Учебный год 22-23 / pravo_sobstvennosti
.pdfЧто же касается установления условий пользования земельным участком для собственника здания или иного недвижимого имущества, то и такое решение может натолкнуться на существенные трудности. Если речь идет о пользовании участком на условиях аренды, то решению о продлении условий пользования земельным участком в рамках арендных отношений будет противостоять принцип свободы договора. Если же вести речь об одном из ограниченных вещных прав, предоставляемых в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности, то, с одной стороны, здесь нет условий, которые бы могли быть определены судом; а с другой - предоставление участка на одном из этих прав составляет компетенцию уполномоченных органов исполнительной власти, названных в земельном законодательстве, а не суда. Представляется, что заменить решение соответствующей администрации о предоставлении земельного участка решением суда невозможно, исходя из конституционного принципа разделения властей.
Из всего возможного перечня ограниченных вещных прав на землю, доступных участникам гражданского оборота, договором может быть установлено только одно - сервитут. Других вещных прав на землю, которые бы не ограничивались по субъектному составу государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, закон просто не предусматривает! Но сервитут по существу своему и природе своей в большинстве случаев абсолютно не пригоден для целей строительства здания на чужом земельном участке. В отсутствие каких-либо других, кроме сервитута, ограниченных вещных прав на землю, приобретение которых было бы доступно в отношениях между частными лицами, действие нормы ст. 272 ГК РФ можно считать парализованным вовсе.
Таким образом, насущной проблемой является конструирование нового, неизвестного действующему российскому законодательству ограниченного вещного права на землю, которое бы давало своему обладателю должное основание для приобретения права собственности на здание или иное недвижимое имущество, вновь возведенное на соответствующем земельном участке. Одновременно должен быть решен и вопрос о судьбе застройки на арендованном участке в духе называвшегося римского принципа.
Наконец, расширение гипотезы и диспозиции нормы п. 2 ст. 263 ГК РФ до пределов, которые бы позволяли лицу, не обладающему никаким правом на земельный участок, приобретать в первоначальном порядке право собственности на вновь построенное на участке здание или иное недвижимое имущество, в качестве общего правила скольконибудь внятному обоснованию не поддается. По сути, в случае такого допущения пришлось бы признать, что собственник земли в силу договора может, не предоставляя земельный участок под строительство, просто разрешить другому лицу приобрести право собственности на вновь построенное на его участке здание. Правильность такого решения вызывает серьезные сомнения уже потому, что вопрос приобретения права собственности на вновь выстроенное здание в первоначальном порядке оказался бы полностью оторванным от каких бы то ни было оснований, традиционно для цивилистики лежащих именно в правовой связи с земельным участком. Кроме того, в такой ситуации правомерной была бы постановка вопроса о притворности сделки - упомянутого разрешения собственника, так как таковая, по сути дела, означает распоряжение собственником земли своим участком.
Тем не менее каким бы парадоксальным ни казался такой вывод, именно он и остается единственно возможным оправданием допускаемого Законом о долевом строительстве приобретения дольщиком права собственности на квартиру как на недвижимую вещь в первоначальном порядке.
Таким образом, мы вынуждены констатировать, что действующее законодательство не позволяет нам указать четкий и непротиворечивый порядок и основания возникновения права собственности на квартиру как объект долевого строительства и недвижимую вещь, что может свидетельствовать как о том, что квартира, по большому счету, не должна
301
считаться недвижимой вещью, так и о том, что соответствующие положения Закона о долевом строительстве относятся к числу недоразумений, которыми наше новейшее законодательство, к сожалению, изобилует.
Глава 3. ЖИЛЫЕ ДОМ И ПОМЕЩЕНИЕ КАК ОБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
§1. Социальные и технические характеристики жилого дома
ижилого помещения как объектов гражданских и жилищных прав
1.Жилище как материальная основа жизни человека во всех общественных формациях представляет абсолютную общечеловеческую ценность. Ему нет эквивалента. Жилая среда, в которой проживает цивилизованный человек, создана его трудовой деятельностью. Жилищный фонд в советский период составлял четвертую часть стоимости основных фондов страны, оставаясь ведущей составной частью непроизводственных фондов <1>.
--------------------------------
<1> Жилищный комплекс СССР: проблемы и решения. М., 1989. С. 13.
