Глава IV. Организация деятельности правительства российской федерации

Статья 24. Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по организации работы Правительства Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации, определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Председатель Правительства Российской Федерации:

представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;

ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладая правом решающего голоса;

подписывает акты Правительства Российской Федерации;

представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;

распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 24

Содержание комментируемой статьи имеет принципиальное значение для выяснения соотношения коллегиальности и единоначалия в деятельности Правительства. Первая часть статьи воспроизводит конституционные полномочия главы Правительства (ст. 113 Конституции), вторая часть устанавливает его конкретные полномочия в различных сферах деятельности Правительства, а третья часть закрепляет, исходя из сложившейся практики, обязанность Председателя Правительства систематически информировать Президента о работе этого органа власти.

Комментируемая статья в части полномочий Председателя Правительства не носит исчерпывающего характера. Достаточно сказать, что в соответствии с Конституцией (ст. 117) и ст. 37 настоящего Закона глава Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (см. комментарий к ст. 37). Согласно ст. 29 Закона только по предложению Председателя Правительства может быть образован Президиум Правительства. Учитывая, что до принятия настоящего Закона состав Президиума Правительства определялся законом и утверждался Президентом, а не Правительством, следует сделать вывод о том, что в этом вопросе полномочия Правительства и его Председателя существенно расширились.

1. Хотя Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 1 Закона), его компетенция реализуется не только путем принятия решений на заседаниях Правительства. Значительная часть компетенции Правительства реализуется Председателем Правительства в рамках полномочий, закрепленных за ним Конституцией и настоящим Законом. Обратим также внимание на то, что к вопросам, рассматриваемым исключительно на заседаниях Правительства (см. комментарий к ст. 28 Закона), не относится принятие нормативных актов Правительства. Во всяком случае из перечня вопросов, рассматриваемых только на заседаниях Правительства, не вытекает, что они охватывают все области нормотворческой деятельности Правительства.

Исходя из положений Основного закона и конституционной практики, настоящий Закон закрепляет пост Председателя Правительства как руководителя Правительства, облеченного самостоятельными полномочиями. Совокупность его полномочий и содержание его деятельности дают основания утверждать, что Председатель Правительства - ключевая фигура в руководстве исполнительной власти. Это исключительно важно для понимания взаимоотношений главы Правительства и главы государства, разграничения полномочий Правительства и Президента по руководству органами исполнительной власти (см. комментарий к ст. 32 Закона) и выяснения вопроса об ответственности Правительства за выполнение намеченного политического курса.

Часть первая комментируемой статьи почти текстуально воспроизводит содержание ст. 113 Конституции Российской Федерации. Однако в Конституции отсутствует прямое указание на то, что Председатель Правительства возглавляет Правительство Российской Федерации. Следовательно, комментируемый Закон укрепляет статус Председателя Правительства, а в контексте с другими положениями снимает недомолвки по поводу того, кто есть формальный и фактический глава Правительства и совпадают ли эти понятия.

В то же время для отечественной практики неприемлема формула о "диктатуре" премьер - министра в Правительстве. В России решающую роль в назначении и отставке членов Правительства (в том числе и Председателя Правительства) имеет не политическая партия, победившая на парламентских или президентских выборах, а Президент. На данное обстоятельство необходимо обратить внимание, поскольку недооценка "президентского фактора" в формировании Правительства создает неверное представление о содержании и реализации законодательных положений. Нельзя упускать из виду, что выбор кандидатуры Председателя Правительства в решающей степени зависит от главы государства, а возможности Государственной Думы в этом вопросе юридически слабы, несмотря на достаточно сложную и внешне весьма серьезную регламентацию согласования с ней назначения этой кандидатуры. Складывающаяся политическая практика взаимодействия Президента и Государственной Думы при согласовании кандидатуры на пост главы Правительства пока еще неустойчива и исходит из приоритета прерогативы главы государства в этом вопросе.

Полномочие главы Правительства по определению основных направлений деятельности Правительства характеризует его как руководителя, формирующего государственную политику в социально - экономической и других сферах ведения федеральной исполнительной власти. В Правительстве он один определяет эти основные направления. Поэтому Правительство как коллегиальный орган и члены Правительства не имеют права вмешиваться в эту сферу деятельности Председателя Правительства.

На практике основные направления деятельности Правительства обычно не формализируются в едином официальном документе, подготовленном и подписанном главой Правительства по аналогии с ежегодным посланием Президента Федеральному Собранию. В большинстве случаев данная прерогатива главы Правительства реализуется им через решения, принимаемые на заседаниях Правительства, что еще более укрепляет единую линию действий Председателя Правительства и Правительства в целом. Этой цели служат и публичные выступления главы Правительства о стратегических задачах и направлениях деятельности возглавляемого им Правительства, на заседаниях Правительства, а также в средствах массовой информации.

Возникает вопрос, можно ли считать таковыми программные заявления кандидата на должность Председателя Правительства перед Государственной Думой? На наш взгляд, такие программы нельзя отнести к тем основным направлениям деятельности Правительства, поскольку речь идет о претенденте на должность главы Правительства. Между ним и действующим Председателем Правительства "дистанция огромного размера", равно как между предвыборными обещаниями и реальной политикой.

Самостоятельность Председателя Правительства в осуществлении своей главной функции не означает, что только он обладает монопольным правом определять правительственную политику. В государствах с президентской формой правления (в отличие от парламентских республик) приоритет в общеполитическом руководстве принадлежит президенту, а не премьер - министру.

Согласно Конституции Российской Федерации основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент (ст. 80, ч. 3). В указах Президента о реализации его Посланий к Федеральному Собранию в 1995 - 1998 гг. содержатся конкретные поручения Правительству в области экономики, социального развития и других сферах действий исполнительной власти. Таким образом, Председатель Правительства, определяя основные направления деятельности Правительства, фактически делит эти полномочия с Президентом.

Конечно, глава государства, руководствуясь Конституцией, выполняет функции более широкого масштаба, в том числе затрагивающие различные стороны деятельности Правительства и являющиеся для всех органов исполнительной власти не только исходным ориентиром, но и руководством к действию. На наш взгляд, основные направления внутренней и внешней политики государства, формируемые Президентом, ставят определенные задачи перед Председателем Правительства в выборе основных направлений деятельности Правительства. На главу Правительства, естественно, возлагается обязанность по реализации указаний Президента в этой области при определении правительственного курса.

Правительственная программа, являясь документом на перспективу, вместе с тем учитывает специфику деятельности Правительства в условиях переходного периода. Поэтому ее содержание может корректироваться при необходимости главой Правительства. Новые или измененные основные направления глава Правительства должен изложить в той же форме, как и первоначальные, или во всяком случае довести их до тех органов, перед которыми он излагал основные позиции своих планов.

Содержание основных направлений деятельности Правительства не следует отождествлять с содержанием основных направлений государственной политики, которую определяет Президент. Правительственная программа имеет обязательное значение прежде всего для всей исполнительной вертикали власти, которую возглавляет этот коллегиальный орган.

По своему содержанию и целям мероприятия, предусмотренные правительственной программой, должны относиться к компетенции федерального Правительства и других органов исполнительной власти. Адресатами этой программы являются прежде всего руководители федеральных министерств и ведомств.

Формирование основных направлений деятельности Правительства - не единственное конституционное полномочие Председателя Правительства. К его исключительной компетенции относится организационная функция, руководство делами Правительства. Согласно Конституции именно Председатель Правительства организует работу Правительства, что и обусловливает необходимость наделения его конкретными полномочиями в этой области. Такие полномочия конкретизированы в ч. 2 комментируемой статьи и включают в себя полномочия по ведению заседаний Правительства Российской Федерации и его Президиума, распределению обязанностей между его заместителями. Реализация их детально прописана в Регламенте Правительства.

