Право застройки в российском законодательстве: ретроспектива и перспектива
Ельникова е.В.
Ключевые слова: земельный участок, право застройки, здание, сооружение, договор об установлении права застройки
В течение длительного времени в российском гражданском и земельном законодательстве существует проблема обеспечения гарантированности прав собственников объектов недвижимости в отношении расположенных под ними земельных участков. Система вещных прав на земельные участки, закреплённая в действующем законодательстве, охватывает весьма ограниченный круг субъектов, поскольку те вещные права, которые способны обеспечить длительное и беспрепятственное владение и пользование (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования), в настоящее время не могут быть предоставлены гражданам и подавляющему большинству коммерческих и некоммерческих организаций[1].
Пользование земельным участков по договору аренды, безвозмездного срочного пользования не является надёжным способом закрепления прав арендатора на земельный участок, прежде всего, в силу их срочного характера. Таким образом, необходимость закрепления в законодательстве титула, обеспечивающего права (возможности) его обладателя в отношении земельного участка на длительный срок, вполне очевидна.
В результате существенного реформирования гражданского законодательства в качестве такого нового вещного права предлагается закрепить в рамках отдельной главы 20.1 Гражданского кодекса РФ так называемое право застройки[2], которое не является абсолютной новеллой, поскольку законодатель уже обращался к нему, причём неоднократно, в прежние периоды российской истории. В дореволюционный период содержание этого права устанавливалось самостоятельным законодательными актом — Законом о праве застройки от 23 июня 1912 года, в советский период институт застройки как отдельный вещно-правовой институт был предусмотрен в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. (ст. 71-84) и просуществовал вплоть до 1949 г[3]. Обращение законодателя к этому институту вновь делает актуальным его детальное рассмотрение и сопоставление с нормами ранее действовавшего отечественного законодательства, регулировавшего право застройки в различные временные периоды.
В Проекте № 47538-6 праву застройки отведено 9 статей главы 2.1 (ст. 300-300.8), дано его легальное закрепление как права владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации (п.1 ст. 300). Отсюда следует, что право застройки может возникать лишь в отношении тех земельных участков, целевое назначение и разрешённое использование которых допускает возведение зданий или сооружений, прежде всего, относящихся к землям населённых пунктов, землям сельскохозяйственного назначения, не являющихся сельхозугодьями и пр.
Основанием возникновения рассматриваемого права является договор об установлении права застройки. В отличие от норм Проекта № 47538-6, требующего государственной регистрации права застройки (п.3 ст. 300), Закон 1912 года предусматривал необходимость последующей регистрации такого договора крепостным порядком, заключавшейся в утверждении договора старшим нотариусом и одновременным открытием для каждого права особого листа в реестре крепостных дел[4]. Гражданский кодекс РСФСР предусматривал нотариальное оформление договора о праве застройки.
Иными основаниями возникновения права застройки являются его переход в порядке универсального правопреемства при реорганизации юридического лица и по наследству (п.2 ст. 300.6 Проекта № 47538-6). Также согласно п.1 ст. 306 этого же проекта лицо, имеющее право застройки, вправе отчуждать это право, передавать его в залог или распоряжаться им иным образом, если иное не установлено законом. Такое отчуждение, очевидно, может быть осуществлено посредством заключения различных гражданско-правовых договоров, содержание которых предусматривает переход права застройки или передачу его в залог на тех или иных условиях другой стороне договора (приобретателю) лица Из всего указанного выше следует, что для возникновения права застройки требуется наличие юридического состава, который может включать совокупность различных по своей природе юридических фактов — в виде действий (договоры об установлении права застройки, цессии и пр., государственная регистрация договора) и событий (например, смерть обладателя права застройки).
Кроме того, п.1 статьи 300.5 предусматривает переход права застройки (доля в праве застройки) к приобретателю здания, возведенного на земельном участке, на основании права застройки. Аналогичная норма закреплена в п.2 ст. 300.5 Проекта № 47538-6) для случаев отчуждения лицом, имеющим право застройки, помещения в здании, возведенном на основании права застройки. В этом случае собственники помещений с момента государственной регистрации права собственности на помещение признаются участниками права застройки и приобретают доли в этом праве. Несмотря на то, что законодатель прямо не устанавливает момент перехода права застройки в первом из указанных случаев (при приобретении здания), следует считать допустимым применение в данном случае по аналогии нормы, определяющей в качестве такового момент государственной регистрации права собственности на помещение. Представляется, что в обоих случаях будет иметь место возникновение права застройки в результате перехода прав и обязанностей, предусмотренных договором об установлении права застройки, в силу закона при наличии определённых юридических фактов, влекущих приобретение здания, поскольку в Проекте № 47538-6) закрепляется именно переход права застройки, а не его передача.
