждено уйти в отставку или поставить вопрос о доверии Правительству. Такие ситуации, подробно регламентированные в законодательстве некоторых стран (Франция, Италия и др.), в России пока не складывались.

2. Часть 2 комментируемой статьи Закона предусматривает право Государственной Думы выразить недоверие Правительству Российской Федерации. По этой причине комментируемая часть статьи носит, по существу, отсылочный характер. Отставка Правительства обусловлена выражением ему недоверия только со стороны Государственной Думы. Совет Федерации юридически значимого права на выражение недоверия Правительству не имеет, хотя и дает оценки, имеющие моральное значение.

Российская Конституция не указывает конкретных оснований, которые могут быть поводом для выражения Думой недоверия Правительству. На практике поводом для недоверия Правительству может быть резкое ухудшение положения в социально - экономической сфере, несогласие депутатов с направлениями и результатами политики, проводимой Правительством, ненадлежащее исполнение Правительством федеральных законов, совершение членами Правительства серьезных правонарушений и т.д. Вместе с тем в Регламенте Государственной Думы (ст. 149) предусматривается общее требование - предложение о выражении недоверия Правительству должно быть МОТИВИРОВАННЫМ.

В политической жизни зарубежных стран постановка парламентом вопроса о доверии Правительству представляется наиболее серьезным методом воздействия законодательной власти на исполнительную власть, и выражение недоверия Правительству рассматривается как одна из мер его политической ответственности перед законодательным органом, поскольку за этим шагом Парламента следует отставка Правительства.

В российской ситуации ясно, что последствия недоверия Правительству могут сказаться негативно как на судьбе Правительства, так и на судьбе Государственной Думы.

При политическом кризисе (неразрешимых в рамках обычной деятельности противоречиях между Государственной Думой и Правительством) на Президента Конституцией возлагается обязанность принять решение о путях выхода из него. Возможные варианты - найти частное решение (например, провести отдельные кадровые перестановки в Правительстве) и сохранить и Думу, и Правительство; провести более радикальное изменение, уточнив свою политику и сформировав новое соответствующее ей Правительство; наконец, распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Выбор любого из них нуждается в глубоком анализе политической обстановки, в том числе в оценке позиции руководителей субъектов Федерации и Совета Федерации, сроков, остающихся до выборов как депутатов, так и самого Президента, тенденций в настроениях избирателей, готовности к корректировке основных направлений внешней и внутренней политики и наличия соответствующих кадров.

При этом Президент находится как бы над конфликтом, даже если в основе его лежит именно неприятие Думой политики, сформулированной Президентом и вполне адекватно реализуемой Правительством. Однако Президент не может не учитывать, что, сохранив Правительство и распустив в соответствии с ч. 4 ст. 111 или ч. ч. 3, 4 ст. 117 Конституции Государственную Думу, при определенных условиях может сформироваться еще более оппозиционная Дума, чем существующая. В этом случае законодательные инициативы Президента и Правительства будут отвергаться Государственной Думой, и законодательный процесс либо будет парализован (если Совет Федерации, поддерживая Президента, не будет преодолевать вето Президента на принимаемые Думой законы), либо войдет в полное противоречие с политикой Президента (если налагаемое Президентом вето будет преодолеваться в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции). Учитывая, что в течение года после выборов Государственная Дума не может быть распущена (ч. 3 ст. 109 Конституции) по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, кризис не только не разрешится, но зайдет в еще более тяжелую фазу.

Принимая в течение года антипрезидентские законы, Парламент может настолько затруднить деятельность Президента и Правительства, что ситуация станет практически безвыходной. Поэтому Президент, принимая обдуманные решения в конституционном поле, весьма серьезно связан их возможными результатами.

3. Выражение недоверия по инициативе Государственной Думы по процедуре рассмотрения и последствиям существенно отличается от постановки вопроса о доверии по инициативе Правительства. В политической жизни России такая "постановка вопроса" представляет собой метод давления на депутатов со стороны Правительства, а фактически и Президента, поскольку без совета с ним глава Правительства не будет инициировать подобную акцию. Напротив, выражение недоверия со стороны Государственной Думы означает применение одного из наиболее сильных парламентских способов воздействия на Правительство. Правительство, которому выражено недоверие, имеет крайне неустойчивую политическую атмосферу, особенно в области своих законотворческих инициатив.