К. Маркс считал, что жилье выполняет двоякую роль, т.е. функционирует как средство производства (часть производительного капитала) и просто как жилье, будучи предметом потребления. И в советской экономической литературе отмечались две социальные функции жилищного фонда: помимо удовлетворения потребностей людей, жилье представляет собой необходимое условие расширенного воспроизводства <1>.
--------------------------------
<1> Бронер Д.Л. Современные проблемы жилищного хозяйства. М., 1955. С. 136.
Жилищные фонды не непосредственно, а косвенно, в качестве инфраструктуры, участвуют в общественном производстве, являются его обязательным и предварительным условием. "Очевидно, что если в народнохозяйственном плане предусмотрено сооружение завода или любого другого объекта производственного назначения, требующего укомплектования кадрами в размерах, превышающих мобильные резервы трудовых ресурсов в районе размещения, то одновременно и даже с некоторым опережением должны быть построены жилые дома и соответствующие объекты сферы обслуживания для работающих и членов их семей. В противном случае приступать к сооружению самого объекта нерационально, так как это приведет к замораживанию средств, к длительным срокам освоения производственных мощностей, а следовательно, к крупным народнохозяйственным потерям" <1>.
--------------------------------
<1> Ходжаев Д.Г., Кочетков А.В., Листенгурт Ф.И. Система расселения в СССР
(вопросы комплексного планирования). Экономика. М., 1977. С. 120.
Эта логика плановой экономики остается верной как цель и в рыночной экономике. Правда, эта логика оказалась оторванной от действительности как в советский, так и в постсоветский период. Как правило, ни одновременного, ни тем более опережающего по темпам жилищного строительства в сравнении с производственным строительством в советский период не осуществлялось.
В условиях экстенсивного развития экономики основная масса централизованных государственных капитальных вложений шла на строительство жилых домов в расчете на прирост рабочей силы в планируемый период, тогда как на улучшение жилищных условий планировалось, например, в IX пятилетке, всего 30% от подлежащего вводу жилья <1>. Соотношение между объемами централизованных государственных капитальных вложений, направляемых отраслям народного хозяйства и территориям на
302
строительство жилья, составляло в последнее тридцатилетие советского периода 80% к 20%. При этом основная масса из 80% государственных капитальных вложений направлялась на строительство жилья в расчете на прирост численности рабочих и служащих в базовых отраслях экономики <2>.
--------------------------------
<1> Ходжаев Д.Г., Кочетков А.В., Листенгурт Ф.И. Указ. соч. С. 121 - 123. <2> СП СССР. 1967. N 17. Ст. 119.
В условиях постоянного дефицита жилья реальной доминантой социалистического периода оказалась именно вторая функция жилья, т.е жилье как необходимое условие расширенного воспроизводства. Назначение жилья как общечеловеческой социальной ценности практически отступило перед необходимостью преимущественно удовлетворять потребности в рабочей силе ведущих, базовых отраслей народного хозяйства. В этом было искажение, деформация функций, имеющих, во всяком случае, равное значение. Однако и в этих условиях уровень обеспеченности жильем работников предприятий группы "А" (тяжелая промышленность) был также низок, как и у других рабочих и служащих. Это видно хотя бы на примере такого региона, как Средний Урал, где группа "А" составляла 86,2%. Соотношение между группами "А" и "Б" в Свердловской области было в два раза хуже, чем в среднем по РСФСР, а по обеспечению социальными благами около 5 млн. жителей Среднего Урала находились на 40 - 50 месте <1>.
--------------------------------
<1> Пашков А. Свердловские диспропорции // Известия. 1990. 4 янв.
В постсоветский период застой в жилищном строительстве до 2005 г. привел к тому, что объем строительства домов сократился в два раза <1> против объема, достигнутого в РСФСР в ее лучший год - 1989 г.
--------------------------------
<1> Строительство в России-2006: Сб. ст. М.: Росстат, 2006. С. 117.
Именно за более чем семьдесят лет советской власти вторая функция жилищного фонда - неразрывная связь с общественным производством - обусловливала его воспроизводство, территориальное размещение и наибольшее развитие, а также требовала пропорциональности производственного и жилищного строительства. История нашей страны подтверждает: народное хозяйство - градообразующий фактор, новые города и поселения возникали и развивались вместе с развитием промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, науки. Существующие города и населенные пункты получали свое развитие, реконструировались в зависимости от развития тех или иных отраслей народного хозяйства либо, наоборот, оказывались в зоне застоя.
