Глава V. Взаимоотношения правительства российской федерации и президента российской федерации

Статья 30. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти.

Комментарий к статье 30

Данная статья Закона конкретизирует одно из основных направлений деятельности Президента: обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Для реализации этой задачи в отношении Правительства глава государства принимает различные меры к обеспечению взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и прежде всего с Государственной Думой.

Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов весьма непросто, учитывая разные политические ориентации парламентского большинства и членов Правительства. Конституционные полномочия Президента позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между Парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку, либо путем назначения выборов Государственной Думы нормализовать политическую обстановку в стране <*>.

--------------------------------

<*> См.: Научно - практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 362.

Особое место в этой сфере деятельности Президента занимает организация согласованной работы Администрации Президента и Правительства. Здесь характер взаимодействия существенно отличается от отношений Правительства с законодательной властью. Они выражаются в постоянных деловых контактах, согласовании проектов, которые готовятся в этих государственных структурах, большей степенью ответственности за эту работу. Решениями Правительства и Президента урегулированы различные стороны совместной деятельности: в области правотворчества как при подготовке указов Президента, так и при подготовке постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы деятельности Правительства и Президента.

Положения комментируемой статьи Закона имеют императивный характер. Это означает, что в целях ее реализации Президент должен использовать свои полномочия, а также различные политические методы давления, дозволенные законом, включая средства массовой информации для выполнения своей конституционной задачи. Однако его полномочия в этой области не безграничны, поскольку реализуются "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом", т.е. не должны выходить за рамки положений этих актов.

Так, к примеру, Президент не вправе действовать в отношении Правительства как глава Правительства, преобразовать Правительство Российской Федерации в иной орган, например в Кабинет Министров, или брать непосредственное руководство этим органом в свои руки. Он также не уполномочен Конституцией назначать членов Правительства без представления (предложения) Председателя Правительства, не вправе распределять обязанности между Председателем Правительства и его заместителями, поскольку это прерогатива самого Председателя.

Конституционная практика последних лет знает случаи активного участия Президента в организации согласованного функционирования Правительства с другими структурами государственной власти. Так, в 1997 году при рассмотрении проекта федерального бюджета и вопроса о недоверии Правительству депутатами Государственной Думы Президент выступил перед ними и его аргументация во многом помогла урегулированию разногласий между этой Палатой Парламента и Правительством.

Особое внимание уделяется главой государства обеспечению слаженной работы внутри системы органов исполнительной власти, укреплению координационных функций министров и других членов Правительства в связи с формированием новой структуры федеральных органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2727.

Установлено, что координацию деятельности госкомитетов, федеральных комиссий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров России осуществляют в соответствии со схемой, утверждаемой Правительством, Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. В целях повышения роли членов Правительства в координации работы соответствующих федеральных органов власти введено важное правило о том, что проекты решений Правительства по вопросам, относящимся к ведению госкомитета, федеральной комиссии, федеральной службы, агентства или федерального надзора, а также бюджетные заявки и предложения по штатной численности вносятся на рассмотрение Правительства членом Правительства - куратором соответствующего ведомства.

В свою очередь для обеспечения интересов курируемого ведомства предусматривалось, что в случае, если координация деятельности федерального органа исполнительной власти возложена на федерального министра, то руководитель этого федерального органа исполнительной власти входит по должности в состав коллегии соответствующего министерства Российской Федерации. Таким образом, федеральное министерство как бы обрастало сетью курируемых им органов исполнительной власти, находящихся по иерархии исполнительных органов ниже, чем министерство. Идея заключалась в том, чтобы основная работа по взаимодействию этих структур осуществлялась на уровне министерств, а не через Правительство в лице его руководящих органов.

Особо выделялись в упомянутом Указе федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент. Координация их деятельности в пределах компетенции федерального Правительства была возложена непосредственно на Председателя Правительства.

Для оценки взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что приоритетные полномочия в этой области даны Президенту. Это видно из содержания ст. ст. 30, 31, 32, 35 настоящего Закона. Вместе с тем правовая основа их отношений не содержит элементов прямого административного подчинения Правительства Президенту.