Регламент Государственной Думы устанавливает четкие требования к предложению о выражении недоверия и ряд процедурных условий по самому голосованию. Прежде всего предложение по выражению недоверия Правительству должно быть мотивированным, т.е. пожелания общего характера здесь недостаточны. Вносить такое предложение может группа депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Наконец, такое мотивированное предложение о недоверии Правительству вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проектов соответствующих документов: постановления Государственной Думы, а также списка депутатов - инициаторов выражения недоверия Правительству. Причем в списке в обязательном порядке указываются номера избирательных округов либо наименования депутатских объединений, проставляются дата и личные подписи всех депутатов.

Установлен весьма жесткий срок для включения этого вопроса в повестку заседания: Государственная Дума рассматривает инициативу депутатов о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения.

Из новой редакции Регламента Государственной Думы исключена запись о том, что этот вопрос палата рассматривает во внеочередном порядке, учитывая, что и так установлен недельный срок. Этот акт подробно "прописывает" процедуру ведения заседания, на котором решается вопрос о недоверии Правительству.

Председателю Правительства (а в отсутствие Председателя - одному из его заместителей) дано право выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным депутатами предложением о выражении недоверия Правительству. Государственная Дума обязана предоставить Председателю Правительства (или его заместителю) возможность выступить на заседании и не может ему отказать в этом. По установленной процедуре депутаты могут задать вопросы Председателю Правительства и другим членам Правительства Российской Федерации и высказываться в своих выступлениях за выражение недоверия Правительству или против этой акции. Причем преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы (ст. 150) устанавливает, что Председатель Правительства (или его заместитель, исполняющий обязанности) получает слово последним. Таким образом, Председатель Правительства имеет возможность выступить на одном заседании дважды (в начале заседания и в его конце). Предусмотрено также, что в ходе обсуждения Председатель Правительства и другие члены Правительства могут получать слово для справки, но не более трех минут. Обсуждение прекращается по предложению большинства депутатов, участвовавших в голосовании.

В ходе заседания палаты могут возникнуть ситуации со снятием подписей депутатов. Например, в связи с какими-либо непредвиденными обстоятельствами, в том числе и в связи с фальсификацией подписей инициаторов этой акции. В таком случае, если в ходе обсуждения указанного вопроса депутаты - инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и если при этом численность депутатов, внесших предложение о недоверии Правительству, становится менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о недоверии Правительству вообще исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

По результатам обсуждения Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 151 Регламента Государственной Думы).

Примечательно, что в прошлой редакции Регламента было записано, что постановление о выражении недоверия Правительству принимается открытым голосованием. Кроме того, палата была вправе принимать решение о поименном голосовании (ст. 143 Регламента 1995 г.). Теперь процедура голосования изменилась.

Согласно ст. 151 Регламента Государственной Думы постановление о недоверии Правительству принимается ОТКРЫТЫМ или ТАЙНЫМ (по решению Государственной Думы) голосованием. Обратим внимание, что предложение по выражению недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

Согласно ст. 117 (ч. 3) Конституции после выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Конструкция этой статьи дает основание прийти к выводу о том, что Президент делает выбор исключительно по своему усмотрению. Он вправе объявить либо об отставке Правительства, либо отклонить решение Государственной Думы и сохранить существующее Правительство.

Государственная Дума достаточно осмотрительно использовала конституционный механизм выражения недоверия Правительству даже в тех случаях, когда признавала его работу неудовлетворительной. Отметим, что на протяжении 1994 - 1998 гг. депутатское большинство неоднократно отвергало предложения о вотуме недоверия со стороны ряда депутатов и фракций, хотя письменных рекомендаций и обращений к Президенту об отставке отдельных министров было более чем достаточно.