2. К числу прерогатив Председателя Правительства, несомненно, относится представление им федерального Правительства в стране и за ее пределами. В отличие от главы государства, выступающего от имени Российской Федерации по праву, без какого-либо удостоверения, Председатель Правительства представляет только орган, который он возглавляет.

Ведущая представительская роль главы Правительства обусловлена, с одной стороны, компетенцией этого коллегиального органа и, с другой стороны, необходимостью реализации полномочий в персональном качестве в стране и за ее пределами, в том числе при ведении международных переговоров и заключении международных договоров.

Председатель Правительства действует в пределах полномочий высшего исполнительного органа. Вместе с тем в своей деятельности он связан директивами главы государства - Президента, поскольку именно на него возложено руководство внешней политикой Российской Федерации (ст. 86 Конституции Российской Федерации).

Представительская роль Председателя федерального Правительства резко возрастает в тех случаях, когда он временно исполняет обязанности Президента (ч. 3 ст. 92 Конституции). Фактически он в этот период представляет одновременно и Президента, и Правительство.

3. В деятельности Правительства как коллегиального органа полномочие его Председателя вести заседание Правительства означает нечто большее, чем простое осуществление функций председательствующего. В отличие от представительных органов власти, где главное внимание уделяется соблюдению формализованной процедуры коллективного обсуждения, заседания Правительства носят более деловой и конструктивный характер. Это объясняется тем, что в традициях Правительства нет борьбы политических оппонентов. Оно должно представлять единую команду, отвечающую за проведение принятых решений. На заседание Правительства выносятся, как правило, подготовленные и в основном согласованные вопросы, что предполагает их рассмотрение не в двух - трех "чтениях", а сразу же. Кроме того, в российских традициях на заседаниях Правительства не принято давать простора широким дискуссиям и эмоциям даже при обсуждении заведомо спорных проблем.

Итоговое слово (резюме) Председателя Правительства, оглашенный им проект решения обычно не вызывают острых дебатов среди членов Правительства. В практике крайне редки случаи, чтобы проводилось голосование.

Фактическая роль Председателя Правительства при ведении заседания этого коллегиального органа может быть разной. Критическое отношение главы Правительства к намечаемым или предлагаемым Правительству мерам, основанное на глубоком знании обсуждаемого вопроса, умении видеть перспективы и последствия принимаемых мер, может привести в ходе заседания к пересмотру намечаемых решений. Такой подход заставляет министров и аппарат Правительства тщательнее прорабатывать вопросы, выносимые на заседание Правительства. Председатель Правительства не просто ведет заседание этого органа, соблюдая нормы Регламента. В необходимых случаях он излагает свой взгляд на обсуждаемую проблему, на доводы выступивших членов Правительства и других должностных лиц, а также выступает на заседаниях с публичными обращениями и заявлениями от имени Правительства.

Обратим также внимание на то, что право решающего голоса на заседаниях Правительства регламентировано одинаково для Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров и других членов Правительства, что характеризует подлинно коллегиальный принцип деятельности Правительства. Председатель Правительства не вправе игнорировать решение, принятое на заседании Правительства, даже если он с ним не согласен.

Организационные полномочия Председателя Правительства исходят из его руководящей роли в деятельности этого органа. Как бы ни складывалась политическая практика взаимоотношений главы Правительства с Президентом и палатами Парламента, нельзя приуменьшить значение положений Конституции и настоящего Закона о правовой самостоятельности Правительства, его ответственности за работу единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, которую оно возглавляет.

4. Полномочие Председателя Правительства подписывать акты Правительства нельзя рассматривать как сугубо формальное действие главы Правительства по оформлению решений, принятых на заседаниях Правительства или заседаниях его Президиума. Практика издания решений высшего исполнительного органа в России складывается таким образом, что некоторые акты Правительства не рассматриваются на подобных заседаниях, а принимаются главой Правительства единолично. Однако и в этом случае акт Правительства проходит все необходимые согласования у членов Правительства, ответственных за его подготовку. Без "листа согласований" акт, по общему правилу, не издается. Примечательно, что в комментируемом Законе не предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства принимаются исключительно Правительством как коллегиальным органом на его заседаниях.

Но даже в тех случаях, когда проект постановления Правительства рассматривается на его заседании, в его решениях наиболее употребительными бывают формулировки "принять за основу" или "одобрить в основном" представленный проект, т.е. признается целесообразность и возможность внесения в него изменений и дополнений непринципиального характера. По этой причине дата подписания постановления не всегда совпадает с датой рассмотрения на заседании Правительства.

Нельзя не видеть, что такого рода промежуточные решения не имеют правового характера. Проект, как правило, некоторое время дорабатывается, согласовывается с заинтересованными ведомствами, визируется курирующим заместителем Председателя Правительства и только затем подписывается главой Правительства.

Право главы Правительства подписывать акты Правительства выражается в императивной формулировке ст. 23 комментируемого Закона, согласно которой "постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации". Следовательно, без его подписи такие акты признаются недействительными.

Учитывая, что в решения Правительства включаются не только постановления и распоряжения, но и обращения, заявления и иные акты, то они также по смыслу комментируемой статьи должны подписываться Председателем Правительства. В качестве примера сошлемся на заявление Правительства и Центробанка от 17 августа 1998 г., имеющее серьезные финансовые, политические и правовые последствия для страны. В данном случае имеет место существенный правовой дефект, поскольку по таким вопросам как минимум должны приниматься постановления Правительства, а в части, затрагивающей федеральные законы, - необходимые законодательные решения.

5. Право Председателя Правительства давать предложения Президенту по составу Правительства в настоящее время трактуется лишь как рекомендация. Однако нельзя забывать, что Президент утверждает состав Правительства опосредованно, т.е. на основании предложения главы Правительства. В известной мере можно считать, что глава Правительства формирует состав Правительства, а Президент его утверждает. Во всяком случае, по конституционной логике именно Председатель Правительства, отвечающий за его работу, должен набирать "свою команду", а не работать с теми, кто навязан ему со стороны.

До недавнего времени в политической жизни России преобладала недооценка роли главы Правительства в формировании его состава. В известной мере такая традиция пошла с начала 90-х годов, когда Президент лично занимался подбором не только Председателя, но и других членов Правительства. Известны случаи, когда сам Председатель Правительства высказывал сожаление о том, что то или иное назначение (или освобождение) министра состоялось без его ведома. Возможно, поэтому в некоторых комментариях к Конституции утверждается, что "участие Председателя Правительства в формировании всего состава Правительства чисто номинальное" <*>.

На самом деле это не так. Именно глава Правительства по букве и духу Конституции формирует состав Правительства, т.е. подбирает свою команду единомышленников, а Президент на основе предложений утверждает этот состав. Конституционная логика действий главы Правительства и главы государства предполагает тесное взаимодействие, диалог, консультации и исключает односторонние действия Президента в этом вопросе. В правовом отношении выглядит некорректным умаление конституционных полномочий Председателя Правительства по участию в подборе руководителей федеральных министерств и ведомств.

--------------------------------

<*> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 357.

Предложение главы Правительства по кандидатуре члена Правительства является обязательным условием назначения на должность. Без его предложения Президент не вправе назначать на должность или освобождать от нее члена Правительства. Даже применительно к руководителям, возглавляющим федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Президент, такое предложение является формально обязательным актом. Статья 112 Конституции исключений для "силовых" министерств не устанавливает.

Обратимся к некоторым схожим процедурам. У правоведов вряд ли возникнет вопрос относительно юридического значения представления Президенту кандидатур для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также кандидатур Генерального прокурора, которые утверждаются Советом Федерации. В России даже гипотетически невозможна ситуация, чтобы Совет Федерации назначил Генерального прокурора при отсутствии официального предложения Президента по этой кандидатуре, но предложение Председателя Правительства по кандидатуре заместителей Председателя и федеральных министров квалифицируется всего лишь как рекомендация.

