VII. Казна как субъект права

1

В гражданских правоотношениях буржуазное государ­ство, как казна, приравнивает себя к прочим субъектам частного права — физическим и юридическим лицам. Под­чинение государства общим нормам гражданского права и общей подсудности возникло еще в добуржуазную эпоху, в период абсолютной монархии, но окончательно утверди­лось в законодательстве и в судебной практике буржуаз­ного общества. Этот процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах '.

В эпоху раннего средневековья не проводилось -разли­чия между имуществом короля и имуществом государства. Имущество короля отождествлялось с имуществом государ­ства. Король, как и всякий феодал, имел самостоятельные источники доходов, из которых он и черпал необходимые ему средства для осуществления функций феодального государства — подавления и эксплоатации крестьянства, обеспечения вассальной зависимости ниже-стоящих феода­лов и ведения войны. С развитием сословно-представительной монархии в Германии создались предпосылки для обособления государственного имущества, отличного от имущества короля или иного феодального сюзерена. Король вынужден был испрашивать у представителей сословий — земских чинов санкций на взимание налогов и сборов на определенные общегосударственные нужды. Имущество, предназначенное для удовлетворения общих нужд господ-

¹ См. о развитии понятия казны и о положении казны в граждан­ском обороте работу Н. Лазаревского, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, СПБ, 1905, стр. 17 — 77.

158

ствующего класса, как совокупное его имущество, уже не могло рассматриваться как частное имущество вотчинника-князя.

В эпоху расцвета сословно-представительной монархии в Германии появляется Landesvermögen — имущество, принадлежащее государству, как таковому. Значительное влияние на образование фискального имущества оказал в Германии созданный в 1495 г. имперский суд — ReichsKammergericht. Имперский суд, применяя римское право при разреше­на имущественных споров между князем и его подданными, действовал обособлению казны как частного лица от публично-правовой сферы деятельности государства. В имущественных отношениях государство стало подчиняться гражданскому праву и судебной юрисдикции. В эпоху абсолютизма в гражданском суде видели единственную «фортецию правды», ибо в области публично-правовой неограниченный монарх, как носитель всех возможных полномочий, втекающих из осуществления принадлежащей ему суверенной власти, не был связан никакими нормами и никакой юрисдикцией '. Казна рассматривалась как особое, не смешивае­те с государем, юридическое лицо частного права и поэтому подчинялось закону и судам, государь же как носитель вла­сти стоял над законом.

По свидетельству Н. Лазаревского «в дореформенной Франции понятие фиска, как государства, подчиняющегося в имущественных отношениях общему гражданскому праву и подсудного общим судам, вовсе не выработалось»². Иму­щественные споры, возникавшие между королем и его под­данными, разрешались самим же королем или его админист­рацией. Собственником государственного домена считался король. Правда, в период абсолютной монархии государст­венный домен рассматривался как имущество «короны», го­сударства; однако, последнее в своих имущественных отно­шениях не сделалось казной—юридическим лицом граждан­ского права.

В Англии собственником государственного имущества считался король. Судебная власть принадлежала также ко­ролю, в связи с чем отсутствовали предпосылки для обособления государства в его имущественных отношениях в

¹ Н. Лазаревский: указ, соч., стр. 18—25.

² Там же, стр. 41.

159

казну. Лишь по спорам о недвижимостях допускалась су­дебная юрисдикция.

Завоевание буржуазией власти, утверждение буржуаз­ной частной собственности и связанный с частнокапитали­стическими отношениями дуализм политического и граждан­ского общества завершают процесс кристаллизации государ­ства как носителя имущественных прав в отличие от госу­дарства как субъекта публичной власти. Принцип подчине­ния казны гражданскому праву был очень ярко сформулиро­ван во Франции в период революции. «Нация, — гласит одно из appelé Директории (2 нивоза IV года), — посредством ве­ликолепной фикции снимает с себя свой суверенитет и в лице своих органов становится перед бесстрастным судом, обсуж­дает перед ним свое право и заранее подчиняется тому же приговору, который мог бы постичь и простого частного че­ловека»¹.

Однако нормы гражданского права и общая подсудность были распространены во Франции не на все имущественные отношения, в которых стороной является государство. Госу­дарство, выступая в роли непосредственного хозяйствую­щего субъекта, создает для себя некоторые привилегии. Поскольку публичная власть в буржуазном обществе выра­жает общие, совокупные интересы господствующего класса в целом, постольку имущество, принадлежащее государству, как собственнику, и употребляемое им для достижения стоя­щих перед капиталистическим государством задач, не мо­жет быть во всех случаях подчинено общему правовому ре­жиму частной собственности. Характерно, что в силу поста­новления Конвента от 26 сентября 1793 г. обязательство каз­ны может быть признано только администрацией, т. е. госу­дарство не может быть привлечено на суде в качестве от­ветчика ². Привилегированное положение государственного домена нашло свое отражение и во Французском граждан­ском кодексе: не всякое государственное имущество может быть объектом гражданского оборота: так называемые пуб­личные вещи (domaine public) — вне оборота. Нормы граж­данского права распространяются на domaine privé de l'état. Государство рассматривается как юридическое лицо граж­данского права и уравнивается с частными лицами лишь при совершении сделок, не отнесенных к числу так называемых

¹ Приведено у Н. Лазаревского, стр. 63.

² Там же, стр. 55.

160

административных контрактов. К последним относятся останки для казны, договоры о выполнении общественных работ; споры, возникающие из этих договоров, рассматриваются не общими судами, а администрацией '.

В Германии развитие пошло по пути широкого подчинения казны общим нормам гражданского права и общей подсудности.

В английском праве, как известно, наиболее сильны феодальные пережитки. По общему правилу, не может быть предпринято никаких процессуальных мер против короны следствие правонарушения². Судебная юрисдикция по иму­щественным спорам с участием короны вначале была допущена только в отношении недвижимостей. Прочие имущественные споры с государством могли быть переданы на разрешение суда лишь в том случае, если король удовлетворял так называемую петицию о праве, с которой обращалась к нему заинтересованная сторона. Требования государства к третьим лицам подлежат разрешению в административном порядке. Четкого обособления частно-правового лица го­сударства от его публичных функций в Англии не достигнуто.

Период империализма, расширив непосредственное участие государства в хозяйственной жизни, не внес принци­пиальных изменений в положение казны.

В итоге следует притти к заключению, что, хотя обычно законах буржуазных государств и отсутствует точно выраженное правило, признающее государство в имущественных отношениях юридическим лицом гражданского права³, фигура фиска или казны прочно вошла в гражданский обо­рот буржуазных стран.

¹ Н. Лазаревский, стр.61—63. Государственный совет во Франции также отвергает применение к государству ст. 1382 Французского гражданского кодекса; ответственность государства возникает лишь в том случае, когда причинение вреда вызвано деятельностью государства в процессе управления его частным имуществом domaine privé, в по­следнем случае государство трактуется как частное лицо— см. Plаniol, Traité élémentaire de droit civil, 11-e édition, t.II, Paris,1937, p. 324.

² Ст. 765 Свода английского гражданского права, составленного под ред. Э. Дженкса, перевод Л. А. Лунца, М., 1940.

³ Мишу указывает, что законодательство, признающее за госу­дарством права юридической личности, не создает правосубъектности государства; законодательство предполагает эту правосубъектность су­ществующей; оно говорит лишь о применении и осуществлении этой правосубъектности (M i с h o u d, La théorie de la personnalité morale, t. I 1924, p. 293).