Впервые практическое использование ст. 117 Конституции (ч. 3 и 4) было связано с обострением отношений между Государственной Думой и Правительством в июне 1995 г., когда к серьезным разногласиям в области проведения социально - экономических реформ добавился шок от событий, связанных с террористическим актом в Буденновске. На заседании Государственной Думы 21 июня 1995 г. было принято решение о недоверии Правительству 241 голосом, т.е. большинством от общего числа депутатов.

Однако последующие события показали, что Правительство сумело использовать предоставленные ему Конституцией возможности для дальнейших политических маневров.

Последующее заявление Президента о поддержке Правительства сразу же инициировало встречную постановку вопроса о доверии Правительству со стороны Председателя Правительства, который использовал в связи с этим полномочия, предоставленные ему ч. 4 ст. 117 Конституции, что вызвало серьезное замешательство среди депутатов: ведь за отказом в доверии Правительству следует реальная возможность более быстрого роспуска парламента (в течение недельного срока) по сравнению с ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации.

Можно предположить, что, выражая недоверие Правительству, депутаты в то время не предполагали ответный ход Правительства, которое воспользовалось более удобным для него вариантом депутатского отказа в доверии.

Хотя постановка вопроса о доверии Правительству перед Думой, только что выразившей недоверие этому Правительству, может показаться парадоксальной, но правовая сторона этого действия вполне корректна. Причем глава Правительства мотивировал свое обращение вновь открывшимся обстоятельством - негативными последствиями длительного неопределенного положения Правительства, что на этапе переходного периода может вызвать политическую нестабильность с учетом снижения авторитета Правительства на международной арене.

4. Стремление депутатов избежать повторения Правительством такого маневра проявилось в процедурных особенностях рассмотрения вопросов о доверии и недоверии Правительству, изложенных в новом Регламенте Государственной Думы (ст. ст. 149 - 154).

Так, ч. 2 ст. 154 Регламента предусматривает, что Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. В случае если Председатель Правительства поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и объявления Президентом Российской Федерации о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства Российской Федерации рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения. А ст. 154 Регламента Государственной Думы допускает уход от ответа на поставленный Председателем Правительства вопрос (ч. 3 ст. 154).

Соответствие данных положений Регламента Государственной Думы нормам Конституции Российской Федерации представляется сомнительным, поскольку право Председателя Правительства поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в Конституции и комментируемом Законе ничем не обусловлено и не связывается с рассмотрением Государственной Думой в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции вопроса о выражении недоверия Правительству. Часть четвертая ст. 117 Конституции не предусматривает возможности ухода Государственной Думы от определенного ответа на поставленный вопрос.

Статья 38. Ответы членов Правительства Российской Федерации на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.

В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Комментарий к статье 38

Закрепление Федеральным конституционным законом обязанности членов Правительства по приглашению палаты прибыть на заседание для ответов на вопросы ее членов стало результатом длительной борьбы.

Содержащиеся в ст. 14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*> нормы не носили характера императивного требования присутствовать на заседании палаты для ответа на вопросы: "Депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы...

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 2. Ст. 74.

В случае если приглашенный член Правительства Российской Федерации не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ члена Правительства Российской Федерации доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты".

Первые опыты прибытия членов Правительства по таким приглашениям превращались в попытки Государственной Думы, еще не изжившей привычек Верховного Совета <*> руководить Правительством и в любой момент требовать от него отчета по всякому поводу. В результате некоторые члены Правительства стали трактовать приглашения Государственной Думы как вмешательство в дела исполнительной власти и под любыми предлогами отказывались от прибытия в Думу. Усилия депутатов вызвать на заседание Государственной Думы первого заместителя Председателя Правительства сопровождались даже попыткой установить специальным законом ответственность в виде штрафа за неявку по приглашению Думы. Нормальные контакты сложились только после наработки определенного уровня культуры отношений, учитывающей предусмотренные Конституцией Российской Федерации разделение властей и роль Президента Российской Федерации.

--------------------------------

<*> В соответствии с действовавшей Конституцией РСФСР Верховный Совет представлял собой высший орган государственной власти, не имевшей разделения на законодательную и исполнительную власть.

