Раздел II

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВА,

МЕСТНЫХ СОВЕТОВ И БЮДЖЕТНЫХ

УЧРЕЖДЕНИЙ

VI. Государственный бюджет и хозяйствен­ный расчет, понятие бюджетного учреждения

1.

Из всего круга вопросов, относящихся к проблеме юри­дического лица, наименее разработан вопрос о юридической личности -государства и государственных учреждений, фи­нансируемых в сметном порядке.

Между бюджетным учреждением и хозрасчетной орга­низацией имеется существенное различие. Оно заключается в следующем.

Бюджет социалистического государства является 'госу­дарственным финансовым планом образования фонда де­нежных средств и планом их расходования для финансиро­вания в соответствии с государственным планом развития различных отраслей народного хозяйства, обороны, куль­туры и управления СССР. Аккумуляция и расходование средств, составляющие содержание бюджета, необходимы для осуществления социалистическим государством его функций. Однако, хотя государственный бюджет СССР и является основным и решающим источником финансирова­ния важнейших элементов социалистического производства, оборонных и социально-культурных мероприятий, он не по­глощает всех доходов и расходов, предусмотренных обще­государственным планом. Значительная часть денежных ресурсов, находящихся в распоряжении хозрасчетных орга­низаций, не включается в бюджет. Эксплоатационные рас­ходы хозрасчетных предприятий не проводятся через бюд-

153

жет. Интересы выполнения плана требуют предоставления известной меры оперативной самостоятельности и маневрен­ности социалистическим предприятиям. Поэтому не только средства, необходимые для обеспечения производственной деятельности хозрасчетных предприятий (собственные обо­ротные средства), но и часть накоплений этих предприятий остается в их распоряжений '.

Предприятиями являются не только заводы и фабрики, производящие материальные ценности, но и торговые пред­приятия, равно как и предприятия, выполняющие определен­ную работу или оказывающие услуги за вознаграждение (например, транспортные предприятия, проектные конторы и т. д.). Поэтому в бюджет включаются не валовые суммы доходов и расходов предприятий и не общие суммы прибы­лей и покрываемых за счет их вложений, а лишь конечные Показатели их (предприятий) финансовых взаимоотноше­ний с бюджетом (отчисления от прибылей и финансирование из бюджета) ². Через бюджет осуществляется финансиро­вание социалистических предприятий, но лишь в той мере, в какой необходимые для выполнения плана средства не могут быть покрыты за счет собственных накоплений этих предприятий. В государственный бюджет поступают только отчисления от прибылей хозрасчетных предприятий. Лишь в порядке исключения все доходы и расходы некоторых хо­зяйств (например, МТС, связь) полностью проходят через госбюджет. Но тем самым предприятия этих отраслей хо­зяйства перестают быть хозрасчетными: они относятся к ка­тегории предприятий, финансируемых в сметном по­рядке. Подавляющее же большинство государственных предприятий действуют на основе хозяйственного расчета, т. е. по своему усмотрению распоряжаются выделенными им ресурсами и стало быть самостоятельны в выборе путей и методов выполнения планового задания. Разумеется, это усмотрение и самостоятельность не означают независимости предприятия от плана и плановорегулирующего воздей­ствия вышестоящих органов. Наоборот, инициатива и из­вестная автономия предприятия, выражающаяся в хозяй-

¹Например, из 2-5,3 млрд. руб. прибыли, полученной предприятиями социалистического хозяйства за 1939 г., отчисления в бюджет состав­ляли 17,7 млрд., остальные 8,5 млрд. остались в распоряжении предпри­ятий. См. «Государственный бюджет Союза ССР», учебное пособие, сост. проф. H. H. Ровинским при участии группы авторов под ред. А. К. Сучков а, Госфиниздат, М.—-Л., 1939, стр. б.

²Т а м же, стр. 57.

154

ственном расчете, подчинена плану и является важнейшим средством осуществления плана. Установившаяся с 1931 г. система взаимоотношений хозрасчетных предприятий с гос­бюджетом способствует укреплению хозрасчета: между сте­пенью выполнения предприятием плановых заданий и его финансовым состоянием имеется прямая взаимозависи­мость '.

2

Иначе построена деятельность госбюджетных учрежде­ний. Смета, как особый бюджетный документ, полностью охватывает все расходы данного учреждения.

Часть совокупного общественного дохода расходуется на нужды управления и на социально-культурные мероприя­тия. Управление народным хозяйством и иными отраслями государственной деятельности осуществляется через органы социалистического государства. Этими органами являются союзные и республиканские органы государственной власти, местные советы и их отделы, а также подчиненные им и центральным ведомствам учреждения, выполняющие те или иные хозяйственно-организаторские или социально-культурные функции. К числу этих органов относятся также суд и прокуратура. Эти государственные органы обычно и назы­вают бюджетными учреждениями, ибо деятельность этих учреждений по общему правилу осуществляется за счет государственного или местного бюджета.

Мера оперативной самостоятельности бюджетных учре­ждений в расходовании средств, выделенных этим учрежде­ниям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них задач, должна быть значительно уже, чем мера опе­ративной самостоятельности хозрасчетных предприятий: рас­ходы госбюджетного учреждения обоснованы соответствую-

¹ В финансовой науке охарактеризованная в тексте система взаимо­отношений госбюджета с хозрасчетными предприятиями получила наиме­нование свернутой системы или системы, нетто, в отличие от развёрну­той системы, или системы брутто, при которой в бюджет поступает вся прибыль хозрасчетных предприятий и по бюджету же проводится вся сум­ма финансирования этих предприятий. Такая система была принята в 1930 г. на основании закона о налоговой реформе от 2 сентября 1930 г. (СЗ СССР 1930 г. № 46, ст. 476), но отменена в 1931 г. в связи с по­правками к кредитной реформе, как не обеспечившая надлежащей борь­бы за рентабельность социалистических предприятий, их заинтересован­ности в выполнении количественных и качественных показателей плана; см. «Государственный бюджет Союза ССР», учебное пособие стр. 57—58.