В принципе Президент не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституционный статус Правительства требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе он не сможет выполнять координирующие функции по обеспечению согласованного функционирования власти.

Действующая Конституция не обусловливает жесткую "сцепку" Президента именно к Правительству. Нынешнее положение является скорее свидетельством соответствующих политических ситуаций, нежели следствием конституционной доктрины <*>. Это подтвердил и Президент в своей предвыборной программе "Россия: человек, семья, общество, государство", заявив, что необходима переориентация основной деятельности главы государства; что всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство, а задача Президента - определять основные цели экономической политики, контролировать их достижения. По мере стабильности в обществе, признания всеми политическими силами незыблемости основ конституционного строя будут меняться и принципы формирования Правительства.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 470.

Статья 31. Право Президента Российской Федерации председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации

Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 31

Положения данной статьи Закона основаны на конституционном полномочии Президента председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации (подп. "б" ст. 83 Конституции Российской Федерации). По сложившейся практике Президент использует данное полномочие весьма редко, хотя заседания Правительства проходят, как правило, еженедельно.

Заседания Правительства под председательством Президента открываются кратким вступительным словом главы государства, затем заслушивается доклад Председателя Правительства, после чего в прениях выступают члены Правительства, представители палат Парламента, руководители субъектов Федерации, других госорганов. Как правило, такие заседания посвящены обсуждению важнейших социально - экономических вопросов, итогам работы Правительства и по этой причине носят неординарный характер.

Заседаниям Правительства, на которых председательствует Президент, придают большое общественно - политическое значение. Такие заседания бывают расширенными по составу участников (руководители фракций и депутатских групп, Государственной Думы, члены Совета Федерации, руководители госорганов федерального и регионального уровня и представители средств массовой информации).

Право Президента председательствовать на заседаниях Правительства присуще всем президентским республикам, где глава государства возглавляет исполнительную власть и руководит непосредственно правительством. Однако в республиках со смешанными формами правления (а к ним традиционно относят Россию и Францию) картина существенно меняется.

Например, такое право имеет Президент Франции, однако здесь при определенной политической ситуации решающую роль в руководстве Правительством играет премьер - министр, которому приходится "делить" свою власть с Президентом. Российская практика в отличие от французской исключает разный политический курс Президента и Правительства. Для Правительства Российской Федерации указания главы государства являются руководством к действию.

Существенное отличие конституционного статуса французского Правительства в том, что именно этот орган (а не глава государства) определяет и проводит политику нации, распоряжается администрацией и Вооруженными Силами (ст. 20 Конституции Франции). На практике Правительство Франции функционирует в трех видах: как коллегиальный орган - Совет Министров, т.е. собрание всех министров под председательством Президента Республики, как Кабинет Министров - собрание министров под председательством премьер - министра и как орган, реализующий свою компетенцию на основании конституционных полномочий премьер - министра (ст. ст. 21 и 22 Конституции). Например, премьер - министр Франции несет ответственность за государственную оборону и "обеспечивает исполнение законов", осуществляет регламентарную власть, издает с контрассигнацией соответствующего министра декреты <*>.

--------------------------------

<*> См.: Иностранное конституционное право / Под ред. В. Маклакова. М., 1996. С. 90 - 91.

Хотя именно Совет Министров под председательством Президента осуществляет основные полномочия Правительства под председательством Президента, однако реальное соотношение сил Президента и Правительства на заседании Совета Министров иногда не дает Президенту возможности рассчитывать на поддержку своих инициатив.

Другая немаловажная деталь: во Франции правительственные ордонансы, принятые на заседании Правительства, подписываются Президентом, а не главой Правительства. В связи с этим во Франции возникают ситуации, когда Правительство при отказе Президента подписать такой акт вынуждено вносить его в форме законопроекта в парламент.

В России решения, принятые на заседаниях Правительства под председательством Президента, при необходимости оформляются постановлениями, которые подписывает Председатель Правительства.

