Учебный год 22-23 / Владимирский-Буданов, Обзор истории русского права 2

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

точного определения его прав, но, не найдя его в ответе Сената, передал все управление министрам, а за Сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.

Таким образом в XVIII и XIX вв. под именем Сената разумеются совершенно различные учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним значение высшей судебной власти сообщило ему непоколебимую твердость и громадное значение в государстве.

Св. Синод

В1700 г. умер последний патриарх Адриан; высшее управление церкви поручено «местоблюстителю патриаршего престола». С установлением Сената в 1711 г., многие дела церковного управления ведались Сенатом.

В1718 г., с учреждением коллегий, явилась мысль об установлении духовной коллегии, которая и учреждена в 1721 г.; учредительный акт ее — духовный регламент. Первоначально эту коллегию, наравне с другими, Сенат хотел подчинить себе. Но духовная коллегия, переименованная в Св. Синод, старалась достигнуть (в своей сфере) равного положения с Сенатом, хотя не всегда с успехом. Хотя Синод сделался постоянным поместным собором с значением прежней патриаршей власти (в духовном отношении)10, но, с другой стороны, Св. Синод при Петре был органом государственного управления вообще духовными делами, поэтому ему подчинены были и иноверческие церкви (лютеранская — во всех отношениях и католическая) и отчасти нехристианские исповедания. Первоначальный состав Св. Синода был следующий: президент, два вице-прези- дента, четыре советника и четыре асессора; в нем были представители всех классов духовенства: архиереи, настоятели монастырей и протопопы. Президентом был назначен местоблюститель патриаршего престола — Стефан Яворский, но когда он умер (1722 г.), то новый президент уже не был назначен. Звание вице-президента было уничтожено в 1726 г.

В1722 г. царь приказал «в синод выбрать из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управление дела синодского знать и быть ему обер-прокурором». По инструкции, обер-прокурор при Св. Синоде — то же, что генерал-прокурор при Сенате: он есть «око государево и стряпчий по делам государственным»; ему дана власть останавливать незакон-

10В 1723 г. восточные патриархи (Константинопольский и Антиохийский) признали такое устройство русской церкви.

301

М . Ф . ВЛАДИМИРСКИЙ - БУДАНОВ

ные решения и доносить о них государю. Подобно светской прокуратуре, и в духовном ведомстве явилось две ветви ее: прокуроры при духовных приказах и инквизиция, или фискалы (протоинквизиторы, провинциальные инквизиторы и инквизиторы); надзору их подлежала и высшая духовная иерархия. — В 1726 г. Синод был разделен на два департамента: собственно Синод и коллегию экономии, которая состояла из светских лиц. Эта последняя в 1738 г. подчинена ведомству Сената. При императрице Елизавете права и власть Синода утвердились в том виде, в каком остаются доныне.

Коллегии и министерства

У ч р е ж д е н и е к о л л е г и й на место прежних приказов задумано Петром, по совету Лейбница и по примеру шведских коллегий, в 1711 г., но лишь 11 декабря 1717 г. назначены президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры (П. С. З., № 3128); в 1718 г. приказано им сочинить регламенты каждому по своему ведомству «на основании шведского устава» (П. С. З., № 3197). С начала 1719 г. коллегии начали действовать, но еще «старым манером»; лишь с 1720 г., т. е. с издания генерального регламента (28 февраля), новое учреждение организовано вполне.

Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий: военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведывания доходами), штатс-контора (для ведомства расходов), ревизион-колле- гия, юстиц-коллегия (судебная), коммерц-коллегия (торговая), мануфактурколлегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат. Лейбниц проектировал еще ученую коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить Академию наук и вручил ей функции Министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодателя (всего с главным магистратом — 7 коллегий). Почти все эти коллегии преобразованы из прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений, разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы: Сибирский, Малороссийская коллегия. Таким образом, хотя система приказов несколько упрощена в системе коллегий, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие

302

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

новые органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало преимуществ перед прежними.