2. В отличие от иных объектов недвижимости именно жилые дома, равно как и жилые помещения, идентифицировались гражданским и жилищным законодательством, как советским, так в особенности и постсоветским. Но существующая идентификация недостаточна и дефектна, чтобы в ней сконцентрировались все критерии и признаки для "чистого" отбора жилых домов и жилых помещений в одну однородную самостоятельную группу объектов, составляющую в числе основных фондов обособленный жилищный фонд. Поэтому в судебной практике прибегают к таким дополнениям, как ведомственные ГОСТы, СНиПы, нормативы статистики и инвентаризации.
Даже будучи объектом государственной статистики, цифры, характеризующие площадь жилищного фонда, расходились с аналогичными цифрами такой службы местных Советов, ведущей государственный учет жилищного фонда, как организация технической инвентаризации (БТИ), что побудило Правительство СССР принять Постановление от 10 февраля 1985 г. N 136 "О порядке государственного учета жилищного фонда" <1>, признанное не действующим на территории Российской
303
Федерации Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ СССР. 1985. N 8. Ст. 27.
<2> СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4787.
Используемое в советских и постсоветских конституциях понятие "жилище" не идентифицировано, равно как и понятие "жилище", используемое в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская конвенция), ратифицированной Российской Федерацией, обязательства которой являются обязательствами международного договора Российской Федерации, имеющей по Конституции РФ приоритет перед национальным законодательством. Толкованием Европейской конвенции занимается Европейский суд по правам человека в прецедентном применении ее ст. 8, предусматривающей право каждого на уважение к жилищу.
По определению, установленному совместно Конференцией европейских статистиков и Комитетом по жилищному вопросу, строительству и градостроительству Европейской экономической комиссии ООН, жилище - это жилое помещение (жилые помещения) с их принадлежностями в здании постоянного типа или его структурно обособленной части, которое должно иметь отдельный выход на улицу или на общее пространство.
Вместе с тем, судя по сообщениям печати <1> и по статистическим данным Европейской экономической комиссии, жилищем может служить наряду с традиционными формами, будка, автомобильный прицеп, фургон, приспособленная для жилья баржа, лагерь, сарай, мельница, пещера либо другое убежище, используемое в качестве жилья. В практике Европейского суда по правам человека "наряду с жилыми и нежилыми помещениями, жилищем признавались передвижные фургоны цыган, традиционно используемые ими в соответствии с их образом жизни, и транспортные средства журналистов, связанные с личной жизнью по роду их деятельности. В то же время жилищем заявителей не признавались такие объекты, как земельный участок, на котором планировалось построить дом, либо в целом территория страны, где человек вырос и где когда-то жила его семья, однако сам он уже не живет" <2>. Главным критерием при определении жилья, заключает А.В. Халдеев, является наличие личной связи заявителя с любым помещением.
--------------------------------
<1> Халдеев А.В. О концепции "жилища" в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное право. 2007. N 6. С. 10.
<2> Халдеев А.В. Указ. соч. С. 9.
Исследователь практики Европейского суда по правам человека по применению Европейской конвенции, содержащей категорию "жилище", А.В. Халдеев констатирует общее мнение, что Европейский суд уклоняется от его общего определения. В судебной практике "установилось весьма широкое толкование понятия жилища, под которым понимаются не только жилые дома и квартиры, но также и нежилые помещения, занимаемые гражданами и юридическими лицами. Такое толкование жилища непривычно для российского законодательства. Даже при самом широком толковании, применяемом в сфере регулирования уголовных, уголовно-процессуальных отношений, содержание конституционного понятия "жилище" (ст. ст. 25, 40 Конституции РФ) не охватывает нежилые помещения, занимаемые юридическими лицами" <1>.
--------------------------------
<1> Халдеев А.В. Указ. соч. С. 7.
Наличие в отечественном законодательстве специальной правовой категории "жилое помещение", считает А.В. Халдеев, по сути, олицетворяет национальный (базовый)
304
стандарт жилища, установленный государством. Его наличие, по мнению автора, "безусловно, является необходимым и основополагающим условием обеспечения права на уважение жилища на национальном уровне. Закрепленный этим стандартом уровень безопасности, функциональности и удобства жилых помещений определяет "лицо" государства в международных отношениях и является эффективным индикатором, определяющим общее состояние жилищной проблемы в государстве.
Всвязи с этим особое внимание должно уделяться требованиям, продолжает А.В. Халдеев, пригодности жилых помещений для постоянного проживания, а также обязанностям государства по обеспечению эффективного контроля за их соблюдением. Ведь решение о признании помещения жилым, принимаемое уполномоченным государственным органом, в первую очередь способствует возникновению у граждан обоснованной уверенности в том, что такое помещение соответствует национальному стандарту, безопасность, надежность и функциональность которого декларированы государством в законе.
Вэтой связи формирование правовой модели жилого помещения (в самом широком понимании этого процесса) в отечественном законодательстве целесообразно рассматривать как часть позитивных обязанностей государства, за выполнение которых Российская Федерация несет международную правовую ответственность, предусмотренную Конвенцией" <1>.
--------------------------------
<1> Халдеев А.В. О концепции "жилища" в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное право. 2007. N 6. С. 48 - 49.
К сожалению, используемое также в советских и постсоветских конституциях понятие "жилище" законодателем не раскрыто и носит неопределенный характер, требующий толкования Конституционным Судом РФ. Поэтому в отраслевом законодательстве оно используется ограниченно: в настоящее время - в уголовном праве, где предусмотрена уголовно-правовая защита нарушенного конституционного права граждан на неприкосновенность жилища. Под жилищем, фигурирующим среди объектов посягательства в уголовном законодательстве (ст. 144 Уголовного кодекса РСФСР (далее - УК), понимается почти любое замкнутое пространство, используемое как жилая среда, независимо от характера его использования, временного или постоянного, капитальности,
втом числе и палатка туристов. Подобно и примечание к ст. 139 УК РФ, предусматривающее "жилое помещение или строение, не входящие в жилищный фонд, но предназначенные для временного проживания". Определение соответствующего понятия
вуголовном праве не носит универсального характера и должно применяться лишь к тем правоотношениям, к каким оно адресовано.
Применительно к потребностям таких отраслей законодательства, как жилищное и гражданское, в силу неопределенности понятия "жилище" законодатель ограничился понятиями "жилой дом", "жилое помещение", "жилищный фонд".
3."...Недвижимость, занимая основополагающее место в системе объектов гражданских прав, сама выступает важнейшей составляющей имущественных комплексов и одновременно - специфическим системным образованием, с собственной структурой и взаимосвязью элементов" <1>.
--------------------------------
<1> Степанов С.А. Система объектов недвижимого имущества в гражданском праве: теоретические проблемы: Автореф. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 3.
В названном союзном правительственном акте <1> в основу государственного учета жилищного фонда был положен функциональный критерий, обусловленный Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 4; далее - Основы), Жилищным кодексом РСФСР (ст. 7; далее - ЖК РСФСР): жилищный фонд составляют исключительно жилые дома и жилые помещения в других строениях, предназначенные
305
для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий. Поэтому из состава жилищного фонда исключались кооперативные дачи и летние садовые домики членов садоводческих товариществ, другие строения и помещения, предназначенные для сезонного или временного проживания, независимо от длительного проживания в них граждан (п. 3 ст. 4 Основ).
--------------------------------
<1> Постановление Совмина СССР от 10 февраля 1985 г. N 136 "О порядке государственного учета жилищного фонда" // СЗ СССР. 1985. N 8. Ст. 27.
Таким образом, в основу было положено главное - функциональное - назначение дома, т.е. не фактическое проживание в строении людей, а именно его предназначенность для постоянного проживания. Если в строении (помещении) проживают граждане, то такой критерий, как фактическое использование строения (помещения), не должен был приниматься во внимание. Потребительские качества таких строений (помещений) могли и не отвечать их функциональному назначению, хотя они и могли использоваться в целях проживания.
В постсоветский период Российская Федерация от такой безусловности отказалась. Были восстановлены такие категории в гражданском праве, как недвижимые и движимые вещи (ст. 130 Гражданского кодекса РФ; далее - ГК РФ), реформирована государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним <1>, и расширен в жилищном законодательстве состав объектов специализированного жилищного фонда.
--------------------------------
<1> См. гл. 5 "Практические аспекты государственной регистрации права собственности на вновь создаваемые объекты".