Различие между представлением и предложением, на наш взгляд, минимально, поскольку назначение может быть осуществлено только на основании инициативы главы государства. Заметим, что в отношении Генерального прокурора Президент вносит в Совет Федерации предложение (а не представление) об освобождении от должности (ст. 83, п. "е" Конституции). Такое "разночтение" в подходах не только не оправдано терминологически, оно и не вытекает из конституционного статуса Правительства и полномочий Председателя Правительства.

Как уже отмечалось, по Конституции Президент не является главой исполнительной власти, следовательно, и федеральное Правительство неподведомственно главе государства в чисто административном отношении. Хотя политическая линия поведения Президента весьма изменчива, но всегда должна находиться в пределах конституционных установлений. События последних двух лет убеждают нас в серьезных изменениях их взаимоотношений. И политическое соглашение, которое разрабатывалось в недрах Государственной Думы и одобрено Президентом, и предложенные главой государства коррективы в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" четко ориентированы на повышение роли главы Правительства в формировании его состава и определении правительственного курса.

Как правило, сам процесс совместного обсуждения и согласования кандидатур между Президентом и Председателем Правительства носит конфиденциальный характер. И только после того, как достигнуты договоренности, они оформляются официальными письменными предложениями премьера и соответствующим указом, подписанным главой государства.

Поскольку реализация президентских основных направлений политики ориентируется прежде всего на Правительство и исполнительную власть, то содержание программы действий Правительства, определяемых главой Правительства, должно быть синхронизировано с посланиями Президента, а также конкретными поручениями, содержащимися в указах главы государства. Вместе с тем сама формула такого соответствия предполагает творческие и инициативные начала в деятельности Правительства.

6. Распределение обязанностей между Председателем Правительства и его заместителями является прерогативой Председателя и формально не требует согласования с Президентом. Хотя предварительно основные участки деятельности каждого заместителя Председателя Правительства согласовываются с Президентом при назначении заместителей на указанные должности по функциональному признаку.

Распределение обязанностей между заместителями оформляется не постановлением или распоряжением Правительства, а специальным одноименным документом, который утверждается главой Правительства.

Отметим одну из особенностей этого документа. Он определяет конкретные участки работы и функции не только каждого заместителя, но и главы Правительства. Так, согласно распределению обязанностей, Председатель Правительства координирует деятельность своих заместителей, других членов Правительства по обеспечению основных направлений развития экономики и социальной сферы. Традиционно по распределению обязанностей глава Правительства непосредственно рассматривает вопросы государственного строительства, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, кадровой политики, госслужбы и правовой реформы <*>.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 1998. 8 октября. N 191.

Существенным моментом в распределении обязанностей является курирование главой Правительства ряда федеральных министерств. Непосредственно глава Правительства координирует также вопросы военной реформы и деятельность тех федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент Российской Федерации.

Официальное распределение обязанностей дает определенное представление о роли и месте каждого из заместителей Председателя Правительства. О многом говорит и тот факт, кто исполняет обязанности Председателя Правительства при его временном отсутствии. В 1994 - 1997 гг. такие обязанности возлагались на первого заместителя. При наличии в составе Правительства должности двух первых заместителей обязанности Председателя Правительства в названных случаях, естественно, возлагаются на одного из них, что официально закреплено в комментируемом Законе.

На одного из первых заместителей Председателя Правительства возложена координация вопросов экономической реформы, он ведет вопросы промышленной политики, управления собственностью, а также оперативные вопросы финансирования, кредитования, денежного и валютного обращения, руководит Комиссией Правительства по оперативным вопросам. Первый заместитель, курирующий экономический блок, также исполняет обязанности Председателя Правительства в случае его временного отсутствия.

Распределение обязанностей между другими заместителями Председателя осуществляется по укрупненным блокам отраслей и сфер управления: например, один из них координирует вопросы формирования и реализации государственной политики в сфере отношений со странами СНГ и ведет вопросы региональной и национальной политики, другой заместитель - вопросы топливно - энергетического комплекса и т.д.

Статья 25. Полномочия заместителей Председателя Правительства Российской Федерации

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации:

участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации;

участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение;

координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность;

предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Российской Федерации.

Комментарий к статье 25

1. Если сравнить полномочия заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, то они во многом схожи. Это касается участия в заседаниях Правительства с правом решающего голоса в подготовке правительственных постановлений и распоряжений и обеспечение их исполнения и т.д.

Вместе с тем между полномочиями заместителей Председателя Правительства имеются существенные различия: конкретные обязанности заместителей Председателя Правительства во многом определяются не функцией руководства соответствующим госорганом, как у руководителей федеральных министерств, а решением Председателя Правительства о распределении обязанностей между своими заместителями. Как правило, при назначении Президентом заместителей Председателя Правительства предварительно конкретизируются их основные участки работы: финансово - экономический, социальный, топливно - энергетический комплекс и др.

Особое место среди заместителей занимают первые заместители. Если первый заместитель Председателя один, то по распределению обязанностей он во время отсутствия Председателя Правительства (командировки, болезнь и т.д.) обычно исполняет некоторые его обязанности. В практике формирования Правительства долгие годы в его составе было несколько первых заместителей. Здесь в каждом конкретном случае своего отсутствия глава Правительства поручал одному из них временное выполнение некоторых своих функций (например, ведение заседаний Правительства или его Президиума).

В разные периоды фактическое положение и роль заместителей Председателя Правительства существенно менялись. Наиболее устойчивыми представляются их полномочия по координации работы федеральных органов исполнительной власти. По сложившейся практике каждый заместитель Председателя Правительства курирует ряд министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с основной функцией, возложенной на него главой Правительства по распределению обязанностей между своими заместителями.

Для решения проблем соответствующей отрасли на правительственном уровне курирующий заместитель Председателя Правительства осуществляет необходимую организаторскую работу, проводит совещания с привлечением специалистов, определяет подходы к их решению, дает конкретные поручения руководителям федеральных органов исполнительной власти и подведомственным государственным учреждениям. Серьезные задачи выполняют зампреды по урегулированию разногласий, возникающих при подготовке законопроектов, проектов правительственных постановлений и распоряжений. Как правило, они особенно актуальны на стыке отраслей.

За заместителями Председателя Правительства закреплена ключевая функция контроля за деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, они ответственны за результативность такого контроля.

Специфическое положение заместителей Председателя обусловлено и тем, что ряд поручений (причем не только разового, но и длительного характера) им дает не только Председатель Правительства, а также непосредственно Президент Российской Федерации. Нередко они в силу таких президентских поручений приобретают некоторую автономность от Председателя Правительства и действуют непосредственно под эгидой Президента. Такая двойственность в руководстве ими со стороны Председателя Правительства и Президента обусловлена также тем, что на них Президент возлагает выполнение конкретных заданий в тех областях государственного управления, где он осуществляет непосредственное руководство (внешняя политика, оборона и др.).

Необходимо обратить внимание на характер поручений заместителей Председателя. Они не являются правовыми актами Правительства, но по сложившейся практике несут значительную нагрузку в выполнении многообразных организационно - распорядительных функций деятельности Правительства в целом. Сложнейшая "правительственная кухня" включает в себя сотни и тысячи поручений заместителей Председателя по самым различным вопросам. Часть из них содержат не только поручения соответствующим министерствам и ведомствам, но и общую оценку вносимым предложениям, предусматривают конкретные направления деятельности и принимаемые меры.

При характеристике такого рода документов следует учитывать их "скрытый" регулятивный характер в тех случаях, когда они обусловливают совершенно определенные юридические последствия для соответствующего ведомства и должностного лица. Нельзя не обратить внимания на то, что в последние годы характер таких поручений заметно меняется. Раньше многие зампреды пытались решить проблемы курируемых отраслей преимущественно через Министерство финансов, давая ему соответствующие поручения. По признанию руководства Минфина, на исполнении в этом ведомстве находилось, например, в разные периоды времени до нескольких сотен поручений зампредов одновременно. Конечно, их реальное выполнение было практически невозможно в связи с тем, что многие из них требовали дополнительных расходов. Теперь, когда Министерство финансов курирует непосредственно Председатель Правительства, количество таких поручений со стороны его заместителей резко пошло на убыль.