161

2

Признание государства, как фиска, юридическим лицом повлекло за собой имущественную ответственность государ­ства за убытки, причиненные должностными лицами как его представителями в области имущественных отношений. Рас­ширение ответственности казны развивалось параллельно с развитием ответственности юридических лиц за действия органов. Любопытно, что в дореволюционной России сенат­ская практика до издания судебных уставов 1864 г. возлагала ответственность за убытки по обязательствам, принятым на себя казной, на тех должностных лиц, которые своими упу­щениями причинили казне ущерб. После издания судебных уставов сенат создал конструкцию об ответственности каз­ны за действия должностных лиц в области имущественных отношений государства на основании истолкования ст. 687, т. X, ч. I Свода законов, установившей ответственность гос­подина за действия поверенного и слуги. ¹

Мы здесь не останавливаемся на теориях, пытавшихся выяснить связь и различие понятий государства, как фиска, и государства, как субъекта публичной власти. Фигура госу­дарства — фиска, в отличие от государства, как субъекта публичного властвования, является одним из проявлений различия между гражданским обществом и государством — различия, не устранимого в условиях капиталистической экономической формации. Конечно, фиск и государство, как субъект публичной власти, не являются различными субъек­тами: это две стороны одного и того же явления — го-

¹ Н. Лазаревский, стр. 140—143. Одно из принципиальных решений сената по этому поводу гласило: «В тех случаях, когда долж­ностные лица административных управлений являются представителями государственной власти, они лично ответствуют за действия, совершен­ные ими во вред частным лицам без законного к тому основания... Напротив, когда они являются уполномоченными казны по ее имуществам — ответственность за действия их, совершенные с целью защиты имущественных интересов казны, определяются сообразно с общим зако­ном, в силу коего верители ответствуют за вред и убытки, причиненные их поверенными при исполнении поручений согласно с данным полномо­чием» (приведено у Н. Лазаревского, стр. 1—2). Иначе, чем в кон­тинентальном (буржуазном) праве, решается этот вопрос в английском праве, по которому в силу охарактеризованного выше принципа непод­судности короны по имущественным спорам публичные должностные лица могут привлекаться в качестве ответчиков за правонарушения, совершенные ими от имени или по полномочию короны, только как част­ные лица — ст. 766 Свода английского гражданского права, составлен­ного под ред. Э. Дженкса, перевод Лунца, М., 1940.

162

сударства, как организации господствующего класса, выра­жающие то противоречие между гражданином, как частным лицом, и гражданином, как членом политического общежи­тия, которое имеет своей основой частную собственность и товарное производство.

Государственная собственность в буржуазных странах — разновидность частной собственности. Поэтому само госу­дарство, вынужденное в целях осуществления своих функ­ций участвовать в гражданском обороте в качестве, про­давца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика и заимодавца и т. д., приравнивает себя к частным лицам '.

Большинство представителей буржуазной науки права, считая государство юридическим лицом как в области пуб­личного, так и в области частного права, исключает призна­ние юридической личности за государственными органами, осуществляющими административные функции. Хотя соот­ветствующие государственные органы при выполнении возло­женных на них задач и вступают в гражданские правоотно­шения с частными физическими и юридическими лицами — приобретают топливо, арендуют помещения, закупают необ­ходимые материалы и т. д., — считается, что эти органы выступают не самостоятельно, а от имени государства, сле­довательно, от имени казны. Гражданско-правовые сделки, совершаемые госорганом, непосредственно обязывают госу­дарство ². Государство едино, и поэтому государственные службы, администрирующие те или иные стороны государ­ственной деятельности, не являются юридическими лицами.

Государственный орган становится юридическим лицом лишь тогда, когда он приобретает известную автономию, и когда у него появляется самостоятельный источник средств. В этом случае он превращается в публичное учреждение (établissement public), имеющее обособленные от государст­ва интересы. «Государство,—говорит Мишу,—может расчле­нить некоторые из служб и присвоить им отличную от себя

¹ Поэтому естественно, что буржуазные юристы связывают осущест­вление буржуазным государством его функций с его участием в граж­данском обороте, как юридического лица гражданского права; по словам Мишу «никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства (moyens) могут ему принадлежать только как субъекту права гражданского, способному владеть и заключать дого­воры». (Michoud, Г, р. 296).

² Michoud, I, p. 305-311.

163

личность» '. Не нарушая своего единства, государство пер­сонализирует некоторые публичные службы. Таковы адми­нистративно-территориальные образования, социально-куль­турные учреждения и т. д. Сторонники теории реальности юридического лица полагают, что необходимым условием признания юридической личности за публичным учрежде­нием является обособленность их интересов от интересов государства. Мишу допускает, что государство может пер­сонализировать ту или иную административную службу даже без достаточных к тому оснований, если только при­знание юридической личности за данным госорганом спо­собствует улучшению его деятельности — проявлению боль­шей инициативы и самостоятельности в выполнении возло­женных на него задач ².

«Хотя государство, — говорит Планиоль, — составляет единое моральное лицо, его различные службы, кассы, ве­домства или управления (régies) независимы друг от друга и имеют собственное счетоводство. Их рассматривают в из­вестной мере как различные лица. Вследствие этого для то­го, чтобы возможно было осуществить зачет между частным лицом » государством, необходимо, чтобы долг, предъявляемый к зачету, подлежал оплате тем же ведомством» ³.

Однако по господствующему воззрению такая персонализация есть лишь метод рационализации государственной деятельности. В конечном счете существует лишь одно юри­дическое лицо—государство; даже имущественные споры различных госорганов между собой в принципе не являются подлинно юридическими спорами. Споры между отдельными госорганами—это не споры о субъективных правах, но лишь о рамках компетенции отдельных должностей. Судебное разрешение конфликтов, хотя и полезный, но только внеш­ний, технический прием. Финансовая обособленность пуб­личного учреждения — это метод деятельности админист­ративного механизма государства, облегчающий и упро­щающий управление различными ответвлениями обществен­ных доходов и расходов ⁴.

¹ M i с h o u d, I, p. 306.

² Там же, р. 359 — 361.

³ Planiol, II, p. 207.

⁴Michoud, I, p. 385. Такова и германская судебная практика дофашистского периода: «что отдельные административные учреждения (Sta­tionen) фиска не обладают особой юридической личностью и что фиск со своими учреждениями представляет единое юридическое лицо, — обще­признано... юридические сделки, заключаемые между административными

164

3

Изложенная выше концепция о соотношении государ­ства — фиска и госорганов как участников имущественных отношений перекликается с так называемой теорией органов германской юридической школы государствоведов. В ответ­ственности государства за действия должностных лиц эта теория усматривает ответственность государства за соб­ственные действия, поскольку должностное лицо рассмат­ривается как непосредственный орган самого государства. Действия же органа суть действия самого юридического лица. В этом теория органов усматривает отличие органа от поверенного, являющегося самостоятельным субъектом права по отношению к доверителю. По мнению Лабанда, «государственная должность никогда не является субъек­том права и никогда не имеет прав какого бы то ни было рода, наоборот, она объективный институт, определен­ный круг действий» (ein Inbegriff von Geschäften) '. В дей­ствительности только государство есть единый субъект целостной и неделимой государственной власти ². По мне­нию Еллинека, «все споры о разграничении прав между двумя государственными органами являются спорами о компетенции. Но компетенция никогда не является субъек­тивным, но всегда объективным правом» ³. Еллинек приходит к выводу, что государственные органы являются не юридическими, а физическими лицами, которые внутри присвоенной им компетенции представляют государство. Однако это не представительство в обычном смысле слова, предполагающее наличие двух лиц — представителя и пред­ставляемого. Боля носителя органа рассматривается как государственная воля, если, конечно, он действует в рам­ках, предусмотренных законом. За органами не стоит какое-либо другое лицо, они — само волящее государство. Государство может управлять только посредством органов ⁴.