Пятидневный срок, за который должно быть направлено приглашение, трактуется как условие обязанности прибытия члена Правительства на заседание Палаты. По взаимному согласию и при наличии такой возможности (с учетом высокой загрузки членов Правительства, работа которых зачастую распланирована по часам на месяц вперед) этот срок может быть как сокращен, так и увеличен.

Еще один выход предоставляется ч. 3 ст. 38 Закона, и им нередко с взаимного согласия пользуются - направление для ответов на вопросы иного должностного лица, ведущего тематику по заданным вопросам (например, заместителя Председателя вместо Председателя Правительства, заместителя министра вместо министра). Имеется еще один выход, предусмотренный Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Регламентом Государственной Думы и в ряде случаев удовлетворяющий депутатов, - представление письменного ответа на письменные вопросы. Нередко Дума, связанная дефицитом времени, сама просит членов Правительства использовать эту форму ответа на заданные вопросы.

Порядок приглашения членов Правительства на заседания палат для ответов на вопросы регулируется Регламентом Государственной Думы (ст. 41) и Регламентом Правительства (п. 82).

Государственная Дума для ответов членов Правительства на вопросы депутатов в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрела специальное время - час Правительства еженедельно. Кроме того, на практике примерно раз в 1 - 2 месяца членам Правительства направляются приглашения для участия в пленарных заседаниях при рассмотрении Думой политически значимых вопросов.

Регламент Совета Федерации содержит общие нормы о приглашении на заседания палаты представителей государственных органов (п. 4 ст. 51; п. 2 "ж" ст. 65; ст. 91.1), а также специальные нормы о приглашении членов Правительства для участия в рассмотрении вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 164). Регламент предусматривает направление приглашения не менее чем за 5 дней до заседания. На практике, в связи со спецификой работы Совета Федерации (сравнительно редкое и кратковременное (не более 3 дней) проведение заседаний) приглашение членов Правительства либо заблаговременно оформляется постановлением палаты на одно из следующих заседаний, или осуществляется Председателем Совета Федерации в связи с формированием проекта повестки дня заседания, а иногда поднимается уже в ходе заседания палаты. Как правило, члены Правительства с пониманием относятся к таким приглашениям, хотя и не выдержан предусмотренный Законом срок.

Статья 39. Запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется законодательством Российской Федерации о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы.

Комментарий к статье 39

Норма носит отсылочный характер. Вместе с тем понятие запроса достаточно размыто, а законодательство о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы находится в состоянии переработки.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает две формы депутатских письменных обращений депутатов:

первая - запрос, т.е. обращение через палату Федерального Собрания к органам и руководителям, перечисленным в упомянутом Законе, по вопросам, входящим в их компетенцию, ответ на которое доводится до сведения палаты. Запрос предусмотрен ст. 13 Закона; по сути запрос должен быть политическим действием, рассчитанным на привлечение внимания к серьезной проблеме общего значения;

вторая - предусмотренное ст. 17 Закона непосредственное обращение депутата в орган государственной власти, орган местного самоуправления, общественное объединение, либо предприятие, учреждение, организацию, к должностному лицу по вопросам, связанным с депутатской деятельностью. Должностные лица, к которым обратился депутат, обязаны дать ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы или сведения безотлагательно; депутат имеет право непосредственно участвовать в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов и должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня, о его рассмотрении. По сути, такое обращение - личная активность депутата по решению проблем и защите интересов своих избирателей. В отношении обращений Закон предусматривает единственное ограничение - депутат не вправе вмешиваться в деятельность органов дознания, следователей и судов.

На практике депутаты Государственной Думы, рассчитывая больше на авторитет Думы как государственного органа, чем на результативность своих индивидуальных усилий, выносят на заседание палаты множество обращений под видом запросов, и в итоге разница между запросом и просто обращением стирается, а депутаты ищут новое содержание этих понятий.

Регламент Совета Федерации никаких норм о запросах членов палаты не содержит. Члены Совета Федерации запросов к Правительству и членам Правительства фактически не направляют.