2. По общему правилу, подготовка проектов постановлений и распоряжений, внесенных в Правительство, непосредственно осуществляется правительственным Аппаратом. При этом данные материалы в обязательном порядке рассматриваются и дорабатываются заместителем Председателя Правительства. Предварительное рассмотрение проектов постановлений и распоряжений занимает значительную часть рабочего времени заместителей Председателя Правительства. Без их визы ни один такой документ не может быть направлен на рассмотрение Правительства или его Президиума либо непосредственно на подпись Председателю Правительства.

Участие заместителей Председателя в этой работе - один из основных фильтров для обеспечения должного качества проектов постановлений и распоряжений. Реальные возможности заместителей Председателя здесь достаточно обширны: согласование на политическом уровне принципиальных вопросов с Председателем и другими членами Правительства, Администрацией Президента, выступление на заседании Правительства, подключение к работе по доработке проекта экспертов различных подразделений правительственного Аппарата, а также научных работников и других специалистов.

Статья 26. Полномочия федеральных министров

Федеральные министры:

участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации;

принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение;

принимают участие в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации;

обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации.

Комментарий к статье 26

В комментируемой статье определены общие полномочия федеральных министров как членов коллегиального органа по участию в его работе. Полномочия министра по руководству соответствующим федеральным органом исполнительной власти определяются иными документами (Положениями о соответствующих министерствах, другими актами федерального законодательства).

Министр - руководитель министерства или должностное лицо, возведенное в ранг министра (так называемый министр без портфеля). В соответствии с действующим законодательством министр по должности является членом Правительства. Будучи членом Правительства, министр участвует с правом решающего голоса в заседаниях Правительства. Руководители других федеральных ведомств исполнительной власти (комитетов, надзоров) участвуют в работе Правительства без права решающего голоса. Политическая значимость поста министра непосредственно вытекает из Конституции. В то же время, поскольку в Конституции не дан перечень основных видов федеральных органов исполнительной власти, в комментируемом Законе отсутствуют должности председателей комитетов, которые были бы по своему рангу равноценными министрам, руководителям министерств.

Из содержания полномочий федеральных министров вытекает, что все они в пределах компетенции равноправны, действуют самостоятельно и под свою ответственность ведут дела руководимых ими органов исполнительной власти (министерств).

Принципиальным обстоятельством, подчеркивающим статус федеральных министров, является обязательное участие в решении вопросов отрасли самого министра или его представителей. Это касается всех стадий подготовки правительственных актов, затрагивающих интересы ведомства, равно как обсуждения и принятия подобных решений на заседаниях Правительства и его рабочих органов.

Как член Правительства министр участвует в выработке и реализации основных направлений политики Правительства, подготовке постановлений и распоряжений Правительства, т.е. не являет собой прямого подчиненного - в принятии проекта решения - Председателю Правительства, а входит с ним в состав коллегиального органа.

Комментируемый Закон определяет только подотчетность (а не подчиненность) федеральных министерств Правительству при выполнении своих полномочий. Это - общая норма. Одновременно при осуществлении полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией и федеральными законами к полномочиям Президента, федеральные министры подотчетны и Президенту.

Федеральный министр руководит деятельностью министерства на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих функций. Полномочия министров как руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти определены в Положениях об этих органах, утверждаемых Правительством либо Президентом в зависимости от их подведомственности.

За долгие годы сложился определенный круг таких полномочий по:

а) изданию в пределах компетенции приказов, распоряжений, указаний, а также по организации и проверке их исполнения;

б) распределению должностных обязанностей между своими заместителями и руководителями структурных подразделений министерства;

в) назначению и освобождению от должности работников центрального аппарата министерства;

г) утверждению структуры и штатного расписания центрального аппарата министерств в пределах установленного Правительством фонда оплаты труда и численности его работников.

Особое внимание уделяется координационным функциям федеральных министров. Для обеспечения ведомственных интересов комитетов, федеральных комиссий и служб, координация которых возложена на федерального министра, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти входит по должности в состав коллегии соответствующего министерства Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> существенно расширены полномочия министров как членов Правительства в обеспечении согласованной работы госкомитетов, федеральных служб и иных органов исполнительной власти, руководители которых не входят в состав Правительства. Однако это нововведение имело фактически экспериментальный характер, и, спустя год, положение упомянутого Указа было признано утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. N 651 <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 18. Ст. 2020.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2727.

В российской Конституции нет специальных статей, посвященных непосредственно правовому статусу министра. О его значении говорит тот факт, что назначение на эту должность осуществляется непосредственно Президентом по представлению главы Правительства.

Статья 27. Заседания Правительства Российской Федерации

Заседания Правительства Российской Федерации проводятся не реже одного раза в месяц.

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры информируют об этом Председателя Правительства Российской Федерации.

Представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Подготовка и проведение заседаний Правительства Российской Федерации осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации.

Материалы заседаний Правительства Российской Федерации и принятые по этим материалам решения относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства Российской Федерации, если иное не определено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Правительство Российской Федерации информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях.

Комментарий к статье 27

1. В комментируемой статье отсутствует традиционное для прошлых лет предписание о том, что на заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально - культурного строительства. Это обстоятельство обусловлено не ослаблением роли, которая отводится заседаниям Правительства, а трансформацией их в основную форму деятельности Правительства как коллегиального органа.

В последние два года изменились характер и назначение заседаний Правительства, они превратились из преимущественно официальных ("парадных") мероприятий в постоянную текущую работу высшего исполнительного органа. Существенно расширился круг вопросов, рассматриваемых исключительно на заседаниях Правительства (см. комментарий к ст. 28). Число таких вопросов увеличилось с девяти до пятнадцати.

Если раньше значительный объем текущей работы приходился на заседания Президиума Правительства и Комиссию по оперативным вопросам, то в последние годы положение коренным образом изменилось. Президиум Правительства превратился в орган для решения оперативных вопросов.

Как известно, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, в соответствии со ст. 23 комментируемого Закона издаются, как правило, в форме распоряжения Правительства. Следовательно, правовые акты нормативного значения - постановления Правительства - должны приниматься, как правило, на заседаниях Правительства. Вместе с тем ряд постановлений и распоряжений на практике принимается по иной процедуре: путем согласования проекта со всеми заинтересованными ведомствами, т.е. минуя рассмотрение на заседаниях коллегиальных органов. Для сравнения отметим, что в Законе "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (1992 г.) (ст. 28) Президиум Совета Министров был институирован как постоянный орган Правительства, решения которого издавались в форме постановлений и распоряжений Совета Министров.

Формирование компактного, немногочисленного по составу Правительства позволит реально обеспечить регулярность проведения его заседаний в полном составе. По Закону Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" заседания Совета Министров проводились не реже одного раза в квартал (ст. 25). Позднее в соответствии с Временным регламентом Правительства (1995 г.), учитывая возросший объем работы Правительства в связи с его новым конституционным статусом и полномочиями, заседания Правительства и его Президиума стали проводиться по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Таким образом, от периодичности "не реже одного раза в квартал" в прошлые годы комментируемый Закон пришел к заседаниям Правительства "не реже одного раза в месяц". Однако дело не только в таких формальных моментах.