Помимо служебных жилых помещений, общежитий, ранее включенных в число объектов специализированного жилищного фонда, Законом РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" <1> (далее - Закон о жилищной политике) в их число были включены гостиницы-приюты, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др. (ст. 1). Этот перечень был повторен в указанном Постановлении Правительства РФ от 13 октября 1997 г.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 99.
Статья 9 Закона о жилищной политике вообще назвала жилыми строениями, расположенными на садовых земельных участках, садовые домики, как это имело место до 1985 г., но не все, а только те, что отвечали требованиям нормативов, предъявляемых к жилым помещениям. И только они могли быть переоформлены в установленном порядке в качестве жилых домов с приусадебными участками на праве частной собственности.
Это связано прежде всего с тем, что значительное число садоводческих товариществ оказалось в городской (поселковой) черте в связи с расширением городских (поселковых) территорий. Опасаясь засорения жилищного фонда строениями, не отвечающими градостроительным требованиям, Госстрой России в свое время установил критерии для оформления их в качестве жилых домов: возможность круглогодичного проживания, обеспечение транспортной доступности, постоянного энергоснабжения и водообеспечения, отопления, гарантирующего поддержание нормальной температуры жилых помещений, а также наличие "устройств для населения и окружающей среды". Кроме того, естественно, конструктивные и технические решения дома должны обеспечивать устойчивость и безопасность здания, соответствие санитарным и противопожарным требованиям.
Стало быть, заинтересованным лицам следовало предварительно выполнить ряд важных условий для достижения такого технического, санитарного и социального
306
состояния, чтобы жилое строение могло быть включено в состав объектов жилищного фонда.
За два года до принятия Закона о жилищной политике, 24 декабря 1990 г., был принят Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" <1>, снявший все ограничения или преимущества в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной или публичной собственности (ст. 2), установивший право собственности на строение в садовом товариществе, предоставленное члену садоводческого товарищества в пользование (ст. 13).
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.
Жесткие имущественные ограничения вводились в садоводческих товариществах в течение советского периода. На заключительном этапе этого периода по Типовому уставу садоводческого товарищества, утвержденному Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112 <1>, члены товарищества вправе были возводить, в отличие от прошлых ограничений, уже отапливаемые садовые домики площадью до 50 кв. м без учета площади террасы (веранды) и мансарды (п. 11). Размеры садовых участков, выделяемых членам товарищества, могли варьироваться от 400 до 600 кв. м. Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 июля 1989 г. N 216 (п. 10) <2> Совминам АССР (край(обл)исполкомам) разрешалось увеличивать в необходимых случаях размер садового участка до 1000 кв. м с учетом состава семей, а также местных условий.
--------------------------------
<1> СП РСФСР. 1988. N 10. Ст. 45.
<2> СП РСФСР. 1989. N 18. Ст. 104.
Всвязи со снятием отмеченных ограничений терминология Закона "О собственности
вРСФСР" (1990 г.) применительно к садовым домикам изменилась: все они стали именоваться садовыми домами (ст. ст. 10 и 13) и фигурировать в качестве самостоятельных объектов права собственности наряду с жилыми домами или дачами.
Терминология Закона о жилищной политике (ст. 9) уже иная: используется термин "жилое строение", но избирательно. При этом выражаемое этим термином понятие выполняет роль родового по отношению к таким понятиям, как "садовый дом" и "дача". Ввод в законодательство этой нормы Конституционный Суд РФ оценил, исходя из изменившегося потребительского назначения этих строений, в качестве жилых, а следовательно, не исключавшей возможность постоянного проживания в них, тем самым допуская их правовую трансформацию в жилые дома, в которых граждане могут быть зарегистрированы по месту жительства (Постановление от 14 апреля 2008 г. N 7-П <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2089.
Через шесть лет после Закона о жилищной политике принятый 15 апреля 1998 г. Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 1) применительно к садоводческим и к дачным земельным участкам именует их жилыми строениями, различая только соответствующую регистрацию собственников на проживание: в садоводческих - без права регистрации, в дачных объединениях - с правом регистрации проживания.
Мотив такой разницы в регистрации проживания - в целях, которые законодатель изначально поставил перед каждым из названных объединений: в садоводческих - приоритет за выращиванием овощей, фруктов и ягод, а также отдых; в дачных - приоритет за отдыхом и возможность выращивания овощей, фруктов и ягод.