Теория, отождествляющая деятельность органа с дея-

учреждениями фиска во внешней форме договоров являются по своей природе лишь бухгалтерски счетными административными актами (rech-nungsmässige Verwaltungsakte) —решение IV сената германского импер­ского суда от 17 сентября 1927г. («Das Recht», 1928, №2, стр. 70) при­ведено в ст. А. В.Венедиктов а, Государственные юридические лица в СССР, «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 86,

¹La band, Staatsrecht des deutschen Reichs, 1895, t. I; S. 322.

²Там же, S. 323.

³J e 11 i n e k, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1892, S. 216.

⁴ Там же, S. 213.

165

тельностью государства, полностью устраняет юридическую личность госоргана. Чувствуя нежизненность такой риго­ристической концепции, Лабанд вынужден был признать юридическую личность за учреждением, которое он противопоставил должности; должность же им противопо­ставлена должностному лицу — чиновнику. Лабанд утвер­ждает: 1) что должность может быть персонифицирована и мыслиться как субъект прав и обязанностей в противоположность чиновнику и что в этом смысле должность назы­вают учреждением; 2) что в отличие от должности учреждение является не определенным кругом действий, но идеальным субъектом тех прав и обязанностей, которые связаны с осуществлением действий, присвоенных данной должности '. Пытаясь связать эти противоречивые утверж­дения, Лабанд приходит к выводу, что должность как субъект права есть лишь юридическое вспомогательное представление, подчеркивая тем самым искусственный тех­нический характер юридической личности должности.

В буржуазной юридической литературе уже указыва­лось на противоречивость и несовершенство построений немецкой «юридической школы». Справедливо отмечалось, что если действие органа — это всегда действие самого государства, то надо признать, что государственная воля распылена между отдельными органами, что едва ли сов­местимо с принципом единства воли государства ². Понятие госоргана становится тождественным понятию государства. Но этот окончательный вывод не решаются делать самые крайние представители «юридической школы».

Государствоведы, разработавшие изложенную выше теорию государственных органов, по существу перенесли разработанную в теории гражданского права конструкцию о соотношении юридического лица и его органов (действия органа суть действия юридического лица) в область пуб­личного права — на государство и его органы. Примени­тельно к имущественным отношениям государства эта теория оказалась весьма удобной: она наиболее адэкватно отражает положение государства—казны, противостоящего как единое юридическое лицо иным субъектам права — физическим и юридическим лицам.

Однако и в области имущественных отношений как тео­рия, так и судебная практика вынуждены уподоблять госу-

¹ Laband, указ, соч., S. 322 — 323.

² Н. Лазаревский, стр. 374 и след.

166

дарственные учреждения лицам. Учреждения — как бы лица. Отступили от своих первоначальных позиций и представители юридической школы государствоведов. Лабанд одновременно персонифицировал и должность и учрежде­ние, трактуя последнее как субъект тех прав и обязанно­стей, которые возникают в связи с осуществлением долж­ностных действий. Отсутствует необходимая ясность и по вопросу о содержании и соотношении понятий — должно­стное лицо, должность, учреждение. Органом признается то самая должность, то человек, выполняющий должност­ную функцию '.

¹ Н. Лазаревский ищет выхода из указанных выше противо­речий в отрицании госоргана как юридического лица и как особого установления и в растворении государства в правительственном меха­низме, в деятельности должностных лиц. По мнению Н. Лазарев­ского, должность — это «простое словесное обозначение совокупности его (чиновника. — С. Б.) полномочий, его прав и обязанностей, как органа государства» (указ, соч., стр. 288). По Лазаревскому, «Пра­вительственный механизм государства есть совокупность физических лиц, которым в установленном порядке предоставлены известные пра­вительственные полномочия», поэтому «властью над населением яв­ляется не та или другая должность, а то или другое физическое лицо, тот или другой чиновник» (стр. 289—290). В итоге «действия должностных лиц не являются для государства действиями других лиц. Наоборот, только тот факт, что должностные лица действуют, и создает наличность государства» (стр. 290). Государственная власть—совокупность полномочий органов; между государством и органом не может существовать никаких правоотношений, ибо нет двух субъектов права (стр. 293). Однако в конце концов Лазаревский, будучи вынужден считаться с фактами, при­знает, что государство фигурирует в качестве субъекта права в между­народно-правовых, в имущественно-правовых и даже в публично-пра­вовых отношениях с чиновниками.

В своей другой, более поздней работе («Русское государственное право», вып. 1, изд. 4-е, 1917) Н. Лазаревский трактует государство, как совокупность юридических отношений, участниками которых являются, с одной стороны, граждане, с другой — госорганы. Однако, признает Лазаревский, это не исключает того, что государство в известных случаях является и юридическим лицом как в области публичных, так и в области гражданских Правоотношений, ибо совокупность юридических отношений между несколькими лицами создает ситуацию, при которой все они вместе начинают вовне являться особым субъектом права, отличным от тех лиц, из коих этот субъект состоит (стр. 55—56).

Таким образом, как ни пытается Лазаревский отказаться от понятия государства как целого, это ему не удается.

В концепции Лазаревского есть здоровая идея — это трактовка госаппарата как совокупности живых людей, но в целом его концепция-неверна. Поэтому неверно также утверждение, что отдельные госорганы не могут находиться в юридических отношениях друг к другу и к госу­дарству в целом; это утверждение покоится на непонимании соотношения общего и отдельного, целого и части.

167

Таким образом, господствующее в буржуазной юриспру­денции направление и судебная практика склонны отвер­гать возможность признания государственного учреждения юридическим лицом. Подлинным субъектом имуществен­ных прав остается государство — фиск.

4

Иначе должен быть решен вопрос о соотношении госу­дарства и государственного органа в советском праве. Ре­шение этого вопроса тесно связано с решением вопроса о том, является ли советское государство юридическим лицом гражданского права.

Несмотря на существенное различие, имеющееся между бюджетным учреждением и хозрасчетным предприятием, и то и другое являются органами социалистического государ­ства. Орган, как уже отмечалось выше, — это организован­ный коллектив трудящихся во главе с руководителем, вы­полняющим возложенные на него функции. Но юридиче­скими лицами являются не только хозрасчетные предприя­тия. Юридическими лицами должны быть признаны и бюд­жетные учреждения. Через учреждения осуществляется использование той доли общественного продукта, которая поступает не в производство и не в фонд личного потребле­ния, но на организационные и социально-культурные рас­ходы '. Для выполнения возложенных на них задач бюд­жетные учреждения должны вступать в гражданские пра­воотношения с физическими лицами и организациями. Иму­щественная правоспособность бюджетного органа реали­зуется в тех сделках, совершение которых необходимо для выполнения их социально-культурных, организаторско-хозяйственных и иных управленческих функций. Имуществен­ная связь бюджетного учреждения и государства в целом осуществляется, как мы видели, в иных формах, чем иму­щественная связь хозрасчетного органа с государством.

