"ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН "О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". КОММЕНТАРИЙ"

(под ред. Л.А. Окунькова)

(Издательство "Юридическая литература", 1999)

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН

О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОММЕНТАРИЙ

Ответственный редактор

Л.А. Окуньков,

директор Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Авторский коллектив:

Г.В. Атаманчук, докт. юрид. наук, проф. - ст. ст. 1, 2, 4;

И.Л. Бачило, докт. юрид. наук, проф. - ст. ст. 12, 23;

В.П. Звеков, канд. юрид. наук - ст. ст. 6, 21;

В.П. Кашепов, докт. юрид. наук, проф. - ст. 42;

А.П. Коренев, докт. юрид. наук, проф. - ст. 19;

А.В. Минашкин - ст. 28;

А.Ф. Ноздрачев, докт. юрид. наук, проф. - ст. ст. 11, 48;

Л.А. Окуньков, канд. юрид. наук - ст. ст. 24 - 27, 29 - 35;

И.Ф. Панкратов, докт. юрид. наук, проф. - ст. 18;

Г.В. Петрова, канд. юрид. наук - ст. 15;

В.Н. Петухов, канд. юрид. наук - ст. ст. 43, 44;

Н.Г. Салищева, канд. юрид. наук - ст. ст. 13, 16;

А.Е. Себенцов, канд. юрид. наук - ст. ст. 36 - 41;

Б.Ф. Старов, докт. юрид. наук, проф. - ст. 20;

Л.К. Терещенко, канд. юрид. наук - ст. 17;

Ю.А. Тихомиров, докт. юрид. наук, проф. - ст. 3;

Е.С. Фролов, канд. юрид. наук - ст. ст. 7 - 10;

Б.Б. Хангельдыев, докт. юрид. наук, проф. - ст. ст. 14, 22;

И.Г. Цыганенко - ст. ст. 45 - 47;

А.В. Павлушкин - алфавитно - предметный указатель.

Посвящается 75-летию

Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве

Российской Федерации

17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ

Российская федерация федеральный конституционный закон о правительстве российской федерации

Принят

Государственной Думой

11 апреля 1997 года

Одобрен

Советом Федерации

14 мая 1997 года

(в ред. Федерального конституционного закона

от 31.12.1997 N 3-ФКЗ)

Глава I. Общие положения

Статья 1. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Комментарий к статье 1

В правовом регулировании каждое слово и их взаимосвязь имеют большое смысловое значение. Они в совокупности создают правовую норму, которая должна иметь точное и ясное содержание, подлежащее адекватному практическому исполнению. Поэтому хотелось бы прежде всего объяснить название статьи, поскольку исходя именно из него трактуются многие положения данного Федерального конституционного закона.

Само слово "правительство" многогранно по содержанию и состоит из корня, отражающего разные общественные явления и отношения. Как отмечал В. Даль, "правительство - ср. правленье или управленье, начальствованье; правительствовать, быть правителемъ, править землею, государствовать, княжить, начальствовать, править, управлять".

Примечательно, что в этом же ряду однокорневых слов он называет право - уверенье в истине чего-либо; правильный - согласный с правилами, на них основанный, им отвечающий; правда - истина на деле и др. <*>.

--------------------------------

<*> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3. М., 1980. С. 377, 379.

Правительство Российской Федерации представляет собой особую структуру государства - орган государственной власти, которая призвана, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой - рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.

Если в Конституции Российской Федерации сказано (ст. 110), что "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации", то Федеральный конституционный закон определил, что "Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации".

Это - емкая юридическая формула. Можно полагать, что она означает следующее:

а) Правительство Российской Федерации есть орган государственной власти Российской Федерации;

б) Правительство Российской Федерации - особый исполнительный орган, находящийся в силу своей природы в специфических взаимоотношениях с другими государственными органами;

в) Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган, что обусловливает его руководящее местоположение и роль в системе органов исполнительной власти и, соответственно, субординационные отношения (власти и подчинения) с другими исполнительными органами в Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом подтверждено и развито положение Конституции Российской Федерации об актуальности единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и роли в ней Правительства Российской Федерации.

1. Положение "Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации" свидетельствует о том, что функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу.

Как установлено в Конституции Российской Федерации, "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (ст. 3). И хотя Правительство Российской Федерации не избирается, а формируется в конституционно установленном порядке и не получает прямо из рук народа (избирателей) власть, его конституционное положение в структуре разделения государственной власти (ст. 10 Конституции) таково, что все, что оно делает, связано с государственной властью (от целей до оценки эффективности его деятельности).

Отсюда следуют принципиальные политические и правовые положения, которым, к сожалению, не придают порой должного значения.

Правительство Российской Федерации, наряду и совместно с другими органами государственной власти, осуществляет власть, принадлежащую многонациональному народу Российской Федерации; значит, его нельзя принижать ни в отношениях с Президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении;

как орган государственной власти Российской Федерации Правительство призвано формулировать и проводить в жизнь государственную политику, отвечающую интересам многонационального народа Российской Федерации;

в демократическом государстве организация и функционирование Правительства должны быть основаны на демократических принципах публичности (открытости), доступности и подконтрольности гражданам;

функции и полномочия (компетенция) Правительства как органа государственной власти Российской Федерации распространяются на всю территорию Российской Федерации, касаются всех отношений, подведомственных его юрисдикции;

для выполнения функций государственной власти, возложенных на Правительство, оно должно обладать всеми необходимыми ресурсами, в том числе и законодательно установленными мерами принуждения;

правовые акты Правительства являются актами органа государственной власти Российской Федерации и занимают, соответственно, в иерархии всех правовых актов четко установленный уровень, ведущий к тому, что они обязательны к исполнению на всей территории и теми субъектами правоотношений, кому адресованы;

Правительство как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров, материально - финансовое обеспечение и другие атрибуты.

2. В положении "Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации" особого внимания заслуживает раскрытие понятия "исполнительная власть Российской Федерации".

Дело в том, что это понятие и в теоретической мысли, и в общественной практике трактуется весьма по-разному. Прежде всего сказываются стереотипы советского периода, когда деятельность Совета Министров (Правительства) усматривали в исполнении руководящей и направляющей роли партии. Правительство не имело собственных функций в выработке государственной политики и должно было лишь исполнять то, что ему предписывали.

Проведенное Конституцией Российской Федерации разделение осуществления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) определило, что исполнительная власть соотносится с законодательной и призвана обеспечивать, прежде всего, практическую реализацию Конституции и законов Российской Федерации. Отсюда логично проистекают и взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Формула разделения осуществления государственной власти ориентирует на адекватную интерпретацию сущности исполнительной власти. Важно также учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 10) "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Следовательно, и исполнительная власть Российской Федерации, т.е. всего государства, должна иметь самостоятельные характеристики.

Конституционные документы и государственно - правовое знание многих стран под исполнительной властью подразумевают основной, ведущий механизм государственного управления общественными процессами. Считается, что именно исполнительная власть (через систему своих органов) призвана, исходя из конкретных обстоятельств, непосредственно и практически целеполагать, организовывать и регулировать общественную (публичную) жизнедеятельность людей.

Управление - творческий, интеллектуальный процесс, направленный на инновационное изменение общественных явлений и отношений. Оно всегда связано с преломлением норм законов, положений программ и концепций, пожеланий и замыслов в реальную практику поведения и деятельности людей и их коллективов. Но поскольку термин "государственное управление" не употребляется в Конституции Российской Федерации, некоторые ученые и практики стали полагать, что исполнительная власть не обладает управленческими свойствами и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. Исполнительную власть пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера.