Регламент Государственной Думы посвящает запросам 47 статью, упоминает их в ст. ст. 41, 49 и 93, однако не раскрывает этого понятия. Из содержания ст. 47 Регламента следует, что под запросом понимается обращение депутата или группы депутатов к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов, которое до направления адресату доводится до сведения Государственной Думы.

Если обращение поддерживается палатой с принятием по этому поводу постановления, то оно называется парламентским запросом и направляется адресату от имени Государственной Думы, а если не рассматривается Думой или рассматривается, но не поддерживается ею, то называется депутатским запросом и направляется "в обычном порядке".

Трудно признать данную конструкцию юридически взвешенной, и, видимо, разработка этого понятия не завершена. "Просто" депутатское обращение не упоминается вообще.

Вместе с тем в Правительство ежемесячно поступает около 200 обращений депутатов Государственной Думы и 150 - 170 депутатских запросов - обращений депутатов с сопроводительными письмами, подписанными Председателем Государственной Думы или одним из его заместителей, отличающихся от простого обращения тем, что текст его предварительно распространялся в зале заседаний Государственной Думы и перед перерывом в заседании председательствующий перечислял фамилии авторов и адресатов.

Содержание запросов и простых обращений мало чем отличается друг от друга. Большинство из них (за период весенней сессии 1998 года) представляют собой просьбы по вопросам социальной защиты - выплаты пенсий и пособий на детей, выплаты работникам бюджетной сферы, перечисление заложенных в федеральный бюджет дотаций на медицину, науку, образование, культуру, погашение долгов предприятиям по госзаказу, оказание помощи в выплате зарплаты работникам акционерных обществ.

Запросы, адресованные Правительству, Председателю Правительства, заместителям Председателя Правительства рассматриваются Председателем Правительства или его заместителями в соответствии с распределением обязанностей между ними. Ответы на запросы подготавливаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти и направляются в Государственную Думу за подписью указанных руководителей или излагаются ими устно на заседании палаты, если запрос сочетается с приглашением на "правительственный час".

Обращения депутатов, поступившие на депутатских бланках без письма Государственной Думы, запросами не признаются и направляются в федеральные органы исполнительной власти для решения поставленных в них вопросов и ответа по существу.

Регламент Правительства (п. п. 102 и 103) фиксирует указанный порядок.

Статья 40. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

Комментарий к статье 40

Цель данных положений - повысить статус комитетов палат Федерального Собрания, закрепив в законе обязанность органов исполнительной власти принимать по обращениям комитетов соответствующие меры.

На практике введение данных положений в Закон устранило неопределенность статуса писем на бланках комитетов палат. Ранее в законодательном акте (в Федеральном законе "О статусе депутата...") особо упоминались лишь запросы и обращения депутатов, поэтому к ним было соответственно установлено и повышенное внимание (отдельный учет, контроль ответов) в инструкциях по делопроизводству. К письму на бланке Государственной Думы как к документу конституционного органа тоже. А обращения комитетов попадали в разряд "служебных писем" и оказывались в группе документов, работа над которыми ведется с меньшим приоритетом. Теперь появилось основание считать письмо комитета палаты не менее важным документом, чем письмо отдельного депутата.

Статья 41. Предоставление информации об исполнении федерального бюджета

Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.

Комментарий к статье 41

Возможность Государственной Думы держать под контролем деятельность Правительства жестко ограничивается Конституцией Российской Федерации, предусмотревшей обязанность Правительства отчитываться перед Государственной Думой лишь по исполнению федерального бюджета. В ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год вводятся сроки представления Правительством в Думу отчета об исполнении бюджета. В 1997 - 1998 гг. законом предусматривалось направление в Государственную Думу ежеквартального отчета.

Вторая часть комментируемой статьи Закона содержит отсылочную норму, отчасти реализуемую в упомянутых законах о федеральном бюджете. Кроме того, Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусматривает взаимодействие с Правительством в ст. ст. 13 - 17 и др.

В частности, для обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность. Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты.