Учебный год 22-23 / pravo_sobstvennosti
.pdfформе в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Данный режим, как отмечалось, предоставлялся в России иностранцам законодательством и ранее, но закрепление его на уровне Конституции РФ в качестве общего принципа российского законодательства означает распространение его на любые права и обязанности. Норму, аналогичную приведенному правилу Конституции РФ, содержит и Закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации от 25 июля 2002 г. (ст. 4).
В сфере гражданского права правило о предоставлении национального режима получило выражение в ст. 2 ГК РФ, согласно которой правила, установленные гражданским законодательством, применяются и к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом, и в ст. 1196 ГК РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом. Приведенная норма ст. 1196 ГК РФ выражает принцип, на основании которого определяется объем предоставляемых иностранцам гражданских прав, в том числе и прав собственности, тогда как возникновение и прекращение таких прав подчиняются личному закону, понятие которого раскрывается в ст. 1195 ГК РФ (коллизионная норма, содержащаяся в первом предложении ст. 1196 ГК РФ). Таким образом, в ст. 1196 ГК РФ выражены (в частности, применительно к собственности) оба аспекта - и коллизионный, и материально-правовой. Подобный подход отражен и в законодательстве некоторых других стран (например, в § 10 и 15 Указа 1979 г. о международно-частном праве Венгрии), в Кодексе Бустаманте 1928 г., действующем в странах Латинской Америки, в Модели ГК для стран СНГ (ст. 1205), оказавшей влияние на законодательство России и других стран Содружества.
К отношениям собственности иностранцев применимо и правило ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которым каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Употребляя термин "каждый", Конституция распространяет данный принцип на любых лиц, в том числе на иностранцев.
Национальный режим, в частности в отношении имущественных прав, предоставляется иностранцам безусловно, т.е. не требуется устанавливать наличие взаимности в отношении государства, гражданином которого является иностранец. Исключением является случай, когда сам российский закон указывает на необходимость соблюдения в определенных случаях взаимности. Так, наличие взаимности до недавнего времени требовалось в отношении определенных видов интеллектуальной собственности, например, это предусматривал действовавший ранее Закон 1992 г. "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров". Новое законодательство (часть четвертая ГК РФ) это ограничение сняло - указания на взаимность в нем не содержится.
Привлекло внимание к вопросу о национальном режиме для иностранцев принятие в 2001 г. нового Земельного кодекса РФ. Приравнивание иностранцев к российским гражданам в отношении права иметь в собственности землю (с введением ряда ограничений) неоднозначно оценивалось в обществе и рассматривалось некоторыми как нарушение Конституции РФ. В апреле 2004 г. вопрос стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Мурманская областная Дума оспаривала конституционность ряда положений Земельного кодекса РФ, касающихся прав иностранцев, в частности норм, которыми иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица наделяются конкретными правомочиями по приобретению в собственность земельных участков на территории Российской Федерации. В поданном в Конституционный Суд заявлении указывалось, что эти нормы по своему содержанию
251
противоречат ст. ст. 2, 4 (ч. 3), 7 (ч. 1), 9 (ч. 1), 15 (ч. 1), 19 (ч. 2), 36 (ч. 1) и 67 (ч. 1)
Конституции РФ. В обоснование данной позиции были приведены следующие доводы: земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции РФ следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации.
Признавая положения Земельного кодекса, относящиеся к правам иностранцев, не противоречащими Конституции РФ, Конституционный Суд в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы, в частности, указал:
"Согласно статье 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым Конституция Российской Федерации в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Действие этого принципа подчеркнуто в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР".
Исходя из того что в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, конкретизирующего конституционный принцип национального режима, правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абзац четвертый п. 1 ст. 2), и в соответствии со статьей 36 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории Российской Федерации.
Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками - постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК Российской Федерации), - не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ст. 9 (ч. 2) и ст. 35 (ч. ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 62 (ч. 3)" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
252
Суд также подчеркнул, что по смыслу ст. 260 и ст. 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ "...объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность".
Принцип национального режима, предоставляемого иностранцам-собственникам указанными основополагающими актами российского законодательства, в некоторых случаях получает выражение и в отдельных законодательных актах, еще раз подтверждая общий принцип. Например, согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении" иностранные граждане и лица без гражданства могут стать членами садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений. Права их на садовые, огородные, дачные земельные участки определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ).