Но уже одно то обстоятельство, что законодательство в той или иной форме проводит различие между государ­ством и государственным органом, так или иначе обособляя имущество госоргана внутри единого фонда государствен­ной собственности, свидетельствует о том, что было бы неправильным отождествлять госорган с государством.

¹ См. об этом указанные выше статьи А. В. Венедиктова «Советское государство и право», 1940, № 5—б, стр. 21—33; № 10 стр. 84.

168

Поскольку государство, руководясь принципом демократи­ческого централизма, предоставляет госбюджетным учреж­дениям известную меру самостоятельности в имуществен­ных отношениях, они являются юридическими лицами. Вместе с тем, поскольку государство не может быть сведено к простой сумме его органов, при наличии определенных условий оно рассматривается законом как непосредствен­ный субъект гражданских правоотношений, т. е. как юриди­ческое лицо.

5

Но может быть признание советского государства юри­дическим лицом гражданского права снижает авторитет государственной власти, умаляет государственный сувере­нитет? Едва ли подобные опасения имеют под собой серь­езные основания. Разумеется, государство как субъект гражданского права существенно отличается от прочих юридических лиц. Советское государство само является источником права; как правообразующая сила, оно само дает жизнь юридическим лицам. По отношению к государ­ству не применимы положения о специальной правоспособ­ности, возникновении и прекращении юридических лиц и т. п. Однако советское государство при наличии опреде­ленных условий выступает как субъект гражданского права.

Каковы же эти условия?

Советское государство выступает как юридическое лицо в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотно­шении является) именно государство, как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган. Например, СССР непосредственно выступает как субъект права при совершении внешнеторговых сделок через торгпредство. Торговые представительства СССР в иностранных государ­ствах осуществляют за границей права Союза ССР в об­ласти принадлежащей ему монополии внешней торговли. По общему правилу торгпредства «осуществляют внеш­нюю торговлю Союза ССР со страной пребывания торгового представительства» ¹ При осуществлении операций по внеш­ней торговле торгпредства уполномочиваются на соверше­ние юридических сделок от имени СССР; от имени же СССР торгпредства выступают в качестве истцов и ответчиков

¹ Ст. 1. Положениями торговых представительствах и торговых агентствах СССР за границей, утв: ЦИК и СНК СССР 13 сентября 1933 г. (СЗ СССР 1933 г. № 59, ст. 354).

169

перед судебными органами в том случае, если правитель­ство СССР выразило согласие на подчинение торгпредства местному суду по спорам, вытекающим из сделок, заклю­ченных торгпредством в данной стране '. Стало быть, торг­предство при совершении тех или иных юридических сделок действует в качестве 'представителя ССCP; носите­лем прав и обязанностей, возникающих в результате этих сделок, является не торгпредство, а непосредственно само советское государство. Поэтому «по обязательствам торго­вого представительства несет ответственность казна Союза ССР» ². Это положение надо понимать не в том смысле, что СССР является гарантом по обязательствам торгпредства, а как доказательство того, что действия торгпредства непо­средственно обязывают государство.

Государство, как казна, фигурирует в ст. 19 Граждан­ского кодекса, в Положении о трестах и в ряде других за­конодательных актов. В силу ст. 4 Положения о трестах «общегосударственная казна и местные советы за долги треста не отвечают. Трест не отвечает за долги государства и местных советов» ³.

Социалистическое государство является непосредствен­ным носителем имущественных прав и обязанностей в отно­шениях, вытекающих из государственного кредита. Как из­вестно, государственный кредит—это заимообразное привлечение государством средств населения и средств социалистических хозяйственных организаций путем вы­пуска государственных займов. Такими организациями, помещающими свои свободные средства в государственные займы, являются сберегательные кассы и Госстрах. Долж­ником по государственным займам является не тот или иной государственный орган, а государства в целом, общегосударственная казна⁴. Поступления от государст-

¹ Ст. 4 Положения о торгпредствах.

² Ст. 6 Положения о торгпредствах.

³ СЗ СССР 1927 г. № 39, ст. 392.

⁴ П. «р» ст. 14 Конституции СССР, п. «н» ст. 16 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г. (СЗ СССР 1927 г. № 27, ст. 286); «В государ­ственном кредите государство... является должником, а держатели облигаций займа — кредиторами... Государственный кредит теснейшим образом связан с бюджетом... Погашение государственных займов и уплата вознаграждения держателям облигаций займов производится из государственного бюджета СССР. Таким образом держатели облигаций займов являются кредиторами государственного бюджета» («Финан­совое право», учебник для юридических вузов, М., 1940, стр. 115).

170

венных займов направляются в бюджет и распределяются в соответствии с государственным планом развития народ­ного хозяйства и социально-культурного строительства.

Государство выступает в качестве гаранта по обяза­тельствам государственных трудовых сберегательных касс. В Положении о сберегательных кассах указывается, что «целость сумм и ценностей, вверенных государственным трудовым сберегательным кассам, гарантируется правитель­ством Союза GOP». Если убыток по операциям сберкасс за истекший год превысит их запасный капитал, то недостаю­щая сумма покрывается за счет государства '.

Если убытки по операциям Государственного банка, вы­веденные по его годовому балансу, превысят сумму резерв­ного капитала, то «непокрытая резервным капиталом часть убытка покрывается за счет общесоюзного бюд­жета» ².

Иное дело, что практически у Государственного банка ни разу не возникала потребность в такой гарантии, так как в условиях социалистического планового хозяйства кре­дитоспособность Госбанка не была и не могла быть поко­леблена.

По общему правилу Госбанк не отвечает по обязатель­ствам Союза ССР, союзных республик, их центральных и местных органов. Но в некоторых случаях такая ответ­ственность Госбанком может быть на себя принята. Значит в этом случае государство рассматривается как юридиче­ское лицо, как сторона в имущественном правоотношении ³.

Во-вторых, государство рассматривается как непосред­ственный субъект права в отношении того государствен­ного имущества, которое еще не поступило в распоряжение госорганов. В этом случае Министерство финансов и его

¹ Ст. ст. 4 и 61 Положения о государственных трудовых сберегатель­ных кассах, утв. ЦИК и СНК СССР 20 февраля 1928 г. (СЗ СССР 1929 г. № 17, ст. 140).

² Ст. 4 Устава Государственного банка Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 12 июня 1929 г. (СЗ 1929 г. № 38, ст. 333).

³ Дополнительная ответственность Государственного банка возни­кает при поручительстве по денежным обязательствам, подлежащим исполнению как в СССР, так и за границей, а также по акцепту век­селей, выписанных с платежом за границей (ст. ст. 3 и 25 Устава Государственного банка Союза ССР).

171

органы действуют как представители казны. В таком именно смысле упоминается государство в различных законода­тельных актах, устанавливающих в связи с наступлением определенных, предусмотренных законом обстоятельств переход имущества, находившегося ранее в личной соб­ственности граждан, либо кооперативного имущества, а в некоторых случаях даже имущества, закрепленного за госорганами, в собственность государства (в доход казны).