Учитывая значительное число законопроектов, вносимых Правительством в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы (а их число достигает сотни актов в год), а также многие десятки постановлений Правительства нормативного характера, такие заседания должны проходить с большей степенью регулярности. Согласно новому Регламенту Правительства от 18 июня 1998 г. (п. 50) <*> очередные заседания проводятся, как правило, еженедельно по утвержденному календарному плану в определенный день недели (обычно по четвергам). Таким образом, предписание Закона "заседания... проводятся не реже одного раза в месяц" получило в Регламенте последовательную конкретизацию, что свидетельствует о повышении роли и новом качестве коллегиального обсуждения вопросов членами Правительства. Регламент предусматривает также возможность внеочередных заседаний Правительства, которые проводятся по мере необходимости.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3176.

Вопросы для рассмотрения и принятия решений на заседаниях Правительства определяются исходя из сфер ведения (основных направлений деятельности) Правительства и полномочий, установленных Конституцией, названным Законом и иными федеральными законами.

На заседаниях Правительства рассматривается широкий круг вопросов перспективного и текущего характера в сферах государственного управления, хозяйственного и социально - культурного строительства и внешней политики. Вместе с тем имеются вопросы, подлежащие рассмотрению исключительно на заседаниях Правительства (см. комментарий к ст. 28 Закона).

Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации.

Коллегиальный характер обсуждения вопросов на заседаниях Правительства, право решающего голоса каждого из федеральных министров предполагает необходимость личного участия на заседаниях членов Правительства - заместителей Председателя и федеральных министров. Этой цели служит также весьма жесткое предписание Регламента Правительства к квалификации правомочности заседания Правительства - на нем должно присутствовать более половины членов Правительства.

2. Комментируемый Закон конкретизирует круг должностных лиц, представляющих другие органы власти, которые имеют право участвовать в заседаниях Правительства. Это право предоставлено представителям палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты и Центробанка. Они участвуют в заседаниях Правительства с предварительным (накануне заседания) уведомлением Руководителя Аппарата Правительства. Указанный перечень не является исчерпывающим, в комментируемой статье упоминаются также "иные лица", которые вправе участвовать в заседаниях Правительства в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (п. 5) в деятельности федерального Правительства по обсуждению и выработке решений наравне с федеральными министрами полноправно участвуют руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 39. Ст. 4886. Речь идет о руководителях Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Центральная Россия", Ассоциации экономического взаимодействия территорий Северо - Запада Российской Федерации, Ассоциации экономического взаимодействия областей Центрально - Черноземного региона Российской Федерации, Ассоциации "Большая Волга" по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжья Российской Федерации, Ассоциации социально - экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа и др.

Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. N 651 это положение было признано утратившим силу в связи с утверждением новой структуры федеральных органов исполнительной власти.

Формула "наравне с федеральными министрами" означает полноценное участие руководителей межрегиональных ассоциаций в работе Правительства и соответствующие обязанности по обеспечению их всей необходимой информацией и материалами, обсуждаемыми на заседаниях Правительства и его Президиума. В то же время по своему статусу они не являются членами Правительства и не имеют права решающего голоса.

Особое место занимают в деятельности Правительства Председатель Центробанка и Президент Российской Академии наук. Они участвуют в обсуждении и выработке решений наравне с членами Президиума Правительства.

Согласно Регламенту Правительства на заседаниях Правительства по каждому из рассматриваемых вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу. Состав лиц, приглашаемых на заседания Правительства, определяется Руководителем Аппарата Правительства по предложениям государственных органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов.

В соответствии с Положением об Аппарате Правительства на заседание Правительства приглашаются также работники Аппарата Правительства, непосредственно готовящие материалы по повестке заседания.

3. Заседания Правительства проходят, как правило, в обстановке гласности и открытости. В то же время комментируемый Закон, исходя из сложившейся практики работы Правительства (в том числе и за рубежом), допускает возможность закрытых заседаний по отдельным вопросам (например, вопросы финансовой политики, обороны (мобилизационных резервов, состояния обороноспособности) и др.).

4. Правительство планирует проведение своих заседаний. План заседаний Правительства на предстоящий период (как правило, квартал) предусматривает очередность рассмотрения вопросов на заседаниях Правительства и перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства в соответствующем квартале. Кроме того, в план включается перечень вопросов и законопроектов, намечаемых для рассмотрения в следующем квартале. Исходя из указанных сроков, подготовка вопросов для рассмотрения на заседаниях начинается заблаговременно (примерно за полгода) до их включения в повестку дня конкретного заседания.

Организующее начало - обязательный элемент работы Правительства, без него невозможна стабильная работа исполнительной власти, тщательное формирование программы действий Правительства на текущий период и перспективу, качественная и своевременная подготовка законопроектов, федеральных целевых программ, обеспечение постоянного контроля за исполнением федерального законодательства министерствами, ведомствами и иными органами исполнительной власти.

Проект плана составляется на основе предложений членов Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Затем эти предложения предварительно рассматриваются заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей). На основе их предложений Руководителем Аппарата Правительства формируется проект плана заседаний Правительства, который докладывается Председателю Правительства и по его решению выносится на заседание Правительства. По итогам рассмотрения план при необходимости уточняется и утверждается главой Правительства.

Регламент устанавливает оперативные сроки подготовки материалов по вопросам, включенным в повестку очередного заседания. Они вносятся заблаговременно, не позднее чем за 15 дней до даты, определяемой утвержденным планом заседаний. Руководители федеральных органов исполнительной власти, других подведомственных государственных органов и организаций несут персональную ответственность за качество и своевременность предоставления соответствующих материалов.

Регламентом Правительства установлены специальные требования к подготовке тех решений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента, а также проектов решений, рассматриваемых на заседаниях Правительства под председательством Президента. Такие решения в обязательном порядке направляются в Администрацию Президента для согласования.

Представленные к рассмотрению на заседании Правительства материалы, в том числе проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента, должны быть подготовлены в соответствии с требованиями, определяющими порядок внесения их в Правительство.

Это касается:

а) обязательного согласования проектов правительственных решений с заинтересованными органами государственной власти (а при необходимости с другими государственными, общественными и иными организациями) и визирования после согласования проектов решений руководителями указанных органов и организаций;

б) обязательного согласования с Министерством юстиции всех проектов решений Правительства, имеющих нормативное значение;

в) внесения согласованных (завизированных) проектов решений Правительства и иных актов с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые расчеты, обоснования предполагаемых решений и прогнозы ожидаемых социально - экономических и иных последствий их реализации;

г) выполнения дополнительных требований к решениям Правительства, влекущим государственные расходы за счет федерального бюджета, не предусмотренные на текущий финансовый год. Такие решения принимаются исключительно на основании указов Президента;

д) установления специального порядка внесения предложений, требующих принятия федерального закона или решения Президента;

е) строго целевого выделения средств из резервного фонда Правительства (только в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств и при отсутствии других источников финансирования).

Проекты, представленные в Правительство с отступлением от установленных требований, на заседание Правительства не выносятся и возвращаются для повторного внесения в установленном порядке. В этих целях представляемые материалы, в том числе проекты федеральных законов, решений Президента, постановлений, распоряжений и иных актов Правительства, должны быть подготовлены в соответствии с порядком внесения и рассмотрения их в Правительстве.

Регламент Правительства предусматривает ряд обязательных требований к министерствам и другим органам государственной власти, при отступлении от которых подготовленные материалы не докладываются Председателю Правительства и его заместителям и возвращаются Аппаратом Правительства для внесения в установленном порядке либо возвращаются на доработку (если речь идет об исполнении поручений Правительства) указаниями Председателя и его заместителей.

Заслуживает также внимания практика предварительного рассмотрения главой Правительства вопросов, включенных в повестку очередного заседания Правительства.

Целесообразно, чтобы перед заседанием работники правительственного Аппарата, ответственные за подготовку соответствующих вопросов, лично докладывали Председателю Правительства информацию и проект предлагаемого протокольного решения. Письменная информация для доклада Председателю оформляется в виде аналитической справки. В ней излагается не только содержание вопроса и состояние ранее принятых по нему решений, но также дается экспертная оценка ожидаемых экономических, социальных, политических последствий предлагаемых решений, их обеспеченности материальными и финансовыми ресурсами.