§ 5. Изъятия из национального режима, предоставляемого в России иностранцам-собственникам
При установлении допускаемых Конституцией РФ (ст. 62) ограничений прав иностранцев должны быть приняты во внимание общие подходы к введению ограничений права собственности. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Применительно к гражданским правам сходное положение содержится в абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ, применительно к земельным отношениям - в п. 1 ст. 56 ЗК РФ.
Рассматривая приведенное выше дело по заявлению Мурманской областной Думы, Конституционный Суд именно в этом смысле высказал свое суждение в отношении допустимости ограничений прав иностранцев. Отметив, что право частной собственности не принадлежит к таким правам, которые в силу ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях, Суд, сославшись на ранее принятое им Постановление от 17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", указал: "...Как сама возможность введения федеральным законом ограничений данного права, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, как следует из сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, по смыслу статьи 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 8, 17, 34 и 35 Конституции Российской Федерации, возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц (Постановление от 1 апреля 2003 года по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности")".
253
Таким образом, при установлении для иностранцев ограничений в сфере имущественных прав исходными являются общие принципиальные подходы к ограничениям прав собственников <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Долинская В.В. Ограничения права собственности: понятие и виды // Закон. 2003. N 11. С. 3 - 10; Артеменков С.В. Ограничения права собственности, связанные с правосубъектностью физических лиц. С. 51.
Иностранцы-собственники практически подчинены двум видам ограничений: тем, которые установлены для всех (т.е. и для российских граждан), и тем, которые касаются только иностранцев.
Так, для иностранцев в силу национального режима действуют, например, такие диктуемые публичными интересами общие для всех ограничения: они подчинены норме п. 3 ст. 209 ГК РФ о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, норме п. 1 ст. 213 ГК РФ, согласно которой в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам, и другим подобным правилам ГК РФ. Для иностранцев, владеющих участками земли в России, в качестве исходных действуют, в частности, положения о том, что земельные и иные природные ресурсы могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ), что к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (ст. 130 ГК РФ), что права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК РФ) и т.д.
Рассматриваемые ограничения прав следует отличать от случаев, когда в силу закона ограничивается по существу само право (право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право ограниченного пользования чужим земельным участком и т.п.) и обладатели прав лишаются части своих полномочий.
Что касается ограничений, вводимых специально для иностранцев и обосновываемых протекционистскими целями и требованиями обеспечения национальной безопасности, то прежде всего следует подчеркнуть, что такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). Статья 4 Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации содержит в общем сходное правило; отсутствие в ней указания на международный договор не имеет принципиального значения при наличии правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
В Гражданском кодексе РФ (ст. 2) речь тоже идет о "федеральном законе". Но в ст. 1196 ГК РФ, посвященной правоспособности, упоминается лишь о "законе". Отсутствие в тексте ст. 1196 ГК РФ указания на "федеральный" закон, на наш взгляд, не может служить поводом для расширительного толкования в том смысле, что возможно установление изъятий из национального режима, например, законом субъекта Федерации. Применение нормы ст. 1196 ГК РФ в сочетании с правилом ст. 2 этого Кодекса, не говоря о действии ее в рамках нормы ст. 62 Конституции РФ, на наш взгляд, не оставляет сомнений в возможности установления изъятий только федеральным законом. Введение ограничений в других, кроме федеральных законов, актах (например, в постановлениях Правительства РФ, актах федеральных органов исполнительной власти, законах и иных правовых актах
254
субъектов Российской Федерации) неправомерно. Четкое правило ст. 62 Конституции РФ не должно допускать иных толкований.
В имеющейся судебной практике (правда, не по спорам о праве собственности) установление специальных правил для иностранных граждан не в федеральных законах, а в других актах признается неправомерным. Так, Верховный Суд РФ в решении по заявлению ООО "Адвекс Инк" о признании недействительным абз. 3 п. 5.1 Инструктивных указаний Министерства юстиции СССР от 15 ноября 1983 г. "О применении законодательства о государственном нотариате к иностранным гражданам, лицам без гражданства, к иностранным предприятиям и организациям, а также о применении законодательства иностранных государств и международных договоров о правовой помощи в нотариальной практике" указал, что содержащееся в оспариваемом нормативном акте правило о том, что иностранный гражданин считается принявшим наследство, если он в течение шестимесячного срока обратится к адвокатам Инюрколлегии с просьбой об оказании юридической помощи, не соответствует действующему законодательству. В ст. 2 ГК РФ установлено, указал Верховный Суд, что правила ГК РФ применяются к отношениям с участием иностранных граждан, если иное не предусмотрено федеральным законом, тогда как в данном случае особый порядок принятия иностранцами наследства (иной, чем установлено в ч. 2 ст. 546 ГК 1964 г. и в ст. 1 Основ законодательства о нотариате) установлен не федеральным законом, а инструктивными указаниями министерства. Суд счел, что в результате действия оспариваемого нормативного акта нарушаются гражданские права физических лиц, и признал оспариваемое положение недействительным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бюллетень ВС РФ. 2000. N 12. С. 3 - 4.