155

щими показателями его деятельности, уложены в подразде­ления, параграфы и статьи сметы. Основой для исчисления этих расходов служат так называемые нормы сметного финансирования ¹. Отпуск средств по смете имеет строго це­левой характер — они расходуются на те мероприятия, кото­рые предусмотрены параграфами и статьями сметы ². Пере­движение кредитов из одного подразделения сметы в другое допускается лишь в исключительных случаях. Достаточно указать, что передвижение внутри параграфа (сметы из од­ной статьи в другую может быть произведено лишь по рас­поряжению главных распорядителей кредитов; передвиже­ние кредитов из параграфа т параграф одной сметы возможно лишь по согласованию с Министерством финан­сов; для передвижения кредитов из ометы в смету необхо­димо разрешение Правительства ³.

Расходование бюджетных средств не по прямому назна­чению с превышением предоставленных соответствующим должностным лицам прав передвижения кредитов, а также расходование этих средств на нужды, не предусмотренные сметами, влечет за собой уголовную ответственность этих лиц, как за превышение власти⁴. Совершенно исключено передвижение кредитов на увеличение фонда заработной платы, стипендий, канцелярские и хозяйственные расходы ⁵. Отпуск средств по смете производится Госбанком лишь в меру фактического осуществления возложенных на учреж­дение мероприятий и, следовательно-, фактического освое­ния отпускаемых по смете средств ⁶.

¹ См. о классификации сметных норм в указанном выше пособии «Государственный бюджет Союза ССР», стр. 151.

² Ст. 32 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик (СЗ СССР 1927г. № 27, ст. 236); см. также пост. СНК РСФСР от 16 марта 1936 V. о самостоятельных сметах учреждений, состоящих на государственном бюджете, республиканских бюджетах АССР и мест­ных бюджетах (СУ РСФСР 1935 г. № 8, ст. 48), и инструкцию НКФ РСФСР от 9 февраля 1937 г., изданную в развитие этого поста­новления (ФХЗ 1937 г. № 8 — 9).

³ Ст. 33 Положения о бюджетных правах.

⁴ Ст. 3 пост. СНК СССР от 22 апреля 1930 г. «Об изменении порядка учета расходов по единому государственному бюджету Союза ССР» (СЗ СССР 1930 г. № 25, ст. 278).

⁵ Пост. СНК РСФСР от 27 апреля 1933 г. «О запрещении передви­жения кредитов, отпускаемых на зарплату и административно-хозяйст­венные расходы» (СУ РСФСР 1933 г. № 30, ст. 105).

⁶ См. «Государственный бюджет Союза ССР», стр. 149.

156

3

Отражается ли различие между бюджетными учрежде­ниями и хозрасчетными предприятиями на гражданско-пра­вовой природе учреждений? Являются ли госбюджетные учреждения юридическими лицами? Или же обладать гражданской правоспособностью могут только хозрасчет­ные организации?

Никто не сомневается в том, что государственные пред­приятия, обладающие определенной, установленной законом мерой хозрасчетной самостоятельности являются субъек­тами права, т. е. юридическими лицами. По общему пра­вилу государство не отвечает по долгам хозрасчетного предприятия, а последнее не отвечает по долгам государ­ства . В ином положении по господствующему воззрению находится бюджетное учреждение. Бюджетное учреждение рассматривается не как самостоятельный носитель прав и обязанностей, но как орган или представитель государства, действующий от имени последнего, как субъекта права². В гражданских правоотношениях с этой точки зрения госбюджетное учреждение выступает от имени казны. Учреждение союзного значения действует от имени Союза ССР, учреждение республиканского подчинения — от имени данной республики, учреждение местного значения — от имени совета депутатов трудящихся. Бюджетное учрежде­ние по этой концепции не является и не может являться юридическим лицом; те имущественные права и обязан­ности, которые возникают у бюджетного учреждения в связи с осуществлением возложенных на него организацион­ных или социально-культурных задач, в действительности суть права и обязанности СССР, республики или местного совета.

¹ См. ст. 19 ГК, ст. 4 Положения о трестах от 29 июня 1927 г.

² См. «Гражданское право», учебник для юридических вузов, ч. 1, М., 1938, стр. 208: «Все эти (т.е. госбюджетные организации.— С. Б.) не являются юридическими лицами. Право на управление закрепленным за ним имуществом принадлежит не этим организациям, а их руководите­лям... Осуществляя эти функции, распорядитель кредитов выступает в качестве представителя государства и государственного бюджета. Все совершаемые им действия производятся за счет сметы его учреждения, которая является частью государственного бюджета. Носителем граж­данских прав и обязанностей, возникающих из его действий, является не­посредственно само государство»; см. также «Советское гражданское пра­во», учебник для юридических школ, ВИЮН, 1940, стр.41, и «Советское гражданское право»,учебник для юридических школ, УИЮН, 1940, стр. 48.

157

Эта концепция с нашей точки зрения является ошибоч­ной. Отрицание юридической личности за бюджетными учреждениями — результат сознательного или бессозна­тельного перенесения на советскую почву конструкций, созданных буржуазным законодательством ;и буржуазной наукой. Но для того, чтобы дать правильную характери­стику юридической личности бюджетного учреждения, не­обходимо предварительно выяснить, какое положение зани­мает государство в системе имущественных отношений социалистического общества.