Усиление экспертно - аналитической проработки вопросов, подлежащих рассмотрению в Правительстве, - одно из обязательных условий принятия продуманных и обоснованных решений. Своевременное информирование Председателя Правительства специалистами - экспертами правительственного Аппарата о всех плюсах и минусах предлагаемых министерствами решений помогает избежать многих ошибок на стадии рассмотрения и решения вопроса.

Заседания Правительства ведет Председатель Правительства. Он предоставляет слово выступающим, открывает и закрывает заседания и проводит при необходимости голосование. Одна из особенностей работы Правительства как коллегиального органа исполнительной власти заключается в том, что председательствующий на заседании Правительства, формируя текст решения по окончании обсуждения конкретного решения, обычно не ставит его на голосование. Решения принимаются членами Правительства, как правило, общим согласием. Вместе с тем при имеющихся разногласиях по проекту решения среди членов Правительства может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства.

Следует иметь в виду, что на практике при наличии существенных замечаний по проекту, высказанных в ходе обсуждения, и разных точках зрения по нему членов Правительства чаще всего принимается промежуточное решение о его доработке. Правительство дает поручения соответствующим федеральным органам исполнительной власти и при необходимости образует рабочие группы с включением в их состав членов Правительства, а также представителей других государственных органов и организаций и научных учреждений. Для принятия таких решений голосование не требуется, поскольку необходимость доработки становится очевидной уже в ходе обсуждения.

Руководители федеральных органов исполнительной власти или лица, возглавляющие указанные рабочие группы, организуют и обеспечивают доработку проектов и их внесение в Правительство в установленные сроки. В зависимости от сложности и неотложности вопроса такие сроки могут варьироваться от одних суток до нескольких дней. Если же конкретный срок специально не оговорен, то доработка проекта осуществляется в срок до 5 дней.

Принятые на заседании Правительства решения оформляются протоколом, который подписывается председательствовавшим на заседании. Хотя протокол не является нормативным правовым актом, однако его императивное (обязательное) значение для федеральных органов исполнительной власти бесспорно. Принятые на заседаниях решения и поручения доводятся до всех исполнителей в виде выписок из протоколов и ставятся на обязательный контроль Аппарата Правительства.

5. Все материалы несекретного характера, рассматриваемые на заседании Правительства, и принятые решения относятся к служебной информации. Такого рода информация, по общему правилу, не подлежит опубликованию в открытой печати. К служебной информации не относятся принятые постановления и распоряжения, которые подлежат официальному опубликованию.

6. Официальные сведения о повестках дня заседаний Правительства и об их проведении представляет средствам массовой информации Аппарат Правительства. Им же по окончании заседания организуются пресс - конференции (брифинги) членов Правительства по рассмотренным на заседании вопросам. Информирование граждан через средства массовой информации осуществляется также через представителей средств массовой информации и проведение кино-, видео- и фотосъемок, а также звукозаписи на заседаниях Правительства. Эти мероприятия организуются в порядке, определяемом Руководителем Аппарата Правительства. При этом надо учитывать, что характер ряда вопросов требует проведения заседаний "за закрытыми дверьми", т.е. без участия представителей средств массовой информации.

7. Учитывая последствия ряда мер, принимаемых Правительством (особенно в сфере финансов и денежного обращения), гласность и открытость в деятельности Правительства должна сочетаться с необходимостью проведения закрытых заседаний, обусловленных содержанием обсуждаемых вопросов. Такова практика и в зарубежных странах. При проведении закрытых заседаний Правительства (либо закрытого обсуждения отдельных вопросов) подготовка материалов к этим заседаниям осуществляется с соблюдением установленных правил работы с секретными документами и режима секретности. Видеоакустическая запись закрытых заседаний не проводится.

Статья 28. Вопросы, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации

Исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации:

принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

принимаются решения о внесении Правительством Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу;

рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;

рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;

рассматриваются вопросы приобретения государством акций;

(в ред. Федерального конституционного закона от 31.12.1997 N 3-ФКЗ)

рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации;

принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

образуется Президиум Правительства Российской Федерации;

утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

утверждается Регламент Правительства Российской Федерации;

утверждается Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 28

Комментируемая статья Закона устанавливает перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это (с процессуальной точки зрения) позволяет выделить две основные группы вопросов, рассматриваемых на заседаниях данного органа, осуществляющего исполнительную власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации:

1) вопросы, рассматриваемые исключительно на заседаниях Правительства, в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации";

2) вопросы, которые могут быть поставлены в повестку заседания, при этом их значимость оценивается с точки зрения руководства Правительства. Например, поручения Президента Российской Федерации; установленным образом оформленные предложения палат Федерального Собрания по актуальным проблемам развития административно - политической, экономической, социально - культурной и иных сфер государственного управления; некоторые другие вопросы, характер которых свидетельствует об их особой важности и, соответственно, общегосударственной значимости.

Это в целом объясняется тем, что решения, принимаемые по указанным вопросам, требуют рассмотрения именно коллегиального органа, осуществляющего исполнительную власть, т.е. Правительства Российской Федерации, где каждый его член имеет право решающего голоса.

В сравнительном плане следует учитывать, что ст. 24 Закона "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" <*> устанавливалось меньшее количество вопросов, рассматриваемых исключительно на заседаниях Правительства России.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 1. Ст. 14.

В частности, ими являлись:

вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета Российской Федерации, а также формирования и использования государственных внебюджетных фондов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;

проекты программ экономического и социального развития Российской Федерации и ее отдельных регионов;

предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг и пределах увеличения государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

установление номенклатуры продукции, товаров и услуг, на которые применяются фиксированные государственные цены;

предложения об установлении и изменении ставок налогообложения;

рассмотрение проектов годовых программ приватизации объектов государственной собственности и предложений об основных направлениях использования средств, полученных от приватизации;

принятие решений о подготовке и представлении Президенту Российской Федерации предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов Российской Федерации;

принятие решений о подписании международных межправительственных договоров;

принятие решений о подписании соглашений с Советами Министров республик в составе Российской Федерации, администрацией автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга по вопросам, предусмотренным действующим законодательством.

Большинство из перечисленных вопросов сохранено и в комментируемой статье в той или иной редакции, что объясняется значимостью урегулированных сфер деятельности.

Расширение круга вопросов, рассматриваемых исключительно на заседаниях Правительства, обусловлено первостепенным значением коллегиального метода принятия решений.

Несмотря на значительное расширение полномочий Председателя Правительства России по руководству этим органом, значение заседаний Правительства как основной формы принятия наиболее важных (в том числе и в нормативном отношении) решений значительно повышается. Из их содержания вытекает, что большинство такого рода вопросов требует оформления в виде постановлений или распоряжений Правительства Российской Федерации, следовательно, протокольной записи об одобрении каких-либо предложений или проектов соответствующих решений в данном случае явно недостаточно.

В ряде установленных данной статьей Закона нормативных позиций применяется формула "рассматриваются" (что характерно и для Закона 1992 г.). Это означает, что окончательное решение по таким вопросам принимается иным легитимным органом.

Рассмотрев некоторые общие положения в отношении настоящей статьи Федерального конституционного закона, перейдем к анализу конкретных вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации.