Таким образом, после отмены Законов "Об основах федеральной жилищной политики" и "О собственности в РСФСР" применительно к садоводческим участкам
307
законодательство остановилось на единственном понятии - "жилое строение" во всех случаях. Понятие "садовый дом" ("домик") ушло в прошлое.
Принятый в 1998 г. через три недели после издания Закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" Градостроительный кодекс РФ (ст. 41) устанавливает, что садоводческие и дачные объединения относятся своими территориями к жилым зонам лишь тогда, когда они входят в городскую (поселковую) черту. Вне границ (черты) поселений они к этой территориальной зоне уже не относятся, а относятся к рекреационной зоне как месту отдыха населения.
Именно после принятия первого поколения Градостроительного кодекса РФ (1998 г.) федеральному законодателю одновременно следовало бы внести и в ст. 9 Закона о жилищной политике, и в ст. ст. 1 и 19 Закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" соответствующие изменения относительно возможностей существования жилых строений в садоводческих объединениях, ограничив их условиями, если объединения входят в черту города (поселка). Входя в рекреационную зону как место отдыха населения вне городских поселений, строения, расположенные в садоводческом объединении, не должны характеризоваться как жилые, но к ним следовало бы применять термин Закона "О собственности в РСФСР" - "садовый дом". По новому Градостроительному кодексу РФ (2004 г.) территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства, могут также включаться в состав жилых зон (п. 3 ст. 35). Зоны, занятые объектами садоводства, дачного хозяйства вне поселений, введены уже не в состав рекреационной зоны, а в состав зоны сельскохозяйственного использования (подп. 2 п. 9 ст. 35). Однако федеральный законодатель продолжал сохранять ст. 9 на протяжении более десятка лет - до марта 2005 г., и в это же время сохранялось противоречие с Градостроительным кодексом РФ. Получалось, что законодатель не придерживался какого-либо одного определения жилого дома, жилого помещения и даже не стремился к единообразию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право России. Общая часть / Под ред. О.Н. Садикова. М.:
Юристъ, 2001. С. 513 - 529.
Территориальная жилая зона поселения застроена индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, среднеэтажными, многоэтажными жилыми домами (п. 2 ст. 35). Все строения в садоводческих и дачных некоммерческих объединениях безотносительно, к какой градостроительной зоне они относятся, находятся ли они на территории городского поселения или вне нее, законодателем квалифицировались как жилые. Это свидетельствует о том, что критерий, принятый в каждом случае, - факт проживания людей в помещении, а не функциональное назначение объединения и земельных садовых участков - приобретал решающее значение независимо от срока проживания (сезон или круглый год), а также объективных характеристик возведенных строений.
Цели образования садоводческого объединения накладывают свой отпечаток и обусловливают функциональное назначение строений на садоводческих земельных участках - быть местом пребывания, а не местом жительства, что четко разграничили Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <1> и Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля
1995 г. N 713 <2>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. <2> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.
308
Место пребывания - место, где гражданин временно пребывает, - гостиница, кемпинг, дом отдыха, турбаза. Место жительства - место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (ст. 20 ГК РФ), является центром жизненных интересов проживающих, средоточием их личных и экономических интересов, что соответствует определению постоянного места жительства в международно-правовой практике Российской Федерации при заключении соглашений с иностранными государствами об избежании двойного налогообложения доходов и имущества.
Пригодность помещения к временному проживанию и пригодность к постоянному или преимущественному проживанию (ст. 20 ГК РФ) - разная. Очевидно, для федерального законодателя такая дифференциация в данном случае не имела значения. Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 1) все строения в садоводческих объединениях, равно как и в дачных, в качестве жилых приравнял к подлинным жилым домам, исходя из неверного критерия.
Потребительские качества жилища производны от функционального назначения. Это не тот критерий, который надлежит использовать. Во внимание в этом случае должны приниматься целевая направленность некоммерческого объединения и земельного участка, устанавливаемые еще на стадии замысла, отвода земельного участка, проектирования строения, а не факт его использования, который вообще не отражается в государственном учете жилищного фонда. Отражается только функциональное назначение. Жилые дома ограничено предназначены для постоянного проживания, что было утрачено с признанием недействующим Постановления Правительства СССР от 10 февраля 1985 г. N 136, что и послужило основанием, чтобы не принимать во внимание названный критерий.