По аналогичным соображениям Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без удовлетворения кассационную жалобу представителя Московской городской Думы по делу о признании противоречащими федеральному законодательству положений Закона г. Москвы от 9 июля 1997 г. "Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию". Коллегия подтвердила правильность решения Московского городского суда от 30 октября 2000 г., признавшего оспариваемые положения, которыми для иностранных граждан установлен особый порядок регистрационного учета, противоречащими федеральному законодательству <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бюллетень ВС РФ. 2001. N 8. С. 1 - 2.
Изъятия из национального режима могут заключаться не только в ограничениях, но и в предоставлении иностранцам определенных льгот. В свое время было высказано мнение о том, что "...положения, которые расширяют права иностранцев, предоставляют им особые льготы и преимущества, могут быть приняты органом власти и управления любого уровня, если, разумеется, решение соответствующего вопроса не выходит за рамки установленной для органа компетенции" <1>. Сходной позиции придерживается, повидимому, и А.С. Кручинин, считающий недопустимым "установление законами субъектов Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (притом что возможно установление дополнительных гарантий), т.е. субъект Федерации вправе принимать законы, содержащие дополнительные средства защиты прав неграждан, но не вправе создавать препятствия для их реализации" <2>.
--------------------------------
<1> Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 23.
255
<2> Кручинин А.С. Проблемы реализации конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации // Современное право. 2005. N 1. С. 30.
С данной позицией нельзя согласиться, поскольку она не вытекает из формулировки ст. 62 Конституции РФ, говорящей не об ограничениях, а об изъятиях. Любые исключения из общего принципа приравнивания иностранцев к собственным гражданам (как в ту, так и в другую сторону) должны быть, по нашему мнению, зафиксированы в федеральном законе (или в международном договоре). Что касается международных договоров, то ранее приводились положения договоров Российской Федерации с рядом стран СНГ, в частности с Белоруссией, Киргизией, Казахстаном, Туркменистаном, предусматривающие особые правила в отношении граждан этих стран по сравнению с другими иностранцами.
Конкретные ограничения права собственности иностранцев существовали в России (как и в СССР) и ранее. В настоящее время с принятием нового законодательства, в частности нового Земельного кодекса, и вовлечением земли в рыночный оборот вопрос приобрел большую остроту. Признав за иностранными гражданами право частной собственности на землю, Земельный кодекс ввел одновременно ряд ограничений.
Ограничения права собственности на землю. На принципы, которые должны быть исходными при введении ограничений в осуществление иностранцами права землепользования, указал Конституционный Суд в упомянутом Постановлении от 23 апреля 2004 г.: "...осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а с другой - в статье 9 (часть 1), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в статье 36 (часть 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (статья 4, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации)".
1. Из конкретных ограничений права собственности на землю надо прежде всего указать на правило п. 3 ст. 15 ЗК РФ, согласно которому "иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами".
Предусмотренный в данной статье перечень приграничных территорий пока не утвержден. До установления перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", далее - Закон о введении в действие ЗК РФ, Вводный закон).
Таким образом, в настоящий момент при отсутствии конкретного указания на то, какие территории следует при применении п. 3 ст. 15 ЗК РФ считать приграничными, данное ограничение прав иностранцев остается неопределенным и понимается поразному. Иногда его даже рассматривают как запрет предоставления иностранцам
256
земельных участков на всей территории России. Если такая позиция легко опровергается, исходя из буквального толкования текста п. 5 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ (речь в данной статье идет об участках, расположенных на "указанных", т.е. приграничных территориях), то труднее определить, что считать (до утверждения перечня) приграничной территорией, где должно действовать ограничение. С другой стороны, высказывается мнение, что "острой необходимости в принятии Президентом РФ правового акта об утверждении перечня приграничных территорий нет" и что "имеющихся правовых средств для контроля ситуации в приграничных территориях в настоящее время достаточно" <1>. Едва ли с этим можно согласиться. Действительно, согласно Закону "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о Государственной границе) пограничные органы имеют в пределах приграничной территории достаточно широкий круг властных полномочий, ограничивающих пользование иностранцами, как и российскими гражданами, собственностью. Но дело не в объеме полномочий, а в пределах их применения.
--------------------------------
<1> Такова позиция Г.А. Волкова, высказанная им в журнале "Закон" (Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. 2007. N 1. С. 10).
М.Р. Панфилова, анализируя правовой режим земель приграничных территорий, подчеркивает особый характер таких территорий: это не только земли, выполняющие функции раздела государств, но и земли, служащие санитарно-эпидемиологическому благополучию страны, таможенной службе. На наделение этих земель особым правовым статусом влияют политические, экономические и социальные факторы <1>. В ст. 3 Закона о Государственной границе определяется состав приграничной территории: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов. Закон устанавливает пограничный режим не на всей приграничной территории, а лишь в пределах пограничной полосы, в которую включается пятикилометровая полоса местности вдоль Государственной границы, а также земли до рубежа инженернотехнических сооружений пограничных войск, в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Границы пограничной зоны определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Пограничный режим предполагает особые условия ведения хозяйственной деятельности в пределах данной территории и особенности оборотоспособности данных земель.
--------------------------------
<1> Панфилова М.Р. Понятие земель приграничных территорий: историко-правовой аспект // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 108.
В литературе обращается внимание на многоаспектную неоднородность территории России и выделяется три уровня приграничья: 1) субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам; многие из них занимают очень большие территории, при этом лишь отдельные их части испытывают существенное воздействие границ. Надо сказать, что сухопутные границы, совпадающие с Государственной границей России, имеют 36 субъектов Федерации; 2) муниципальные образования в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с Государственной границей; 3) приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на Государственную границу. Средняя ширина данной полосы составляет 5 км <1>. Степень воздействия близости границы на этих трех уровнях разная.
257
--------------------------------
<1> См.: Гранберг А.Г. Межрегиональное экономическое сотрудничество сопредельных стран // Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации / Под общ. ред. С.Г. Горшенина. Оренбург, 1998. С. 30.
Представляется убедительной (в аспекте применения ограничений для иностранцев) позиция, согласно которой в качестве приграничных территорий целесообразно рассматривать земли, расположенные в пределах муниципальных образований в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с Государственной границей <1>. В данном случае учитывается крупномасштабность субъектов Российской Федерации, а также нагрузка, которую несут на себе земли, непосредственно выходящие к Государственной границе. Ограничения прав иностранцев на землю этими пределами до установления соответствующего перечня, на наш взгляд, позволят обеспечить как соблюдение национальных интересов России, так и интересов иностранцев в отношении их собственности на землю.
--------------------------------
<1> См.: Панфилова М.Р. Указ. соч. С. 110.
Представляет в связи со сказанным интерес понимание приграничной территории судами, которые при отсутствии конкретного законодательного регулирования вынуждены принимать соответствующие решения. ЗАО "Минерал Кнауф" в 2000 г. были предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования. На основании ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ ЗАО "Минерал Кнауф" обратилось с заявлением в администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки.
Постановлением главы администрации и муниципального образования г. Ахтубинска и Ахтубинского района от 18 октября 2002 г. N 1405 акционерному обществу было отказано в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п. 3 ст. 15 ЗК РФ не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях.
Согласно Уставу ЗАО "Минерал Кнауф" иностранный инвестор - фирма "Кнауф Интернациональ ГМБХ" (Германия) имеет долю в уставном капитале акционерного общества в размере 66,6% (п. 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории Российской Федерации. На основании Закона о Государственной границе (в ред. Федерального закона от 29 ноября 1996 г. N 148-ФЗ), письма Пограничной службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления в/ч 2449 N 1/24 от 8 января 2002 г., ст. 1 Постановления главы администрации Астраханской области от 26 июня 1998 г. N 264 "Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий" вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория. Руководствуясь указанными нормативными актами, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 апреля 2003 г. N А06-1178у-21/02 // Правосудие в Поволжье. 2003. N 3 (сентябрь - октябрь). Приводится в статье Анисимова А.П. и Мелихова А.И. О некоторых теоретических проблемах земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц // Право и политика. 2005. N 6. С. 4 - 5. Хотя данное дело касается прав юридического лица, вопрос имеет общее значение. Следует обратить внимание на то, что
258
из публикации остается неясным вопрос об оценке судом ЗАО "Минерал Кнауф" в качестве иностранного юридического лица (согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ данные ограничения касаются именно иностранных юридических лиц) при указании в решении на то, что акционерное общество зарегистрировано на территории России (согласно п. 1 ст. 1202 ГК РФ личным законом юридического лица считается право страны, где учреждено юридическое лицо).