Между тем исполнительная власть объективно, даже если это недостаточно четко отражено в конституциях или иных нормативных правовых актах, выполняет перед обществом, во взаимоотношениях с ним такие функции:

а) обеспечивает практическое исполнение законов и актов главы государства путем их применения в конкретных ситуациях и для решения конкретных вопросов;

б) непосредственно управляет общественными процессами, поведением и деятельностью людей в целях поддержания и качественного преобразования воспроизводственной системы - системы создания, обращения и потребления материальных, социальных и духовных продуктов;

в) выполняет по отношению к гражданам и их организациям экономические, социальные и правовые функции, возложенные в современный период на государство и его аппарат;

г) осуществляет государственный менеджмент (непосредственное управление) в отношении объектов государственной собственности, вовлеченных в рыночный экономический оборот.

С точки зрения поддержания должного уровня управляемости общества, исполнительная власть занимает исключительно весомое и ответственное место, что предъявляет высокие требования к ней в смысле ее правового регулирования, системной организации, технологий функционирования, профессиональной подготовки персонала и других параметров. Именно состояние исполнительной власти определяет характер и результативность взаимодействия государства и общества, государственных органов и граждан.

3. В контексте с предыдущими принципиальное значение принадлежит положению о том, что "Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации".

Коллегиальность - один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для лучшего решения общественных проблем.

Достоинства коллегиальности состоят в том, что она:

а) формирует в рамках соответствующей структуры информационное поле, подпитывающее разнообразной и профессионально обработанной информацией каждого ее участника;

б) создает в организации социально - психологический микроклимат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми ее участниками, даже при наличии естественных противоречий во взглядах и интересах;

в) позволяет проводить "мозговые атаки", сосредоточивая возможности объединенного интеллекта организации на поиски оптимальных вариантов решений;

г) способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку заранее согласовывает интересы и цели участников данной организации;

д) укрепляет авторитет соответствующей организации в обществе за счет солидарности и общих ценностей ее участников.

В юридическом смысле коллегиальность представляет собой организационно - правовую форму построения и функционирования государственного органа, смысл которой состоит в том, что в этом органе его компетенция осуществляется путем коллегиального (совместно согласованного) принятия управленческих решений.

Правительство Российской Федерации выполняет сложный и многогранный объем функций и полномочий в области исполнительной власти и поэтому важно, чтобы оно было организовано и практически функционировало как коллегиальный орган.

Здесь актуальны несколько моментов:

во-первых, состав Правительства, в частности число руководителей федеральных органов исполнительной власти, включенных в него в ранге федеральных министров. Пока в этом вопросе нет должной ясности и устойчивости, ибо многое зависит от волеизъявления Председателя Правительства и Президента Российской Федерации;

во-вторых, иерархическая структура Правительства, при которой наличие заместителей Председателя Правительства, курирующих федеральных министров, ограничивает равноправие членов данного коллегиального органа;

в-третьих, реальное соотношение (а не только по ст. 28 Федерального конституционного закона) между содержанием и значением вопросов, решаемых на заседаниях Правительства, заседаниях Президиума Правительства, а также единолично Председателем Правительства;

в-четвертых, соблюдение регламента Правительства, позволяющее каждому члену Правительства высказываться и голосовать по обсуждаемым вопросам.

Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации и в силу этого возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Следовательно:

политика и акты Правительства обязательны для всех без исключения федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией (ст. ст. 71 и 72) к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

решения и действия Правительства в рамках правового регулирования общественных отношений распространяются на деятельность исполнительных органов местного самоуправления;

акты Правительства подлежат исполнению администрациями государственных предприятий, учреждений и организаций, а также другими субъектами правоотношений.

Статья 2. Правовая основа деятельности Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Комментарий к статье 2

Правовая основа представляет собой систему юридических норм, в соответствии и во исполнение которых организуется и функционирует государственный или общественный орган, та или иная структура жизнедеятельности. Термин "правовая" означает, что эта основа должна быть: достаточно социологически обусловлена (потребностями и интересами, идеалами и ценностями развития общества), четко нормативно выражена (через целенаправленную и логически согласованную систему правовых норм) и практически реализована (реально использоваться в практике управления и общественной жизнедеятельности).

Правовая основа деятельности предполагает, что все правовые акты и организационные действия Правительства Российской Федерации осуществляются на базе соответствующих материальных и процессуальных правовых норм.