Круг существенных условий такого договора, устанавливаемых законом (п.1 ст. 300.2 Проекта № 47538-6), может различаться в зависимости от того, в чьей собственности находятся земельные участки, в отношении которых предоставляется право застройки. При заключении договора в отношении принадлежащих частным собственникам земельных участков существенными являются условия о земельном участке (статья 287), о характеристиках возводимого либо реконструируемого здания или сооружения, о месте расположения здания или сооружения на земельном участке, о сроке права застройки, о плате за право застройки. В отношении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в предусмотренных законом случаях договор об установлении права застройки может не включать условия о характеристиках возводимого либо реконструируемого здания или сооружения и о месте его расположения на земельном участке. Поскольку право застройки как вещное право подлежит государственной регистрации, п.2 ст. 300.2 Проекта № 47538-6 определяет круг сведений, которые должны быть внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество, который включает в себя сведения о земельном участке, сроке права застройки, плате за право застройки, а в случаях, когда собственником земельного участка является гражданин или юридическое лицо, — также сведения о возводимом либо реконструируемом здании или сооружении. Перечисленные сведения отражают существенные условия договора, установленные законодателем, на рассмотрении которых следует остановиться более подробно.
Статья 300.3. Проекта № 47538-6 регулирует срок права застройки. Согласно её положениям право застройки может быть установлено либо бессрочно либо на конкретный срок, определенный в договоре об установлении права застройки, который не может быть менее тридцати и более ста лет, причём норма сформулирована императивно. Право застройки, установленное на срок более ста лет, считается установленным на срок в сто лет.
Следует отметить, что установление минимального срока действия права застройки, обеспечивающее гарантированность имущественных интересов застройщика, имело место и в прежних законодательных актах. Так, по Закону 1912 года право застройки устанавливалось на срок не менее 36 лет, что объяснялось определением этого периода как минимального, в течение которого сохранялись самые дешёвые строения и могли окупиться расходы на сооружение зданий. Максимальный срок, на который устанавливалось право застройки, не мог превышать 99 лет[5]. В ГК РСФСР первоначально предельный срок застройки составлял 49 лет для каменных строений и 20 лет для прочих. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 июня 1925 г. увеличило максимальные сроки застройки, установив для каменных строений 60 лет, а для деревянных и прочих 40 лет, а впоследствии предельные сроки могли простираться и до 65 лет[6]. Таким образом, в отличие от прежних законодательных актов, рассматривавших право застройки как срочное, в Проекте № 47538-6 законодатель допускает возможность квалификации право застройки не только как срочного, но и как бессрочного.
Ещё одним существенным условием договора об установлении права застройки, подтверждающим его возмездный характер, является плата за право застройки, виды и порядок изменения форм и размера которой определены статьёй 300.4. Проекта № 47538-6. Так, плата за право застройки может быть определена в твердой сумме платежей, в форме предоставления собственнику земельного участка в собственность либо во владение и пользование помещений в возведенных зданиях, как сочетание указанных форм, а также в иных формах. Плата за право застройки вносится ежегодно либо единовременно, её размер может быть не чаще чем один раз в десять лет изменен по соглашению сторон, а при недостижении соглашения — по решению суда, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, договор может полностью исключить возможность последующего изменения платы за право застройки, но не может изменить установленные законом сроки её внесения, поскольку они определены императивно в отличие от диспозитивного закрепления возможности изменения размера платы за право застройки. Однако и в этом случае степень диспозитивности не является широкой, поскольку ограничена императивно установленным сроком не чаще одного раза в десять лет. Заметим, что в советский период размер платы мог пересматриваться в сторону повышения не чаще чем каждые пять лет[7].