Ведомство коллегий. Каждая коллегия сама выработала для себя специальный регламент с обозначением круга своего ведомства; однако этим далеко не вполне достигнута точность в разграничении пределов их ведомств: так, горному ведомству (берг-коллегии) подчинена артиллерия; особенно сталкивались между собой камер-коллегия и штатс-конто- ра, мануфактур-коллегия и берг-коллегия и т. д. Кроме начала ведомств, в коллегиях присутствует и сословное начало (главный магистрат) и даже (как мы видели) территориальное. Суд и администрация по-прежнему смешиваются почти в каждом ведомстве.

Внутренняя организация коллегий. Коллегиальное начало, т. е. обсуждение дел в многочленном собрании и решение по большинству голосов, есть черта, наиболее отличающая петровские учреждения; преимущества его выражены особенно в духовном регламенте: «в коллегиум не обретается место пристрастию», коллегиальное обсуждение возбуждает уважение к власти, содействует постоянству направления и предохраняет от быстрых перемен. Наоборот, противники коллегиального начала полагают, что административные меры выигрывают в быстроте при единоличном (министерском) начале, и что лишь суд требует коллегиальности. — Кроме президента и вице-президента, каждая коллегия имела по 4 советника и по 4 асессора; при Екатерине I это число сокращено: вместо 4 — два советника и 2 асессора, всего 6 членов, но из них по очереди заседала лишь одна половина. При трехчленном составе присутствия голос президента при разногласии решал дело, а потому коллегиальное начало сводилось на единоличное управление; и вообще единоличное начало управления постоянно фактически брало перевес и при Петре и потом, особенно путем преобладания прокуратуры и обращения ее в административную власть. Начало министерское (и самый термин «министры») идет непрерывно от времен Петра Великого11.

У ч р е ж д е н и е м и н и с т е р с т в. Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Они закрыты постепенно в 1771–1796 гг.,

11Нельзя согласиться с мыслью, что Верховный тайный совет, Кабинет, Конференция и пр. были выражением министерского начала: все эти учреждения были коллегиальные и обладали высшей политической и законодательной властью, а единоличные министерства суть органы исполнительной власти.

303

М . Ф . ВЛАДИМИРСКИЙ - БУДАНОВ

кроме трех «государственных» коллегий (двух военных и иностранной). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго. — Однако, центр государства не мог оставаться без органов управления; план Екатерины закончен императором Александром I через учреждение министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г. Вопрос о министерствах был рассматриваем в так называемом «неофициальном комитете» и в основу учреждения был положен проект Новосильцова; состоявшееся учреждение было указано манифестом 3 сентября 1802 г.; в нем можно подметить следующие черты: а) мысль о солидарности министерств (учреждается одно «министерство», разделенное на 8 отделений, хотя в том же акте эти «отделения» именуются и «министерствами». б) Затем в манифесте совершенно ясно выражено правило об ответственности министров перед Сенатом, которому министры представляют для рассмотрения свои ежегодные всеподданнейшие отчеты; Сенат должен проверить эти отчеты по другим имеющимся у него сведениям и по объяснениям, которые он может потребовать от каждого министра; затем министерский отчет, при представлении его государю, сопровождается мнением Сената о достоинстве управления того или другого министра. На деле эта ответственность министров не осуществилась с самого момента своего установления («обряд» представления отчетов в Сенат был иногда соблюдаем некоторыми министрами, а затем совсем забыт). Причина такого оборота дел указана потом Сперанским весьма правильно: не может быть действительной ответственности перед таким учреждением (Сенатом), которое «по существу своему (есть) исполнительное и от произволения власти зависящее». С другой стороны, ответственное лицо выбрано самим Государем, который при постоянных докладах соизволял и одобрял действия своих министров; таким образом, сенатская критика относилась бы не к министрам, а к государю. Идея ответственности была встречена неодобрительно современниками (Карамзиным и др.). в) Первое учреждение министерств страдало неточностью распределения дел между ними и недостатком правил, по которым каждое министерство должно действовать; предположенные в манифесте 1802 г. инструкции даны не были. В этом отношении особенно важно отсутствие определенных отношений между единоличным и коллегиальным началами управления; коллегии оставались на прежнем основании, но подчинены единоличной власти министра, в чем очевидно внутреннее противоречие. Все эти несовершенства были предусматриваемы при обсуждении дела в «комитете», но удержаны вследствие разногласий во мнениях. — При вторичном образовании министерств в 1810–1811 гг., по плану Сперанского, устранены только

304

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

последние формальные недостатки: относительно же первых, существеннейших (т. е. солидарности и ответственности министров) умолчено. Сперанский, как известно, предполагал установить ответственность перед Государственной думой, но эта часть его плана не осуществилась.