Правовую основу деятельности Правительства составляют четыре взаимосвязанных и соподчиненных группы нормативных правовых актов:

а) Конституция Российской Федерации - учредительный документ демократического, правового, федеративного, социального, светского государства с республиканской формой правления;

б) федеральные конституционные законы, часть которых названа в Конституции и которые призваны уточнять и развивать ее положения;

в) федеральные законы, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности российского государства и общества;

г) нормативные указы Президента Российской Федерации, которые он полномочен принимать в соответствии с Конституцией (ст. ст. 80, 83, 84, 87, 88). В частности, в области охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80); по вопросам формирования и работы Совета Безопасности Российской Федерации (ст. 83); назначения референдума (ст. 84); введения военного положения (ст. 87); введения чрезвычайного положения (ст. 88) и по другим вопросам.

Структура правовой основы деятельности Правительства Российской Федерации является сложной, по некоторым вопросам неопределенной и противоречивой. До сих пор не принят ряд федеральных конституционных законов, не всегда совпадают по целям и содержанию федеральные законы и нормативные указы Президента Российской Федерации, в результате чего созданы условия для решения многих вопросов "по усмотрению".

Вместе с тем состояние правовой основы деятельности Правительства Российской Федерации во многом зависит и от него самого. Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации Правительству принадлежит право законодательной инициативы. Кроме того, эта же статья предусматривает (п. 3), что "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации".

Таким образом, наряду с исполнением и применением правовой основы (системы действующих законов и иных нормативных правовых актов) одним из направлений деятельности Правительства Российской Федерации выступают совершенствование и развитие этой правовой основы, обеспечение ее рациональности и эффективности.

Статья 3. Основные принципы деятельности Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Комментарий к статье 3

Поясним вначале смысл принципа. Это - исходное положение, основа устройства, главное правило деятельности. Принципы, содержащиеся в правовых актах, представляют собой нормы - принципы. Им присущи: а) закрепление сущностных характеристик правового явления; б) длительное существование; в) устойчивая нормативная ориентация субъектов права; г) базовая роль для других правовых норм.

В комментируемой статье закреплены основные, а не все принципы деятельности Правительства Российской Федерации. Их семь, они типичны и применимы как к его деятельности, так и к деятельности других органов исполнительной власти, а также иных органов государственной власти.

Выделение принципов в отдельную статью свидетельствует об их значении как разновидности правовых регуляторов. Помещение ст. 3 в первой главе комментируемого Закона призвано отразить ее место в структуре Закона и влияние на содержание других статей. Соизмерение последних с нормами - принципами способствует их правильному формулированию и смысловому единству, позволяет избегать противоречий, а также ошибок в правоприменении. Принципы получают более развернутое нормативное выражение в последующих главах и статьях комментируемого Закона. При сомнениях в толковании норм принципы могут служить содержательным критерием их оценки.

Ввиду высокого статуса комментируемого акта как федерального конституционного закона принципы, содержащиеся в ст. 3, служат обязательным нормативным ориентиром для других законов, особенно для тех, которые регулируют правовое положение и деятельность органов исполнительной власти. Такое "жесткое" нормативное воздействие обусловлено п. 3 ст. 76 Конституции - федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Формула "Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется" означает признание перечисленных далее принципов в качестве главного, обязательного нормативно - правового регулятора. Именно принципы служат своего рода исходной базой для: а) принятия любых решений; б) совершения различных действий; в) подзаконного правительственного правотворчества; г) применения Правительством законов. С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия федерального Правительства.

Из смысла ст. 3 Закона следует, что принципы распространяются на всю деятельность Правительства Российской Федерации. Это означает, что ими охватываются все виды деятельности, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. Принципами надлежит руководствоваться не в отдельных, а во всех сферах, отнесенных к компетенции Правительства согласно ст. ст. 12 - 23 комментируемого Закона. Отступление от принципов либо их неприменение в тех или иных сферах недопустимы.

Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов означает устойчивую ориентацию Правительства Российской Федерации на законоисполнительную деятельность. Наиболее отчетливо она выражена в ст. 4 комментируемого Закона, а также в статьях о правовой основе деятельности Правительства (ст. 7), о его полномочиях (ст. ст. 13 - 15, 22).

Во многих тематических законах, регулирующих разные сферы государственной жизни, четко отражена законоориентированная деятельность федерального Правительства - в федеральных законах о связи, о недрах, об образовании, об обороне, о безопасности, о государственной границе и др. Тем самым выявляется строгая связь между полномочиями и их конституционно - законодательной основой.

Верховенство Конституции и законов обеспечивают нормы ст. 23 комментируемого Закона, где четко установлен подзаконный характер актов Правительства. В соответствии с этим Правительство обязано во исполнение норм Закона, во-первых, принимать свои акты; во-вторых, вносить в свои акты изменения либо отменять их; в-третьих, готовить проекты федеральных законов; в-четвертых, контролировать соблюдение законности в деятельности министерств и иных органов исполнительной власти.

Конституционные процедуры взаимоотношений Правительства с Президентом и Федеральным Собранием строго очерчивают контуры их связей в различных ситуациях. Вместе с тем необходимо отметить, что далеко не всегда Правительство действует строго в русле положений Конституции и законов. Такая практика должна быть изменена в соответствии со смыслом ст. 3 Закона.

Принцип народовластия в данной статье служит одним из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции). Речь идет об обеспечении демократического характера деятельности федерального Правительства путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями. В состав госорганов могут включаться ученые, специалисты, представители общественных организаций (абз. 8 ст. 16 комментируемого Закона, ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*>, ст. ст. 15, 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности") <**>, создаются координационные и совещательные органы (ч. 8 ст. 12 комментируемого Закона), подлежат рассмотрению обращения органов местного самоуправления (ст. 45 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <***>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930 (с доп. и изм.).

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 148.

<***> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506 (с доп. и изм.).

Как видно, содержание данного принципа раскрывается и в других законах. Такая строгая регламентация призвана направлять деятельность федерального Правительства в демократическое русло. Игнорирование либо ограничение принципа народовластия ведет к ослаблению связей Правительства с населением и уменьшению его общественной поддержки.

Между тем социальный потенциал этого принципа и его нормативно - правовая урегулированность должны быть использованы в полной мере как в деятельности Правительства, так и в деятельности иных органов исполнительной власти - федеральных и субъектов Федерации. Тут особенно важен "пример" федерального Правительства.

Принцип федерализма в деятельности Правительства Российской Федерации означает его стабильную ориентацию на реализацию интересов как Федерации, так и ее субъектов, на обеспечение прав последних, строгий учет федеральных аспектов при принятии правовых актов и совершении иных действий. Это - императив для всей деятельности федерального Правительства. Примером служит проведенное Правительством 26 января 1999 г. Всероссийское совещание о вопросах развития федеративных отношений.

Данный принцип имеет прочное конституционное основание. Достаточно сослаться на ст. ст. 1, 5, 11, 77, 78 Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве нашего государства и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о построении системы исполнительной власти и взаимной передаче полномочий ее звеньями. Эти нормы должны как бы пронизывать все решения и действия Правительства. Здесь уместно подчеркнуть три аспекта.

В комментируемом Законе содержатся специальные статьи, нормы которых детализируют регламентацию правительственной деятельности в соответствии с принципом федерализма. Такую коррелятивную связь можно обнаружить в ст. 12 Закона о возможности создания Правительством своих территориальных органов, в ст. 13 - о передаче полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в контексте ст. ст. 14 - 22 о компетенции Правительства. Статьи 43 и 44 Закона специально посвящены взаимоотношениям федерального Правительства с органами государственной власти субъектов Федерации.

Во многих федеральных законах, изданных по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, либо регулируются в общем виде соответствующие предметы ведения (например, в ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации), либо в рамках федеральной компетенции особо выделяется компетенция Правительства.