По общему правилу в силу ст. 68 Гражданского кодекса бесхозяйное имущество переходит в собственность госу­дарства. В собственность государства переходит также выморочное имущество (ст. 433 ГК), конфискованное иму­щество, клады. Учет, оценка и реализация конфискованного, выморочного, бесхозяйного имущества производится финан­совыми органами, действующими от имени казны. Иму­щество, в зависимости от его характера и вида, передается финорганами для использования различным государствен­ным организациям как хозяйственным, так и бюджетным. Кооперативным организациям имущество передается за вознаграждение. Суммы, вырученные от продажи имуще­ства, зачисляются в доход союзного, республиканского или местного бюджета. Точно так же в доход бюджета посту­пают конфискованные, выморочные и другие денежные сред­ства и ценности ¹ В доход государства поступает неосно­вательное обогащение одной или обеих сторон по некото­рым недействительным сделкам, (ст. ст. 147, 149, 150, 402 ГК). Ст. 147 ГК применяется не только к частным лицам, кооперативным и общественным организациям, но в неко­торых случаях и к госорганам — предприятиям и учрежде­ниям, руководители которых вступили на путь обмана го­сударства, заключив явно противозаконную сделку².

Не во всех случаях переход имущества в доход госу­дарства имеет под собой гражданско-правовые основания.

¹ См. Положение о порядке учета и использования национализиро­ванного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК СССР 17 апреля 1943 г. (СП СССР 1943, № 6, ст. 98).

² Пост. Пленума Верховного суда СССР от 16 июля 1939 г. о применении ст. 147 Гражданского кодекса РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик к сделкам между учреждениями и предприятиями социалистического хозяйства (Гражданский кодекс РСФСР с приложением постатейно-систематизированных материалов, Юриздат, 1943, стр. 179-180).

172

Конфискованное имущество переходит в доход государ­ства; конфискация же производится по приговору суда и в административном порядке '. Но, поскольку и в данном слу­чае речь идет о переходе имущества в доход государства, последнее выступает как субъект права на это имущество, как казна.

Конечно, ни выморочное, ни бесхозяйное или конфиско­ванное имущество не могут рассматриваться как постоянно действующие и хотя бы сколько-нибудь значительные источники пополнения казны. Основной источник образова­ния необходимых советскому государству средств — это накопления социалистических предприятий в виде налога с оборота, подоходного налога или отчислений от прибылей, а также налоги и сборы с населения. Правоотношения, кото­рые возникают между государством, с одной стороны, и социалистическими хозяйственными организациями и граж­данами, с другой стороны, по налогам и иным обязатель­ным платежам в бюджет входят в состав финансового права. Отношения налоговые — это отношения, вытекающие из осуществления государственного властвования. Но реа­лизация этих отношений связана с передачей или перечисле­нием имущества в виде определенного количества денежных знаков в доход госбюджета, т. е. государству. В силу принци­па единства кассы все доходы государства по на­логам и иным обязательным платежам концентрируются в едином бюджетном фонде до того, как в соответ­ствии с расходной частью бюджета, они будут направлены независимо от источника доходов на соответствующие цели по сметным ассигнованиям ². Государство поэтому яв­ляется непосредственным собственником и непосредствен­ным распорядителем имущества, еще не поступившего в распоряжение отдельных государственных органов.

Нормы гражданского права могут применяться при реа­лизации налоговых правоотношений или правоотношений, вытекающих из обязательной поставки продуктов сельского хозяйства государству, в связи с определением момента пе-

¹ П. «б» ст. 1 Положения о порядке учета и использования нацио­нализированного, конфискованного, выморочного и безхозяйного имущества.

² См. H. H. Ровинский, Государственный бюджет Союза ССР, стр. 54.

173

рехода права собственности на денежные знаки или сельско­хозяйственные продукты '.

6

Имущество, непосредственным собственником которого является государство, как казна, т. е. имущество еще не обо­собленное в управление отдельных госорганов, выступает в качество фонда денежных средств и включено в бюджет социалистического государства. Эти денежные средства на­ходятся на централизованном текущем счете Министерства финансов. Выражаясь языком финансового права, лишь после открытия кредита, т. е. после распоряжения финансового органа соответствующему отделению Госбанка о пере­числении средств с бюджетного счета Министерства финан­сов на счета соответствующих организаций, перечисленные средства переходят в распоряжение этих организаций и пере­стают быть имуществом казны. Следовательно, речь идет не о государственном имуществе вообще, не о всенародном достоянии, а об определенной его части, а именно о тех де­нежных средствах, которые проходят по бюджету. Не толь­ко собственником, но и непосредственным распорядителем этих средств является государство как целое, как таковое. Поэтому в доход казны по бюджету общесоюзному, по бюджету союзной или автономной республики или по бюд­жету местного совета зачисляются не конфискованное, вы­морочное и бесхозяйное имущество и ценности, а суммы, вырученные от реализации этого имущества и ценностей ²,

¹ См. ст. М. Агаркова, Предмет и система советского граж­данского права. «... в вопросе о моменте перехода права соб­ственности на денежные знаки, которыми уплачивается налог, или на продукты сельского хозяйства, составляющие предмет обязатель­ной поставки, следует применять ст. 66 ГК РСФСР и соответст­вующие ей статьи гражданских кодексов других союзных республик» («Советское государство и право», 1940, № 8—9, стр. 62); см. также ст. 21 Сводного закона о реквизиции и конфискации, установившую, что лица, потерпевшие от незаконной реквизиции или конфискации имущественный ущерб, имеют право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых реквизиция или конфи­скация была проведена с нарушением закона (Пост. ЦИК и СНК СССР от 28 марта 1947 г.—СЗ СССР 1927 г. № 32, ст. 323). Если реквизиция или конфискация осуществлялись органами Министерства финансов, то в этом случае предъявление иска к финоргану — это предъявление иск а к казне.

² Ст. 8 Положения о порядке учета и использования национали­зированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК СССР 17 апреля 1943 т.

174

Бюджет не охватывает всего народного дохода; вне бюд­жета остаются финансовые планы большинства отраслей на­родного хозяйства, поскольку основой деятельности социа­листических предприятий является хозрасчёт. Как уже отме­чалось, в госбюджет включаются не валовые суммы доходов и расходов предприятий, а лишь конечные показатели их фи­нансовых взаимоотношений с бюджетом. Учет и распределе­ние социалистической продукции в денежной форме, балансы различных отраслей народного хозяйства, а тем самым и стоимостное выражение фондов государственной собствен­ности, закрепленных за государственными хозяйственными органами, не входят в состав казны, ибо казна — это госу­дарство, как субъект тех имущественных прав и обязанно­стей, источником покрытия которых является бюджет. Разу­меется вне бюджета находятся балансы производства и рас­пределения кооперативных и общественных организаций, деятельность которых отражена в бюджете лишь постольку, поскольку часть их дохода перераспределяется через бюд­жет, и поскольку эта деятельность финансируется из бюджета.

Охват единым финансовым планом всего народного хо­зяйства не означает, что его финансовые ресурсы являются ресурсами казны. Понятие казны соотносительно понятию госбюджета. А госбюджет — это такой оперативный финан­совый план, который в отличие от иных финансовых планов является законом. Постановление ЦИК и СНК СССР от 23 мая 1930 г. о едином финансовом плане определило еди­ный финплан как сводный план всех финансовых средств обобществленного сектора народного хозяйства, направ­ляемых на вложения в отдельные отрасли социалистического хозяйства и на затраты по социально-культурному строитель­ству, обороне и управлению СССР. Вместе с тем это постано­вление подчеркнуло, что высшие законодательные органы, одобряя контрольные цифры и единый финплан, как ориенти­ровочный план на предстоящий, год, утверждают в качестве закона единый государственный бюджет '.