Что касается до Сената, то, по мысли Сперанского, он должен быть учреждением, объединяющим министерства: «министерство (нужно) считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительственным сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части», — писал Сперанский. Однако, на деле объединительное значение осталось (хотя не весьма удачно) за комитетом министров, который по второму образованию министерств подлежал уничтожению, а на деле не только уцелел, но оказался одним из очень живучих учреждений.

2) Местное управление

Организация местного управления в Московском государстве остановилась на сопоставлении правительственных органов с органами самоуправления без точного уяснения взаимного отношения тех и других. — Период империи (до эпохи Александра II) отличается от московского периода в этом отношении тем, что законодательство: а) старается совместить коронные и выборные элементы управления в одних и тех же органах и б) к самоуправлению призываются не земства, а сословия. Впрочем, в этом отношении весьма разнятся учреждения Петра I и Екатерины II.

а) Учреждения Петра Великого. Эпоха 1702–1708 гг. есть время попыток комбинировать прежние элементы местного управления: вместо двух отдельных управлений — губных старост и воевод — Петр (Указом 10 марта 1702 г.) повелел «ведать всякие дела с воеводы дворянам — тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех городов, помещиков и вотчинников»; в больших городах таких выборных было по 4 и по 3 человека, а в малых по 2. Одному воеводе без выборных дворян велено никаких дел не делать и указу никакого не чинить (П. С. З., № 1900). Впрочем, по указу 1705 г. (П. С. З., № 2018), этих заседателей из дворян приказано выбирать самим воеводам.

В 1708 г. произведен переворот как в делении, так и в управлении провинций: тогда в первый раз вся империя поделена искусственно на 8 губерний, которые были слишком крупны, чтобы сосредоточить в центре каждой из них действительное местное управление, и слишком нерав-

305

М . Ф . ВЛАДИМИРСКИЙ - БУДАНОВ

номерны (в Московской губернии было 39 городов, Ингерманландской — 29, Киевской — 56, Смоленской — 14, Архангельской — 20, Казанской — 71, Азовской — 25, Сибирской — 30). Новые властолюбивые губернаторы (особенно Меньшиков) захватывали себе собственной властью соседние провинции. Впрочем, власть губернаторов можно назвать центральноместной, потому что действительное управление осталось по-прежнему

вгородах, управляемых обер-комендантами и комендантами (т. е. прежними воеводами). Губернское управление состояло из губернаторов и вицегубернаторов и заключалось лишь в общем надзоре преимущественно за военно-финансовой функцией управления. — Земский элемент в местном управлении был забыт при учреждении губерний и вновь организован лишь через пять лет (указом 1713 г. апреля 24): по образцу лифляндскому, велено учинить ландратов в больших губерниях по 12, в средних по 10, в меньших — по 8; при обер-комендантах их было наполовину меньше; из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора: сначала они назначались Сенатом по представлению губернатора, но с 1714 г. их велено избирать дворянам12.

Сэпохой больших реформ 1718–1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные же реформы в местном управлении (Указ 29 мая 1710 г., П. С. З., № 3381); число губерний увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой губернии (например,

вПетербурге — 12, Москве — 9, Нижегородске — 3, Астрахань вовсе не делилась на провинции); всех их числом 47. Провинции делились на дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам дана подробная инструкция (П. С. З., № 3294), которой им вверена власть полицейская

вобширном смысле (в том числе заботы о путях сообщения, о соблюдении религиозных обрядов, об учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян). Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике отражалось полной беспорядочностью. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны быть

12В 1715 г. в уездах (кроме украинных) вовсе были уничтожены коменданты и обер-коменданты и заменены ландратами, причем уезд разделен между ними на «доли» (из 5536 дворов каждая) и затем (указом 1 июня 1716 г.) велено им жить постоянно каждому в своей доле, чтобы не отягощать жителей разъездами и постоем. Таким образом коллегиальное управление разложилось на единоличное (при губернаторах впрочем оставалось по 2 ландрата, переменяющихся поочередно), земский элемент перешел в бюрократический, а в местном делении между губернией и «долей» не осталось ничего посредствующего.