Отметим и такую особенность: Президент Франции председательствует на заседании Совета Министров, но не вправе председательствовать на заседании Кабинета Министров, которыми руководит премьер - министр. В последние годы в силу "разной партийной окраски" Президента и Правительства складываются новые традиции взаимодействия и разделения управления между этими основными носителями власти, когда за главой государства остается руководство внешней политикой, а за Правительством - социально - экономической политикой.

В дополнение к положениям ст. 83 Конституции Российской Федерации комментируемый Закон закрепляет за Президентом право председательствовать не только на заседании Правительства, но и на заседаниях Президиума. Такая новелла в принципе не вытекает из ст. 83 Конституции и расширяет полномочия главы государства.

На наш взгляд, заседания Президиума Правительства по составу его членов, кругу вопросов и характеру принимаемых решений нельзя отнести к заседаниям Правительства, которые проводятся в полном составе. Учитывая, что Президиум Правительства образуется Правительством (а не Президентом) для решения в основном оперативных вопросов, предоставление Президенту права председательствовать на его заседаниях можно объяснить главным образом данью традиции тех времен, когда его заседания были основной формой деятельности Правительства как коллегиального органа, а Совет Министров заседал не чаще раза в квартал.

По существу практика имеет дело с резервным полномочием главы государства в этой области. Насущная необходимость председательствовать на заседаниях Президиума Правительства возникает еще реже, чем на заседаниях Правительства: в тех исключительных ситуациях, когда нет кворума для такого заседания (ст. 60 Регламента Правительства), а рассмотрение вопроса в коллегиальном порядке с участием Президента безотлагательно.

Статья 32. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти

(в ред. Федерального конституционного закона от 31.12.1997 N 3-ФКЗ)

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи.

Комментарий к статье 32

1. Особенность правового положения некоторых федеральных органов исполнительной власти заключается в том, что руководит ими непосредственно Президент. Это касается деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. То, что эти ведомства находятся в ведении Президента, конкретизируется также в его полномочиях утверждать по представлению Председателя Правительства Положения о каждом из названных органов и назначать их руководителей. В то же время упомянутые министерства и иные федеральные органы исполнительной власти не исключены из юрисдикции Правительства, поскольку возложенные на него задачи по обеспечению обороны и государственной безопасности, а также в сферах внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью могут осуществляться Правительством прежде всего через упомянутые органы.

Комментируемый Закон применительно к этой форме деятельности Правительства употребляет термин "координация". Содержание координации как управленческой деятельности раскрывается в полномочиях Правительства (см. комментарий к ст. ст. 19, 20 и 21 настоящего Закона).

В Законе не указаны конкретные органы, которыми руководит Президент, учитывая частые реорганизации и изменения в их наименованиях. Федеральные органы исполнительной власти, руководит которыми Президент, перечислены в структуре федеральных органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 39. Ст. 4886).

К ним относятся:

Министерство внутренних дел Российской Федерации,

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,

Министерство иностранных дел Российской Федерации,

Министерство обороны Российской Федерации,

Служба внешней разведки Российской Федерации,

Федеральная служба безопасности Российской Федерации,

Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации,

Федеральная служба охраны Российской Федерации,

Федеральная пограничная служба Российской Федерации,

Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации,

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации,

Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации,

Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия при Президенте Российской Федерации,

Управление делами Президента Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 1998 г. N 1483 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в непосредственное подчинение Президента переданы Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба налоговой полиции (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 50. Ст. 6126). Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. N 651 утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, которая по некоторым позициям существенно отличается от прежней структуры (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2727).

За истекшие годы после принятия Конституции нельзя выявить четких критериев отнесения ведомств в прямое подчинение Президенту. Так, в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 <*> в связи с принятием Конституции, в числе министерств и иных федеральных органов, подведомственных Президенту, не было Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). Вместе с тем в юрисдикцию Президента тогда были включены Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба России. Позднее в их число был включен Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, а Указом от 1 июля 1996 г. N 1009 <**> Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, которая стала подчиняться Президенту.