1. Комментируемая статья, как и Закон в целом, исходит из того, что формирование государственного бюджета представляет определенного рода процесс, требующий участия всех членов Правительства, руководителей министерств и ведомств. В частности, это объясняется тем, что в соответствии со ст. 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации <*> Правительство России является одним из основных участников бюджетного процесса, обладающих соответствующими нормативно установленными полномочиями на федеральном уровне. Так, в частности, Бюджетный кодекс России предусматривает права Правительства при составлении проекта федерального бюджета, внесении проекта закона (решения) о бюджете законодательного (представительного) органа, рассмотрении и утверждении закона о федеральном бюджете.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Рассмотрение исключительно на заседаниях Правительства ряда других вопросов, связанных с реализацией основных направлений внутренней и внешней политики, обусловлено конституционными полномочиями этого органа. Следовательно, они являются прерогативой именно коллегиального органа, осуществляющего исполнительную власть в России (ст. 110 Конституции Российской Федерации), а не Председателя или Президиума Правительства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и комментируемым Федеральным конституционным законом Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение бюджета в соответствии со структурой доходов и расходов. Как следует из ст. 28 Закона, решение о представлении отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов принимается исключительно на заседанuях Правительства.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что к ведению Российской Федерации, в частности, относятся:

утверждение и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, контроль за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Законодательством Российской Федерации устанавливаются и определенные обязательства Правительства, связанные с исполнением федерального бюджета. Как правило, они нормативно закрепляются в федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год. Например, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 год" <*> устанавливались следующие обязательства Правительства как основные цели финансовой политики на 1998 г.:

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1464.

создание условий для переориентации финансовых потоков в реальный сектор экономики;

снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителя и повышение собираемости налогов;

выполнение финансовых обязательств государства перед населением;

завершение перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета и т.п.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" Правительство принимало на себя обязательства по реализации основных целей экономической и финансовой политики.

Таким образом, функции Правительства по исполнению государственного бюджета определялись следующими основными целями:

переориентация финансовых потоков в реальный сектор экономики;

обеспечение справедливой конкуренции снижением ставки таможенного тарифа;

выполнение всех финансовых обязательств государства перед хозяйствующими субъектами и населением;

снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителя и увеличение собираемости налогов;

рост реальных денежных доходов населения;

переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.

Общий порядок представления отчета об исполнении федерального бюджета урегулирован ст. 275 Бюджетного кодекса, согласно которой ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Согласно требованиям, предъявляемым названной статьей Кодекса, такой отчет должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Статья 276 Бюджетного кодекса устанавливает, что документы и материалы, представляемые Правительством в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета, включают:

отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства Российской Федерации;

отчет Министерства финансов Российской Федерации и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

отчет Министерства финансов Российской Федерации и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях;

отчет о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации по видам заимствований;

отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;

сводный отчет о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;

сводный отчет смет доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

реестр федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года;

отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на первый и последний день отчетного финансового года.

Порядок представления отчета об исполнении федерального бюджета за текущий год Правительством Российской Федерации Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, как правило, определяется и в законе о федеральном бюджете на текущий год, и в законе о федеральном бюджете на будущий год.

Следует также отметить, что ряд процессуальных вопросов, связанных с представлением Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, нормативно урегулирован в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятый Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.).

2. В современных условиях развития экономики особое значение имеют полномочия Правительства в области создания и деятельности свободных экономических зон. Так, прямые указания в этой сфере были сформулированы в Указе Президента Российской Федерации от 4 июня 1992 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации" <*>. Этим актом Правительству было поручено разработать проект закона о свободных экономических зонах на территории Российской Федерации.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 24. Ст. 1325.

3. Правительством Российской Федерации и Советом директоров Центрального банка Российской Федерации определена Программа выхода страны из кризиса "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально - экономического положения в стране" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 1998. 17 ноября. N 218.

В сфере финансовых полномочий Правительства эти меры должны быть направлены на стабилизацию денежной системы, реструктуризацию банковской системы, государственного долга, совершенствование бюджетного процесса и налоговой системы и др. Намечено изменение в порядке обязательной продажи иностранной валюты, получаемой по экспортным контрактам.

Правительство предполагает разработать и реализовать программу восстановления банковского сектора, определить затраты на реструктуризацию банков, разработать проект федерального закона об Агентстве по реструктуризации кредитных организаций.

Политико - экономическая ситуация в Российской Федерации свидетельствует о необходимости усиления государственного регулирования в сфере экономики. В этой связи ст. 114 Бюджетного кодекса установлено, что решение об эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством Российской Федерации в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга. В частности, такие решения могут приниматься в соответствии с Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации. Аналогичные вопросы поднимались и в Указе Президента Российской Федерации от 16 июля 1998 г. N 851 "О неотложных мерах по обеспечению финансовой стабилизации в стране" <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 29. Ст. 3540.

Единая государственная политика цен разрабатывается и осуществляется Правительством России в соответствии с полномочиями, закрепленными в п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации. В частности, к ведению Российской Федерации относится установление основ ценовой политики.

Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <*> регулируются некоторые вопросы оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, а также муниципальным образованиям, в целях совершенствования порядка совершения сделок с объектами оценки.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3813.

Как правило, Правительство Российской Федерации устанавливает цены на продукцию естественных монополий, работы или услуги, которые выполняются государственными предприятиями, и т.п.

В частности, некоторые меры Правительства Российской Федерации в рассматриваемой сфере установлены: Постановлением Правительства России от 17 сентября 1992 г. N 724 "О государственном регулировании цен на энергоресурсы, другие виды продукции и услуги" <*>; Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. N 997 "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" <**>; Указом Президента России от 28 апреля 1997 г. N 426 "Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" <***>, а также другими нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 12. Ст. 934 (с изм. и доп.).

<**> См.: Российская газета. 1995. 18 октября. N 203.

<***> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 18. Ст. 2132.

4. Основные полномочия Правительства по вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг, в том числе в отношении определения объемов выпуска государственных ценных бумаг, вытекают из пп. "б" и "г" ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации. Этой статьей установлено, что Правительство обеспечивает проведение единой финансовой политики и осуществляет управление федеральной собственностью. Эмиссия и обращение эмиссионных ценных бумаг, иные организационные и процессуальные вопросы, связанные с функционированием рынка ценных бумаг, торговые операции на рынке ценных бумаг, порядок лицензирования деятельности в указанной сфере, а также особенности обращения государственных ценных бумаг составляют часть имущественного и денежного оборота на финансовом рынке и отражают финансовую политику государства.

Согласно ст. 114 Бюджетного кодекса эмиссия государственных ценных бумаг контролируется Правительством России.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг в Российской Федерации принимается в соответствии с Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации. В такого рода решении (например, об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг) отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объеме и условиях эмиссии, способах исполнения обязательств по ценным бумагам.

Статьей 38 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <*> определены правовые основы регулирования рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918.

Согласно сложившейся практике Правительство России выступает от имени государства как хозяйствующего субъекта и осуществляет меры по распоряжению акциями, принадлежащими государству.

Например, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 1997 г. N 505 "О продаже ранее закрепленных в федеральной собственности акций отдельных акционерных обществ топливно - энергетического комплекса России" <*> Правительство через подчиненные ему ведомства провело денежные аукционы по продаже акций, закрепленных в федеральной собственности, компаний "Востсибнефтьгаз", "Тюменская нефтяная компания" и т.п.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 21. Ст. 2465.

5. Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации, а также ст. 13 комментируемого Федерального конституционного закона реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Этот вопрос детально установлен в Регламенте Правительства Российской Федерации <*> (см. разд. V "Законопроектная деятельность Правительства").

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3176.

Так, Правительство, реализуя принадлежащее ему право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации.

Пунктом 73 Регламента Правительства Российской Федерации установлено, что законопроекты, разрабатываемые в порядке законодательной инициативы, до их представления в Правительство проходят правовую экспертизу, которую осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в срок до одного месяца.

6. Учитывая актуальность вопросов управления государственной собственностью и приватизации, законодатель относит принятие решений по указанному вопросу к ведению Правительства; решения такого рода могут приниматься исключительно на заседаниях указанного органа.

Преобразования отношений собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям являются одним из приоритетных направлений отечественной экономической политики. Поэтому решения, связанные с осуществлением полномочий, предоставленных Правительству в этой области, могут быть приняты исключительно на заседаниях этого органа <*>.