306

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

независимы одна от другой. Из власти губернаторов и воевод выделены для двух функций отдельные ветви управления, именно: а) для финансов земские камериры, или бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, а с 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных ветвей полицейского управления под надзором губернатора и воевод и под отчетностью своих избирателей; б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом (указом 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды (всех 10) из президентов и асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах. Здесь находим замечательную для своего времени мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда, могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали принцип раздельности властей.

С реакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда13.

Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что

13После Петра начинается сокращение учреждений, число которых казалось непосильным для экономических средств населения и отяготительным: «Вместо того, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах своих, ныне к 10, а может быть и больше», — говорил Верховный тайный совет

в1727 г. Однако, меры 1726 и 1727 гг. вовсе не достигали своей цели — упрощения администрации: назначив воевод во все те города, где они были в московский период, правительство не уничтожило ни губерний, ни провинций, и таким образом осталась тройственная иерархия местного деления и управления, но все петровские органы коллегиального управления были уничтожены; лишь при губернаторах состояло два товарища и при вице-губернаторах — по одному. Воеводы назначаемы были (по указу 1730 г.) на два года; в 1760 г. Сенат предписал их сменять через пять лет с правом жителей ходатайствовать о продлении этого срока.

307

М. Ф . ВЛАДИМИРСКИЙ - БУДАНОВ

ипонятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.

б) Учреждения Екатерины II. Из всех законодательных актов Екатерины, наибольшую важность и прочность имели Учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30 — 40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всю полицию безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие: а) Для казенного управления — казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея. б) Для дел призрения и народного образования — приказ общественного призрения (из 6 членов — по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий). в) Для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил

издесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян

исостоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них —

верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Сверх того, в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным

308

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).

Эта сложная организация упрощена императором Павлом, именно уничтожены высшие инстанции дворянских и мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но как при этом крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то император Александр I допустил выборных от крестьян в земские суды. Так сложилось все местное управление, дожившее (после разных перемен) до реформ императора Александра II; в нем выборное начало присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его состоял в исключительно сословном строе, в котором сверх того преобладало одно (дворянское) сословие; главное достоинство его — это отделение суда от администрации.

3) Муниципальное управление

Дворянство, со времен Петра I, призвано к участию в общем государст- венно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II. а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководился древнерусским понятием о единстве города и земли и потому устроил бурмистрскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства; по городам устроены земские избы (правильнее — оставлены существующие) под председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян. — В 20-х годах при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами, именно главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив это последнее самоуправления.

309

М . Ф . ВЛАДИМИРСКИЙ - БУДАНОВ

б) Те же учреждения развиты Екатериной II в Узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в Учреждении о губерниях и Жалованной грамоте городам 1785 г. К магистратам, за которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из 6 разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шестигласную думу (постоянно действующую управу) избираются члены общей думой. Так как многие ветви городского управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы очень сузилось.

Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая до 3 тысяч душ) управляются выборным головою, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины.

4) Предметы управления

а) Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, и регламентирует их. Особыми указами предписывалось: из какого материала строить дома (ук. 1714 г. октября 9) и печи (инструкция полицейск. канц. 1722 г.), из какого дерева приготовлять гробы для покойников, какими орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь (ук. 1715 г. сентября 1), какого покроя должно быть платье (ук. 1713 г. декабря 17 и 1714 г. декабря 29); закон запрещал ношение бород (вопреки прямому обратному распоряжению закона Московского государства), предписывал, на скольких лошадях ездить какому чину; правительство давало обязательные образцы судов для судохозяев (ук. 1717 г. декабря 31 и др.). Полицейское вмешательство в жизнь частную, ослабленное Екатериной II, вновь с особенной силой возникло при императоре Павле I, но ненадолго. Сообразно с новым взглядом на задачи государства, в период империи появляются в первый раз специальные органы для заведывания полицией (которая прежде ведалась общими органами управления — центрального и местного). При Петре такие органы поя-

310