Таким образом, советское государство может являться непосредственным носителем прав и обязанностей только по

¹ Ст. ст. 1 и 4 пост. ЦИК и СНК СССР «О едином финансовом плане» (СЗ СССР 1930 №28, ст. 315).

175

поводу государственного имущества, которым оно распоря­жается в процессе исполнения бюджета. В этом своем каче­стве советское государство и есть казна.

Но правильным ли является утверждение, что право распоряжения имуществом, поступающим в доход казны, принадлежит государству, как таковому? Не принадлежит ли право распоряжения этим имуществом отдельным государ­ственным органам?

Правильно, что во всех случаях функции государства вы­полняются его органами, ибо государство немыслимо вне су­ществования и деятельности органов. Однако следует разли­чать правовой режим государственного имущества, находя­щегося во владении, пользовании и распоряжении хозрасчет­ного или госбюджетного органа, и правовой режим государ­ственного имущества, которым по указанию Правительства СССР или Правительства союзной республики распоряжает­ся Министерство финансов СССР или Министерство финан­сов союзной республики '. В последнем случае Правитель­ство СССР или союзной республики, являясь высшим испол­нительным и распорядительным органом государственного управления, действует от имени Союза ССР или союзной республики. Действия Правительства — это действия са­мого государства. Ст. 14 Конституции СССР говорит о ком­петенции Союза ССР в лице его высших органов власти и государственного управления.

Разумеется, речь идет не о распоряжении средствами, отпускаемыми Совету Министров СССР или Совету Минист­ров союзной республики на содержание их аппарата: в отно­шении этих средств Совет Министров обладает теми же правами, что и любое госбюджетное учреждение. Речь идет об актах распоряжения государственными денежными ресур­сами в связи с выполнением возложенных Конституцией СССР и конституциями союзных республик на Правительство Союза ССР и правительства союзных республик задач: по Конституции СССР Совет Министров «принимает меры по

¹ Например, в силу п. «б» ст. 2 Положения о Народном ко­миссариате финансов Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 27 мая 1936г., Наркомфин СССР, в частности, «распоряжается по указанию правительства Союза ССР казначейским металлическим и валютным фондом».

176

существлению народнохозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы». ¹

Можно ли, далее, считать, что управителем имущества, поступающего в доход казны, является Министерство финан­сов СССР или министерства финансов союзных республик, т. е. что это имущество закреплено за указанными министер­ствами подобно тому, как за хозяйственными министерствами закреплена определенная сумма оборотных средств или за бюджетным учреждением закреплены суммы, выделенные по смете. Совершенно ясно, что такая аналогия не выдержи­вает никакой критики. Министерство финансов всегда дей­ствует не в своих интересах и не в интересах того или иного государственного органа, а в интересах государства в це­лом. Министерство финансов стоит на страже общегосудар­ственных интересов ². Министерство финансов — орган, на который возложена, в соответствии с утвержденным бюдже­том и иными законами организация собирания и распределе­ния известной части народного дохода, проверка соблю­дения финансовой дисциплины, контроль за исполнением бюджета и т. д. «На Наркомфин возлагается проведение установленной правительством Союза ССР финансовой политики и руководство финансовым делом Союза ССР» ³. Поэтому действия Министерства финансов и его местных органов по взиманию налогов или по распоряжению денеж­ными ресурсами на основании закона о государственном бюджете и указаний Правительства являются действиями самого государства. Если ведению Союза ССР в лице его высших органов подлежит утверждение единого государственного бюджета, утверждение налогов и сборов, руководство денежной и кредитной системой, заключение и предоставление займов, то на Министерство финан­сов СССР возлагается организация и руководство исчи­слением и взиманием налогов, организация! исполнения бюджета, организация размещения и погашения государст­венных займов, регулирование системы денежного обраще-

¹ П. «б» ст. 68 Конституции СССР.

² Поэтому, например, выявление, учет, оценка и реализация нацио­нализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имуще­ства производится финансовыми органами (ст. 4 Положения от 17 апреля 1943г.).

³П. «б» ст. 2 Положения о Наркомфине СССР.

177

ния и т. д. Иначе говоря, функции Министерства финансов имеют исполнительный характер. Поэтому, если Министер­ство финансов «распоряжается по указанию правительства Союза ССР казначейским металлическим и валютным фон­дом» ', то совершенно ясно, что не Министерство финансов, а Правительство как компетентный высший орган управляет этим фондом; действия же Правительства в данном случае суть действия самого государства; государство же, как соб­ственник названного выше фонда, есть казна.

Не случайно поэтому всякого рода платежи, взыскивае­мые органами Министерства финансов в доход государства, рассматриваются как платежи в казну. Министерство фи­нансов и его органы воплощают финансовую мощь государ­ства. Все доходы по общесоюзному и республиканскому бюджетам зачисляются учреждениями Госбанка СССР на централизованный текущий счет (Министерства финансов СССР в Правлении Госбанка СССР и на централизованные текущие счета союзных республик в соответствующих кон­торах Госбанка. Расходы по каждому из указанных бюдже­тов производятся в пределах денежной наличности также с централизованного текущего счета Министерства финансов СССР или Министерства финансов союзной республики². На этих централизованных счетах отражается финансовая сторона деятельности государства, поскольку эта деятель­ность опосредствована бюджетом, т. е. выражена в финан­совом плане образования фонда денежных средств и их распределения в соответствии с государственным планом для финансирования народного хозяйства, обороны, куль­туры и управления.

8

Характеристика содержания понятия казны была начата с указания на то, что под ней подразумевается советское государство, выступающее как сторона в имущественных правоотношениях. Далее было отмечено, что под казной понимается государство, выступающее, как таковое, в лице высших органов государственной власти и управления, в роли непосредственного распорядителя некоторой части

¹ Ст. 4 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 24 апреля 1929 г. (СЗ СССР 1929г. №31, ст. 283).

² Ст. 6 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР.

178

государственного имущества. Эта часть государственного имущества может быть охарактеризована двумя призна­ками: отрицательный признак заключается в том, что госу­дарственное имущество, в отношении которого государство выступает, как казна, не должно находиться в распоряже­нии какого-либо госоргана в качестве закрепленного за ним (госорганом) имущества; положительный признак состоит в том, что это имущество заключается в фонде денежных средств, аккумулируемом и распределяемом через (бюджет.

При ближайшем рассмотрении эти две формы деятель­ности государства, как казны, выражают единый процесс собирания и расходования государством денежных ресур­сов через бюджет. Бюджет — это финансовый план пере­распределения денежных средств. В процессе реализации этого плана денежные средства беспрестанно поступают государству по различным каналам государственных дохо­дов и беспрестанно расходуются на нужды, предусмотрен­ные этим планом. Происходит беспрерывный, при нормаль­ной жизнедеятельности государственного механизма ни­когда не прекращающийся прилив и отлив средств в госу­дарственную казну и из государственной казны. Поэтому в каждый данный момент бюджетные средства находятся в распоряжении государства, как целого, на централизован­ном счете Министерства финансов и в то же время они уже предназначены на определенные цели и поэтому обособля­ются и закрепляются либо в виде оборотных средств, либо в виде сметных ассигнований за отдельными госорганами. Целое не растворяется в отдельных частях, наличие особен­ного не устраняет, но предполагает общее. Бесконечный отлив и прилив бюджетных средств не устраняет, а предпо­лагает постоянный центр притяжения и распределения этих средств — государство. Выступая в качестве этого центра, государство и есть казна. Не устраняя целевой направлен­ности бюджетных средств, закрепленности их за отдель­ными, финансируемыми через бюджет органами, госу­дарство в единстве всех своих доходов и расходов, опосред­ствуемых бюджетом, выступает как целое, как казна.