Жилищный кодекс РФ (далее - ЖК РФ) не содержит норм, аналогичных тем, которые были в ч. 3 ст. 9 Закона о жилищной политике. Это не свидетельствует, как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П, об изменении позиции государства в области жилищных отношений, что подтверждает принятие Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.
Вывод Конституционного Суда РФ применительно к норме абз. 2 ст. 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в системе правового регулирования - рассогласованность норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства, что порождает правовую неопределенность. Эта норма признана неконституционной в той части, в какой ею ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.
4. Очередной дефект государственного учета жилищного фонда - включение в его состав зданий иного, чем жилищное, - гражданского назначения, используемых специализированными учреждениями, являющимися юридическими лицами, - системой социального обслуживания населения и социальной защиты отдельных категорий граждан, социальное обслуживание которых осуществляют путем предоставления определенным категориям граждан медицинских и социально-бытовых услуг, которые им оказываются в стационарных (полустационарных) условиях в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности. Нуждаются в данном случае не в жилых помещениях, а в услугах.
309
На названные помещения никогда не распространялось действие жилищного законодательства (клиентура в зданиях этих учреждений не только не в состоянии делать ремонт занимаемого помещения, но и не в состоянии принимать решение об этом; значительная часть этих граждан получают пенсию ниже прожиточного минимума, и в этом случае обслуживание осуществляется бесплатно). При этом члены семьи этих лиц не являются клиентами социальной службы.
Случаен ли в этом случае отказ Правительства РФ от утверждения типового договора найма жилого помещения в домах системы социального обслуживания населения и жилого помещения в домах для социальной защиты отдельных категорий населения, тогда как утверждены типовые договоры по другим жилым помещениям специализированного жилищного фонда? (Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" <1>.) Конечно, нет.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697.
Отнесение указанных жилых помещений системы социального обслуживания населения и социальной защиты к числу помещений гражданского назначения растворило функциональное назначение жилого дома в других социальных назначениях вопреки его единственной бесспорной функции. Объекты специализированного жилищного фонда и в советский период относили к жилым, но все изменилось с признанием Постановления Правительства СССР от 10 февраля 1985 г. N 136 не действующим и включением домов ночного пребывания в состав жилищного фонда. Именно необходимость получения в учреждениях социальной защиты населения медицинской помощи и социально-бытовых услуг преобразует жилищную потребность граждан в потребность места пребывания, а жилой дом - в больничное здание, здание гражданского назначения. Жилой дом как дом ночного пребывания (ночлежка) функционально как место пребывания в течение короткого времени с участием поста охраны общественного порядка не может быть в составе жилищного фонда только потому, что его технические, санитарные и социальные характеристики совпадают с потребительскими качествами жилых помещений.
Советское исправительно-трудовое законодательство, которое применяло терминологию "обычное жилое помещение", "жилая площадь" применительно к содержанию осужденных в колониях общего режима, усиленного режима и строгого режима (ст. ст. 22, 53, 54, 56, 62, 63, 64, 65 Исполнительно-трудового кодекса РСФСР (далее - ИТК РСФСР), напоминает эту ситуацию. Кодекс вводил нормы жилой площади на одного осужденного в исправительно-трудовых колониях (ст. 56 ИТК РСФСР). Жилищный норматив поверхностно как бы отделял понятие "жилое помещение" в жилых домах от двусмысленного понятия "обычное жилое помещение" в колонии. Вместе с тем нельзя не заметить в понятии "обычное жилое помещение" отсутствие каких-либо признаков, раскрывающих его. Очевидно, нельзя было прибегать в этих случаях к характеристике жилого помещения как обычного, поскольку помещения камерного типа не имеют ничего общего с "обычным жилым помещением".
Современный Уголовно-исполнительный кодекс РФ (далее - УИК РФ) обоснованно отказывается от понятия "обычное жилое помещение" и переходит к "единым помещениям камерного типа", не говоря уже о других используемых в нем понятиях, а также прибегает к понятию проживания в общежитиях осужденных, отбывающих наказание в облегченных условиях (ст. ст. 118, 121, 123 УИК РФ).
Изначально основная и единственная функция, единственное назначение жилого дома - служить местом жительства, местом постоянного проживания, удовлетворением абсолютной потребности каждого в жилье. Этим потребностям должны соответствовать современные (соответствующие исторической эпохе) потребительские качества жилища -
310