--------------------------------

<*> Более подробно см. ст. ст. 5, 6, 14, 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3595).

7. На заседаниях Правительства России рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет.

В настоящее время такого рода вопросы детально урегулированы Бюджетным кодексом Российской Федерации (более подробно см. п. 1 комментария к настоящей статье).

8. Некоторые вопросы приобретения государством акций, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства, проанализированы в п. 4 комментируемой статьи.

9. Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <*> международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757.

В этой области можно выделить различные полномочия Правительства: представление рекомендаций о заключении международных договоров, предложений об их заключении, принятие решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации, их вынесение на ратификацию, а также обеспечение выполнения международных договоров, рекомендации о прекращении или приостановлении их действия, представление предложений о прекращении или приостановлении международных договоров. Однако не все из перечисленных вопросов целесообразно выносить на заседания Правительства, так как часть из них должна решаться соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

10. Принятие решений о подписании соглашений с субъектами Российской Федерации - один из вопросов, решения по которому могут быть приняты исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации. Учитывая современное состояние российской государственности, в частности, федеративных отношений (на чем следует акцентировать особое внимание), данный вопрос представляется весьма актуальным. В связи с чем, руководствуясь Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 <*>, а также реализуя предоставленные Конституцией и комментируемым Законом полномочия, Правительством было принято Постановление от 2 февраля 1998 г. N 129 <**>, утвердившее Положение об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 12. Ст. 1058.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 6. Ст. 753.

11. В соответствии со ст. 29 комментируемого Закона для решения оперативных вопросов Правительство по представлению его Председателя может образовать Президиум Правительства Российской Федерации (более подробно см. комментарий к ст. 29 настоящего Закона).

Указанной статьей также устанавливается и порядок принятия решений Президиумом Правительства Российской Федерации.

Учитывая специфические особенности принятия решений Правительством как конституционным органом исполнительной власти, любые решения Президиума Правительства России могут быть отменены Правительством Российской Федерации. Представляется, что такого рода решения должны приниматься также исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации.

12. Правительство на своих заседаниях утверждает Положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти.

Бесспорно, что Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" явился весьма важным шагом в области нормативного регулирования основ системы федеральных органов исполнительной власти и принципов их организации. Однако представляется, что развитие законодательства в этой сфере на современном этапе требует более детальной регламентации правового статуса федеральных органов исполнительной власти, усиления исполнительной вертикали. Этот статус должен закрепляться не в конкретных положениях, утверждаемых на заседаниях Правительства Российской Федерации, а в федеральном законе. В настоящее время идет активный научный поиск возможных путей решения этой весьма актуальной проблемы.

13. На заседаниях Правительства устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливается предельная численность работников их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете (более подробно см. комментарий к ст. 12 настоящего Закона).

14. Основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации по реализации его полномочий в соответствии с Конституцией, комментируемым Федеральным конституционным законом, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации устанавливаются в Регламенте Правительства Российской Федерации.

Учитывая большое процессуальное значение указанного нормативного акта, утверждение Регламента Правительства Российской Федерации происходит исключительно на заседаниях этого коллегиального органа.

В настоящее время действует Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604 <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3176.

15. Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством России, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации (более подробно см. комментарий к ст. 47 настоящего Закона).

Положение об Аппарате Правительства утверждается исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации.

Рассмотренные нормативные позиции свидетельствуют не только об особой значимости вопросов, проанализированных в комментируемой статье, но и в очередной раз констатируют необходимость дальнейшего совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации (по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией) в области регулирования деятельности органов исполнительной власти различных уровней, а также подчеркивают важность коллективного метода принятия соответствующих управленческих решений.

Статья 29. Президиум Правительства Российской Федерации

Для решения оперативных вопросов Правительство Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации может образовать Президиум Правительства Российской Федерации.

Заседания Президиума Правительства Российской Федерации проводятся по мере необходимости.

Решения Президиума Правительства Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства Российской Федерации и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 29

1. Для правильного понимания современной роли Президиума Правительства необходимо отметить, что в прошлые годы он был фактически основным постоянно действующим органом, на котором рассматривались не только оперативные вопросы, которые традиционно относились к ведению Комиссии по оперативным вопросам. В повестку Президиума Совета Министров включались обсуждение подавляющей части проектов нормативных постановлений Правительства, рассмотрение стратегических задач социально - экономического развития. Практически заседания Президиума Совета Министров проходили не реже одного раза в неделю, а иногда и чаще. В свою очередь, заседания Правительства проходили менее регулярно, особенно в те годы, когда состав Правительства и численность федеральных органов исполнительной власти были весьма значительными.

Содержание комментируемой статьи Закона существенно отличается от ранее действовавших положений Закона о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, согласно которым состав Президиума как постоянный орган Совета Министров определялся по должностному признаку: Председатель Правительства, федеральные министры финансов, экономики, иностранных дел, внутренних дел, по управлению государственным имуществом, а также руководитель Аппарата Правительства. До 1998 года состав Президиума Совета Министров мог быть расширен Президентом по предложению главы Правительства за счет других членов Правительства.

Комментируемая статья вносит коренные изменения в принцип формирования Президиума. Вопрос об образовании Президиума Правительства может быть решен по предложению главы Правительства исключительно на заседании Правительства. Состав Президиума Правительства определяется не законом или указом Президента (как было раньше), а самим Правительством.

Как правило, в него входят члены Правительства по следующей иерархии: в обязательном порядке Председатель и его заместители, министр финансов и министр экономики, а также "силовые" министры. Так, Постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. N 1145 "Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации" <*> этот орган образован из 12 членов Правительства и включает наряду с Председателем Правительства всех его заместителей, а также шесть федеральных министров: государственного имущества, финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, экономики.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 41. Ст. 5021.

Обратим внимание, что состав Президиума определен персонально с указанием занимаемой должности.

К ведению Президиума относится не только решение оперативных вопросов Правительства. Согласно п. 116 Регламента Правительства Российской Федерации на заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства (в том числе предварительно - принципиальные вопросы, вносимые на заседания Правительства), и принимаются решения, за исключением тех, которые принимаются исключительно на заседаниях Правительства. Таким образом, Регламент Правительства существенно конкретизирует компетенцию этого органа, образованного Законом для решения оперативных вопросов. Президиум может рассматривать проекты актов нормативного характера, в этом случае на заседание приглашается Министр юстиции Российской Федерации.

В отличие от ранее действовавшего Регламента, который практически устанавливал одинаковый порядок проведения заседаний Правительства и его Президиума, в новом Регламенте Правительства порядок заседаний Правительства и его Президиума регулируются разными разделами.

2. Учитывая компактный состав Правительства, его заседания стали регулярными; как правило, проводятся раз в неделю. Практическая необходимость в заседаниях Президиума Правительства существенно сократилась, поэтому какой-то периодичности их проведения в Регламенте Правительства не установлено. Формула "по мере необходимости" означает, что в зависимости от объема и сложности вопросов Председатель Правительства определяет, когда конкретно и с какой повесткой должно проводиться заседание Президиума.

3. В комментируемой статье Закона закреплена устойчивая практика принятия решений Президиума большинством голосов от общего числа его членов. Вместе с тем в ней отсутствует указание, предусмотренное ст. 28 Закона "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", о том, что решения Президиума оформляются в виде постановлений и распоряжений Совета Министров. Теперь запись на этот счет более конкретна: проекты постановлений и распоряжений, в том числе проекты актов нормативного характера, могут предварительно рассматриваться Президиумом Правительства (ст. 116 Регламента Правительства).

4. В последней части комментируемой статьи закреплено право Правительства контролировать деятельность его Президиума вплоть до отмены любого его решения. Это подчеркивает прерогативу Правительства как высшего коллегиального органа исполнительной власти над внутренними рабочими органами Правительства.