В виде иллюстрации, подтверждающей эту характери­стику казны, укажем на установленный в 1927 г. порядок выдачи на основании специальных постановлений СТО га­рантийных писем Наркомфином СССР и наркомфинами союзных республик в обеспечение ссуд, которые предоста­влялись Госбанком учреждениям и предприятиям на период

179

со дня окончания бюджетного года по день утверждения бюджета СССР или союзной республики. Наркомфин, дей­ствующий как представитель казны, выдавал гарантию в том, что ссуда будет погашена своевременно за счет предстоящих назначений по общесоюз­ному бюджету. В гарантийном письме указывались подразделения расходной части бюджета, за счет которых должна быть погашена ссуда; эта сумма бронировалась Наркомфином '.

Налицо то единство общего и отдельного в процессе их взаимопроникновения, которое характеризует положе­ние государства, как казны. Казна выступает в качестве поручителя по ссуде, хотя ссуда должна быть погашена из соответствующих целевых подразделений расходной части бюджета. Если же ссуда не будет погашена в срок, Госбанк вправе списать соответствующую сумму с текущего счета Наркомфина на погашение задолженности ссудополуча­теля; в этом случае Госбанку снова противостоит казна, как целое. Учетом только этой стороны бюджетной деятельно­сти государства и объясняется широко распространенное мнение, отвергающее юридическую личность за госбюджет­ными учреждениями и признающее единственным носите­лем имущественных прав и обязанностей по сделкам, совер­шаемым этими учреждениями, казну, т. е. государство как целое.

На первый взгляд эта точка зрения находит свое под­тверждение в ст. 8 Положения о кассовом исполнении еди­ного государственного 'бюджета СССР. В этой статье ска­зано следующее: «Все расходы с прямыми кредиторами казны учреждения Госбанка производят по ассигновкам-чекам, составляемым подлежащими распорядителями кре­дитов на имя прямых кредиторов». Выходит, на первый взгляд, что не учреждение, во главе которого стоит распо­рядитель кредитов, а казна рассчитывается с кредиторами. Но, во-первых, здесь говорится о прямых кредиторах казны, чем подчеркивается участие в данном правоотноше­нии не какого-либо учреждения, а именно казны. Во-вто­рых, если даже имеется в виду ответственность казны по обязательствам бюджетных учреждений, то это лишь под-

¹ Пост. ЦИК и СНК СССР от 21 января 1927г. «О порядке выдачи гарантийных писем Народным комиссариатом финансов Союза ССР и народными комиссариатами финансов союзных республик» (СЗ СССР 1927г. №6, ст. 59),

180

тверждает изложенную выше концепцию казны как бюджетного единства государства. Здесь подчеркивается общее, выступает на передний план целое, но за общим и це­ли нельзя забывать особенного или отдельного и тех частей, которые в своем единстве создают целое. Указанное Положение не забывает отдельное, не игнорирует части целого, ибо признает, что «все расходы учреждений и пред­приятий, состоящих на общегосударственном бюджете, производятся из учреждений Госбанка в пределах открытых этим учреждениям и предприятиям по бюджету кре­дитов»¹.

Ошибка тех, кто отрицает гражданско-правовую личность за госбюджетным учреждением, заключается в том, то за общим они не видят особенного. Ошибка тех, кто отрицает юридическую личность за государством, обратного порядка: в жертву особенному приносится общее — за частью не видят целого. И та и другая точки зрения односторонни и поэтому неправильны.

И государство и его органы (удовлетворяющие, разумеется, определенным признакам, составляющим содержание понятия юридического лица) — субъекты права. Казна, как непосредственное выражение единства бюджета социа­листического государства, противостоит отдельным госорганам и, стало быть, отдельным частям единого фонда государственной собственности, находящимся в управлении каждого из госорганов.

Разумеется, понятие казны не укладывается в рамки гражданского права. В социалистическом обществе государство весьма редко выступает как юридическое лицо гражданского права, ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отноше­ниях являются госорганы — госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия². Иначе в буржуазном обществе, где государство в гражданском обороте выступает наравне

¹ Ст. 8 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР.

² «Юридическим лицом, — пишет А. В. Венедиктов,—является именно государственный орган, а не социалистическое государство в целом, хотя оно и стоит за юридическими лицами как собственник вы­деленного этому юридическому лицу имущества» (см. ст. «Государственные юридические лица в СССР», «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 66). Правильно, что юридическим лицом является не советское госу­дарство как собственник государственного имущества (см. об этом

181

с частными собственниками. В СССP казна — это прежде всего выражение финансовой мощи государства, перерас­пределяющего через бюджет значительную часть общест­венного дохода в интересах социалистического строитель­ства. Отчисления от прибылей социалистических предприя­тий, уплата ими налога с оборота, равно как и платежи по налогам и сборам, взимаемым с граждан в казну, — все это проявления организующей деятельности государства, осу­ществление принадлежащих ему функций властвования. В отличие от гражданского правоотношения одной из сто­рон финансового правоотношения всегда является государ­ство, как орган властвования '.

9

Подведем итоги. В социалистическом обществе, в кото­ром еще господствует принцип вознаграждения по труду и связанная с осуществлением этого принципа товарно-денеж­ная форма учета и распределения общественного дохода, понятие казны выражает ту сторону деятельности государ­ства, которая связана с собиранием и расходованием опре­деленной части общественного дохода через бюджет. Поня­тие казны определяется через понятие бюджета. В этом коренное отличие советской казны от казны буржуазной. В капиталистическом обществе казна — это имущественная сторона деятельности государства: все государственное имущество — казенное имущество. Казна как субъект пра­ва буржуазной государственной собственности включает в себя не только финансовые ресурсы буржуазного государ­ства, перераспределяемые через бюджет, но и иные вещи текст ниже), неправильно, однако, отрицание юридической личности у государства, как казны. Понятие казны столь жизненно и реально, что в дальнейшем в своей статье А. В. Венедиктов вынужден опериро­вать этим понятием и, следовательно, признать и государство юридиче­ским лицом; например, защищая тезис о дополнительной ответственности государства за долги госбюджетного учреждения (при отсутствии на те­кущем счете у последнего средств для удовлетворения кредиторов), А. В. Венедиктов утверждает тем самым юридическую личность государ­ства, как казны (указ, соч., стр. 85).

¹ Это определение специфики финансового правоотношения близко к той его характеристике, которая дана в учебнике финансового права. В отли­чие от признака, указанного в тексте (государство, как орган властвования), в учебнике говорится об органах государственной власти («Финансовое право», учебник для юридических вузов, М., 1940, стр. 4). В силу соображений, развитых выше в тексте, мы полагаем, что надо иметь в виду в качестве стороны в финансовом правоотношении государство как целое.

182

(в юридическом смысле этого слова) — средства производ­ства, здания, сооружения, дороги, оружие, боеприпасы, средства потребления и т. д., собственником которых являет­ся государство.