В положениях, определяющих статус министерств и других федеральных органов исполнительной власти, фиксируются, хотя и очень скупо, федеральные аспекты их деятельности. В актах о статусе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в их договорах, соглашениях с федеральным Правительством предусматриваются соответствующие взаимоотношения.

Принцип разделения властей в деятельности федерального Правительства означает его построение и деятельность как одной из ветвей государственной власти. Оно самостоятельно в своих действиях и одновременно взаимодействует с другими ветвями государственной власти, защищено от вмешательства иных видов государственных органов и, в свою очередь, не должно вторгаться в их компетенцию. Конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (ст. 10) сочетается с определением статуса федерального Правительства, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110 Конституции) и возглавляющего единую систему исполнительной власти (ст. 1 комментируемого Закона).

Именно для обеспечения реализации этого статуса Правительства в комментируемом Законе выделены специальные главы - о взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, с органами судебной власти. Ниже дается подробная характеристика этих взаимоотношений.

Принцип разделения властей отражается и в текущем законодательстве. В законах о правовом положении государственных и общественных институтов (органов) четко определяются их отношения с Правительством. Объем этих отношений, естественно, зависит от места федерального Правительства в системе государственной власти. Таково, например, содержание соответствующих статей Законов Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе Российской Федерации" <*>, от 5 марта 1992 г. "О безопасности" <**>, от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <***>. И в нормативных указах Президента, как правило, фиксируются задачи и функции Правительства сообразно его статусу.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594 (с доп. и изм.).

<**> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769 (с доп. и изм.).

<***> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457 (с доп. и изм.).

К сожалению, принцип разделения властей не всегда последовательно реализуется на практике. Нередко Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания рассматривают вопросы, отнесенные к ведению Правительства согласно ст. 114 Конституции и ст. ст. 13 - 22 комментируемого Закона. В некоторых случаях Правительство превышает свою компетенцию и вторгается в сферу деятельности других органов. Подобная практика заслуживает отрицательной оценки.

Принцип ответственности Правительства Российской Федерации означает его "правовую связанность" и организационную и функциональную подотчетность. Федеральное Правительство несет ответственность перед Президентом, которая выражается в сложении перед вновь избранным Президентом своих полномочий, в принятии Президентом решения об отставке Правительства, об освобождении от должности Председателя Правительства, его заместителей и министров. Правительство информирует Президента о своей текущей деятельности, выполнении законов и указов.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству в рамках конституционной процедуры (ст. 117). В распорядке ее деятельности еженедельно предусматривается "правительственный час" для информации членов Правительства. Парламентские слушания, обращения депутатов к министрам дают возможность оценивать деятельность последних и получать информацию.

Следует еще раз подчеркнуть обязанность федерального Правительства и его членов выполнять положения Конституции и законодательства и ответственность за это. Из смысла ст. 1 Конституции о Российской Федерации как демократическом государстве вытекает социальная ответственность Правительства перед населением страны, избирателями, перед гражданами за выполнение своих конституционных обязанностей, программ и планов.

Принцип гласности в деятельности федерального Правительства означает обеспечение открытости и доступности информации о его решениях и действиях. Систематическое информирование населения является обязанностью Правительства ввиду значимости его актов для страны, для всех граждан. Оно должно быть по возможности полным, всесторонним, охватывающим разные сферы деятельности Правительства. Это не исключает, разумеется, закрытости информации, представляющей государственную тайну.

Принцип гласности реализуется с помощью целого ряда гарантий:

а) п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает правило: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы для всеобщего сведения. Это касается и публикации соответствующих правительственных актов. Согласно ст. 23 комментируемого Закона предусмотрено официальное опубликование постановлений Правительства и их широкое безотлагательное обнародование в случаях необходимости;

б) Правительство регулярно и оперативно проводит встречи и дает информацию для прессы о своих заседаниях и принятых решениях;

в) согласно ст. 11 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <*> государственные аудиовизуальные СМИ при формировании программной политики должны обеспечивать всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти, программе деятельности Правительства.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 170.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности федерального Правительства произволен от конституционных положений о человеке как высшей ценности (ст. 2 Конституции), о праве граждан участвовать в управлении делами государства, о правах и свободах человека и гражданина, как непосредственно действующих и определяющих деятельность исполнительной власти (ст. 18).