Важным элементом содержания права застройки является возможность распоряжения им, которая не может быть ограничена договором. Статья 300.6. Проекта № 47538-6 рассматривает распоряжение правом застройки как возможность лица, имеющего его, отчуждать это право, передавать его в залог или распоряжаться им иным образом, если иное не установлено законом. При этом законодатель в целях обеспечения прав собственника возведённого на земельном участке на основании права застройки здания или сооружения устанавливает определённые ограничения на определённые способы распоряжения правом застройки, влекущие или могущие повлечь его отчуждение. В указанных случаях распоряжение этим правом возможно только одновременно с отчуждением или передачей в залог возведенного на нем на основании права застройки здания или сооружения, право собственности на которое зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество. Последствием нарушения этого требования закона является недействительность (точнее – ничтожность – Е.В.) сделки (п.1. ст. 300.6). Эти же ограничения должны соблюдаться и при обращении взыскания на право застройки, в том числе путем его продажи с публичных торгов, что так же, как и распоряжение, является возможным вследствие имущественного характера этого права и законодательно закреплённой возможности его оборота.
Основаниями прекращения права застройки, установленными статьёй 300.7 Проекта № 47538-6, являются:
1) истечение срока, на который оно установлено (п.1);
2) соглашение между собственником земельного участка и лицом (лицами), имеющим (имеющими) право застройки, если это право не передано в ипотеку (п.2);
3) изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо его реквизиции (п.6). В этом случае орган, принявший решение об изъятии земельного участка, осуществляет выплату лицу, имевшему право застройки, компенсации за досрочное прекращение права застройки наряду с выплатой компенсации собственнику земельного участка (п.2 ст. 300.8);
4) принудительное прекращение права собственности на земельный участок, не используемый в соответствии с его целевым назначением или используемый с нарушением законодательства (п.5).
Кроме того, названная статья закрепляет основания прекращения права застройки по требованию одной из его сторон. По требованию лица, имеющего право застройки, оно может быть прекращено по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 451 настоящего Кодекса, т.е. в связи с существенным изменением обстоятельств. В этом случае собственник земельного участка может потребовать от лица, имеющего право застройки, снести возведенные им на земельном участке здания или сооружения (п.3). Следует обратить внимание на то, что нормы ст. 451 ГК, в отличие от упомянутых положений законопроекта, позволяют любой заинтересованной стороне договора требовать его расторжения при наличии совокупности юридических фактов, образующих существенное изменение обстоятельств.
Пункт 4 ст. 300.7 содержит основания и условия досрочного прекращения права застройки по требованию собственника земельного участка, включающие два случая. Первый из них связан с наличием у лица, имеющего право застройки, задолженности по внесению платы за право застройки в размере не менее чем двухгодичной платы, при условии направления такому лицу письменного предупреждения о необходимости устранения нарушения в разумный срок. Второй случай имеет место, когда произошло уничтожение или повреждение объекта культурного наследия, находящегося на земельном участке, по обстоятельствам, зависящим от лица, имеющего право застройки.
Право застройки прекращается с момента внесения записи о его прекращении в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество.
В статье 300.8. Проекта № 47538-6 определены правовые последствия прекращения права застройки при наличии на земельном участке зданий и сооружений. Вне зависимости от основания прекращения права застройки здания и сооружения, принадлежавшие лицу, имеющему право застройки, поступают в собственность собственника земельного участка, если иное не предусмотрено законом или договором об установлении права застройки.
Установление права застройки как одного из вещных прав на земельный участок неизбежно потребует внесения изменений, в первую очередь, в земельное, градостроительное законодательство. Своевременность и согласованность таких изменений будет являться залогом адекватного исполнения этим новым институтом вещного права возложенных на него задач.
[1] Кроме субъектов, перечисленных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ.
[2] Проект № 47538-6 (во втором чтении) Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // http://www.komitet2-10.km.duma.gov.ru/site.xp (далее — Проект № 47538-6).
[3] Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. – М.: Статут, 2000. – С. 155.
[4] Копылов А.В. Указ. соч. С. 147.
[5] См.: Копылов А.В. Указ. соч. С. 141.
[6] Бабаев А.Б. Система вещных прав. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С. 145.
[7] См.: Копылов А.В. Указ. соч. С. 155.
Автор публикации: Ельникова Е.В., к.ю.н.,доцент Российской академии правосудия