Поэтому в капиталистическом обществе государствен­ный завод называют казенным заводом, государственную железную дорогу — казенной дорогой, и т. д. Казна, казен­ное в буржуазном обществе — нечто столь же чуждое и внешнее трудящемуся, как и частная капиталистическая собственность на средства производства. Прав Лазарев­ский, утверждавший, что «казна не есть народное богатство: население может быть бедно, казна же, государственные имущества — изобильны, и наоборот. Казна — это совокупность имуществ, предназначенных для удовлетворения потребностей управления, для покрытия расходов именно правительственного механизма» '. Лазаревский имел, конечно, в виду казну современного ему государства, т. е. буржуазного общества.

Иначе в социалистическом государстве. Государствен­ная собственность — это всенародное достояние. Гражданин в социалистическом обществе имеет право на труд: участ­вуя своим трудом в создании и расширении всенародного достояния, он создает и для себя необходимые условия для удовлетворения своих материальных и культурных потреб­ностей. Кто больше работает, тот больше и получает. Обще­ственный интерес сочетается с интересом личным. Государ­ственная собственность — это не «казенная» собственность, а собственность всего трудового народа. Конституция СССР говорит не о собственности казны, а о собственности социа­листического государства, о средствах производства — зем­ле, водах, лесах, предприятиях, железных дорогах и т. д., являющихся исключительной собственностью госу­дарства.

Если бы понятие казны являлось равнозначащим поня­тию советского государства как субъекта права на всена­родное достояние, отпала бы необходимость в сохранении понятия казны. Когда законодатель желает подчеркнуть права социалистического государства как собственника средств производства, он не употребляет термин «казна», В этих случаях говорится об исключительной собственности государства, о государственной социалистической собствен-

¹ Н. Лазаревский, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, стр. 298.

183

ности, о государственном имуществе, о всенародном достоя­нии. Например, во вступительной части известного закона от 29 апреля 1935 г. запрещение возмездной передачи (купли-продажи) государственных предприятий, зданий и сооружений от одного госоргана к другому мотивировано тем, что «государственные предприятия, здания и сооруже­ния являются собственностью рабоче-крестьянского госу­дарства» '.

Однако из всего ранее сказанного ясно, что рост народ­ного достояния СССР — это также рост и укрепление со­ветской казны. В условиях социалистического общества, при единстве политического и хозяйственного руководства, госу­дарственный бюджет — это прямое и непосредственное от­ражение плана развития народного хозяйства и важнейший источник осуществления этого плана, равно как и плана подъема материального и культурного уровня граждан СССР. Бюджет, как уже неоднократно подчеркивалось, не идентичен с народнохозяйственным планом в его стоимост­ном выражении, не покрывает этот план, но включает в себя его основные и решающие показатели. Имущество, принад­лежащее казне, не противостоит народному богатству, но является его органической частью и важнейшей формой его выражения.

Нередко законодатель отказывается от употребления термина «казна»», заменяя его другими словесными обозна­чениями. Но содержание понятия вследствие такой замены не изменяется. Чаще всего слово «казна» заменяется слова­ми «доход государства», «доход госбюджета», «бюджет го­сударства», «за счет госбюджета» и т. д. ². Более того, за

¹ Пост. ЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г. «О передаче государ­ственных предприятий, зданий и сооружений»(СЗСССР 1935 г. №28,ст. 221 ).

² Например, в ст. 4 Устава Государственного банка указывается, что не покрытая резервным капиталом часть убытков по операциям Гос­банка покрывается за счет общесоюзного бюджета (СЗ СССР 1929 г. № 38, ст. 333); согласно пост. СНК СССР от б февраля 1941 г. «О по­рядке расчетов с колхозами за зерно, сдаваемое в счет натуроплаты за работы МТС, и возврата ссуд на глубинные пункты», суммы, взыскивае­мые с колхозов для покрытия расходов по вывозу зерна на пристан­ционные пункты, зачисляются (по натуроплате) в доход госбюджета (СП СССР 1941 г. № 5, ст. 95); штрафы, налагаемые государственными ин­спекторами за невыполнение обязательных мероприятий по борьбе со свекловичным долгоносиком, «поступают в бюджет государства» — ст. 8 пост. СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 3 марта 1941 г. (СП СССР 1941 г. № 8, ст. 129); неосновательное обогащение по недействительным сдел­кам Поступает в «доход государства» — ст. ст. 147, 149, 150, 402 ГК РСФСР и т. д.

184

последние десять-пятнадцать лет в положениях и уставах государственных предприятий, в соответствующих пунктах и параграфах, формулирующих принцип неответственности казны за долги государственного предприятия, все реже употребляется, слово «казна» и все чаще прямо говорится о государстве. Например, «государственные морские пароход­ства... не отвечают по обязательствам государства... равным образом государство не отвечает по обязательствам пароходств» '. Несомненно, что замена термина «казна» словом «государство» не вносит никаких изменений в ту форму связи госбюджета с хозрасчетным предприятием, которая установлена ст. 19 ГК и Положением о трестах. Речь идет об освобождении от ответственности за долги хозрасчетного предприятия государственного бюджета; те средства, которые предназначались на пополнение оборотных средств хоз­расчетных предприятий, уже выделены из госбюджета, ин­дивидуализированы как их собственные средства. Принятие государством на себя в исключительных случаях ответствен­ности за долги хозрасчетного предприятия отнюдь не озна­чает возможности обращения взыскания кредитором на объ­екты права государственной собственности в виде зданий, сооружений, запасов продовольствия, товаров. Требования кредитора могут быть обращены только к казне, к государ­ственному бюджету, что практически означает списание тех или иных сумм с централизованного счета Министерства финансов как органа, действующего от имени казны ².

Мы приходим к выводу, что понятие казны является вполне реальным и жизненным в условиях советской дейст­вительности понятием. В лице казны выступает само госу­дарство в процессе аккумуляции и распределения через бюджет определенной части общественного дохода в соот­ветствии с нуждами социалистического строительства. Поня­тие казны тесным образом связано с товарно-денежной

¹ Ст. 2 пост. СНК СССР от 9 декабря 1934 г. «О государственных морских пароходствах» (СЗ СССР 1934 г. № 64, Ст. 461); см. также ст. 4 Нормального устава коммунального треста, утвержденного Наркомхозом РСФСР 9 июля 1933 г. с изменениями, внесенными 25 июля 1935 г. (БФХЗ 1934 г. № 3 и БФХЗ 1935 г. № 28); § 2 Устава го­сударственного союзного завода, состоящего в непосредственном под­чинении НКТП,— напечатано в сборнике «Источники гражданского права», ч. 1, составленном В. К. Хитевым, 1938, стр. 87

² См. ст. 5 пост. ЦИК и СНК СССР от 21 января 1927 г. «О по­рядке выдачи гарантийных писем Народным Комиссариатом Финансов Союза ССР и народными комиссариатами финансов союзных республик» (СЗ СССР 1927 № 6, ст. 59).

185

формой, с сохранением двух методов перераспределения совокупного общественного продукта — бюджетного и хоз­расчетного. Понятие казны — государственное понятие par excellence. В отличие от финансовых планов отдельных от­раслей хозяйства финансовый план собирания и расходова­ния средств, называемый единым государственным бюдже­том, является законом, утверждаемым, как известно, выс­шим органом государственной власти — Верховным Сове­том. До тех пор, пока существует различие между бюджет­ными и хозрасчетными организациями, а также между госу­дарством, как таковым, и его органом, сохранится обособ­ление государственного бюджета от иных финансовых пла­нов социалистического хозяйства и обособление государ­ства, как казны.