Данный принцип означает приоритетную ориентацию Правительства на обеспечение прав и свобод граждан во всех сферах своей деятельности. Для этих целей используется комплекс средств. В ст. 16 комментируемого Закона определены полномочия Правительства по реализации трудовых прав граждан, прав на охрану здоровья, по решению проблем семьи, в ст. 18 - по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 19 специально посвящена полномочиям Правительства в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан. Здесь налицо внутренняя связь общих и конкретных норм Закона.

В других законах регламентируется деятельность Правительства Российской Федерации по обеспечению прав и свобод граждан двояким образом.

Во-первых, в федеральных законах о правоохранительных органах есть нормы, позволяющие им взаимодействовать с Правительством в данной сфере. Например, согласно ст. ст. 31 и 33 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <*> Уполномоченный вправе направлять Правительству замечания и предложения общего характера по обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, ежегодный доклад о своей деятельности.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

Во-вторых, в федеральных законах, регулирующих сферы трудовых, имущественных, земельных, налоговых и иных отношений, содержатся нормы, прямо или косвенно ориентирующие Правительство на систематическую реализацию и охрану прав и законных интересов граждан.

Статья 4. Деятельность Правительства Российской Федерации по организации исполнения законов и иных правовых актов

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 4

Данная статья раскрывает основные направления и характер деятельности Правительства Российской Федерации. Направления деятельности отражают цели, поставленные перед Правительством, характер деятельности связан со способами достижения этих целей.

Тем самым требуются уяснение и адекватное практическое применение следующих положений статьи:

организует исполнение;

осуществляет систематический контроль;

принимает меры.

Деятельность Правительства Российской Федерации по организации исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации представляет собой систему управленческих решений и действий Правительства по целеполаганию, организации и регулированию конкретных общественных процессов и отношений, а также поведения и деятельности людей в многообразных управленческих ситуациях, подлежащих его ведению. Имеется в виду, что нормы Конституции и законодательства Российской Федерации реально применяются всеми органами исполнительной власти с целью обеспечения общественного развития и удовлетворения запросов граждан. Естественно, что это требует от Правительства инициативности, настойчивости, последовательности в осуществлении организационно - исполнительских функций, творческого и профессионального подхода в практическом применении законодательных правовых норм.

Важно также учитывать, что Правительство Российской Федерации не только само призвано исполнять Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, но и организовывать усилия всей исполнительной власти в Российской Федерации в данном направлении. В принципе "мощность" исполнительной власти для того и существует, чтобы претворять в жизнь сформулированные в Конституции и законах Российской Федерации идеалы и ценности демократической общественной жизнедеятельности.

Отсюда большое и ответственное направление деятельности Правительства Российской Федерации по систематическому контролю за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым на Правительство возложено обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.

Значит, Правительство имеет право и должно:

контролировать в системе исполнительной власти исполнение и соблюдение Конституции и законодательства Российской Федерации;

создавать для осуществления функций контроля необходимые контрольные органы или подразделения и наделять их соответствующими полномочиями;

проводить проверки, анализы и оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по исполнению Конституции и законодательства Российской Федерации;

привлекать общественное мнение и средства массовой информации для контроля за законностью деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Контрольные функции Правительства Российской Федерации предполагают определенные полномочия на принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

К числу таких мер можно отнести:

право Правительства Российской Федерации отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 комментируемого Закона);

право Правительства Российской Федерации создавать согласительные комиссии из заинтересованных сторон для разрешения споров и устранения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 44 Закона);

право Правительства Российской Федерации вносить предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина (ст. 44 Закона).

Статья 5. Исключена. - Федеральный конституционный закон от 31.12.1997 N 3-ФКЗ.