--------------------------------

<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 3. Ст. 190.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 28. Ст. 3357.

Обратим внимание на то, что первые "указные" формулы двойного подчинения названных министерств и ведомств достаточно корректно отражали конституционную особенность руководства ими федеральным Правительством и Президентом.

Указ Президента от 10 января 1994 г. N 66 устанавливал, что "федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации". Такие случаи выделялись "звездочкой" - примечанием к наименованию соответствующего министерства или ведомства, которое означало, что этот федеральный орган исполнительной власти подведомствен Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами <*>.

--------------------------------

<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1177 (с изм.) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4082).

Теперь в структуре федеральных органов исполнительной власти содержание упомянутого примечания качественно изменилось: в нем говорится о конкретных федеральных органах исполнительной власти, контроль за деятельностью которых осуществляет Президент, а не об их подведомственности по вопросам, закрепленным на законодательном уровне.

Таким образом, правовое регулирование в этой области имеет некоторую тенденцию к сокращению числа органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту.

В юридической литературе такие особенности руководства называют дуализмом исполнительной власти. Такое положение обусловлено весьма существенными конституционными полномочиями Президента в конкретных сферах управления наряду с общей компетенцией и конкретными полномочиями Правительства в этих же областях. При этом надо иметь в виду, что осуществление всей исполнительной власти возложено на Правительство, а не на Президента.

В системе государственной власти Президент и Правительство - конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство, осуществляя исключительно исполнительную власть Российской Федерации, выступает и с формально - правовых позиций, и фактически федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Президент институирован как глава государства, но не глава исполнительной власти, хотя и наделен весьма существенными полномочиями в этой области.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в комментируемом Законе мы не найдем прямых или косвенных указаний на то, что Президент России возглавляет единую систему исполнительной власти. Правительство и Президент взаимодействуют друг с другом, но не находятся в жесткой административной "сцепке", их полномочия разведены. В этом смысле Правительство - не часть президентской команды, оно состоит не при Президенте и несет политическую ответственность прежде всего перед государством и обществом. Полномочия Президента по назначению и отставке Правительства не имеют, на наш взгляд, прямого отношения к ответственности Правительства. В конституционной практике политическая ответственность Правительства обусловлена выражением недоверия ему со стороны Парламента.

Ответственность Правительства за проведение эффективной социально - экономической политики не представляется некоей абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Поскольку Правительство имеет самостоятельную компетенцию, включающую наряду с общими полномочиями обширные конкретные полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в области социальной политики, науки, культуры, образования (ст. ст. 14 - 17 комментируемого Закона), то имеются все основания признать политическую ответственность Правительства за выполнение этих функций.

2. Сравнительный анализ полномочий Президента и Правительства показывает, что Правительство выступает полноценным носителем исполнительной власти прежде всего в социально - экономической сфере. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этой области. Что же касается таких сфер управления, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий, то здесь приоритет руководства, несомненно, за Президентом.

Особенности руководства федеральными органами исполнительной власти, ведающими этими вопросами, выражаются в формуле ст. 32 комментируемого Закона: Президент руководит деятельностью этих органов, а Правительство координирует их деятельность. Истоки такой двойной подчиненности заложены в конституционных нормах и вытекают из ст. ст. 80, 83, 86, 87, 88, 114 Основного закона.

На примере внешней функции государства сопоставим содержание некоторых полномочий Президента и Правительства, чтобы выявить их взаимообусловленность и разные уровни самостоятельности самих органов. Так, Президент руководит внешней политикой Российской Федерации (п. "а" ст. 86 Конституции). Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции и ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

При некоторой схожести нельзя не видеть принципиальных различий в полномочиях главы государства и Правительства. Президент осуществляет функцию по руководству внешней политикой Российской Федерации в полном объеме, а Правительство организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий (ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Формулировка Конституции в этой части еще более лаконична: "осуществляет меры по обеспечению... реализации внешней политики Российской Федерации" (п. "д" ст. 114). Сравнительная таблица наглядно показывает соотношение их полномочий.