В данном случае субъект Федерации принял участие в определении приграничной территории. На основании этого решения юридическому лицу было отказано в приобретении права собственности на землю.
Нельзя не обратить внимание на некоторые различия в тексте п. 3 ст. 15 ЗК РФ и п. 5 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ. Если в Кодексе говорится, что иностранцы "не могут обладать на праве собственности земельными участками", то во Вводном законе речь идет о "предоставлении" земельных участков в собственность иностранцев. Это может дать повод считать, что ограничения, действующие до принятия перечня, касаются только случаев, когда участки передаются иностранцам по различным основаниям государством (п. 5 ст. 28 ЗК РФ), и приобретение ими земельных участков у частных лиц в настоящее время, до принятия перечня, возможно и на приграничных территориях.
Второе упомянутое в п. 3 ст. 15 ЗК РФ ограничение - недопустимость обладания иностранцами на праве собственности земельными участками на иных (кроме приграничных) установленных особо территориях. Под такими территориями понимаются территории, на которых находятся, в частности, объекты стратегического назначения, военные объекты.
Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться иностранцам в собственность только за плату, размер которой установлен Земельным кодексом (п. 5 ст. 28), в то время как российским гражданам в определенных случаях земельные участки могут предоставляться бесплатно. Так, российский гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок, находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании.
Не могут находиться в собственности иностранцев земельные участки сельскохозяйственного назначения. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в ред. Федеральных законов от 18 июля 2005 г. и от 5 февраля 2007 г.). Изменения, внесенные в ст. 3 названного Закона в 2005 г., заключались в изъятии из текста указания на доли в праве общей собственности на земельные участки в качестве объекта прав иностранцев. Комментаторы считают это обоснованным, поскольку в силу п. 2 ст. 244 ГК РФ право каждого сособственника не ограничивается конкретной частью общей вещи, а распространяется на всю вещь. Передача такой доли в аренду означала бы распоряжение судьбой вещи, что возможно лишь с согласия всех сособственников (п. 1 ст. 246 ГК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Ильюшихин И.Н. Участники отношений оборота земель сельскохозяйственного назначения, их права и обязанности: Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве" // Право и экономика. 2005. N 10. С. 53.
259
Земельный кодекс допускает предоставление иностранцам права иметь земельные участки, расположенные в пределах территории России, на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (п. 1 ст. 22). В этой статье говорится, однако, только об иностранных гражданах и лицах без гражданства - юридические лица, в отличие от приведенного Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, не упоминаются.
Земельные участки для строительства могут предоставляться иностранцам в порядке, установленном ст. 30 ЗК РФ, только с учетом ограничений, предусмотренных п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22 и п. п. 4 и 5 ст. 28 данного Кодекса (п. 12 ст. 30).
Иностранцы - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке, установленном ст. 36 ЗК РФ, только при соблюдении правил п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15 и п. п. 4 и 5 ст. 28 данного Кодекса (п. 9 ст. 36).
Иностранцы - собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки и аренды земельного участка в порядке, установленном ст. 35 ЗК РФ, только при соблюдении правил п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22 и п. п. 4 и 5 ст. 28 данного Кодекса. Допускается установление Президентом РФ перечня зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется (п. 5 ст. 35).
В жилищной сфере, где право собственности на жилое помещение подчиняется тем же общим нормам гражданского права, которые действуют и в отношении других подобных объектов, установлены следующие ограничения прав иностранцев:
1)право на приватизацию (бесплатную передачу в собственность физических лиц) жилых помещений в государственном, муниципальном и ведомственном фондах принадлежит только гражданам Российской Федерации (ст. ст. 1, 2 Закона о приватизации жилищного фонда в Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 (в ред. Закона РФ от 23 декабря 1992 г. N 4199-1, федеральных законов от 15 мая 2001 г. N 54-ФЗ и от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ)); отсутствие в Законе о приватизации указания на возможность установления в международном договоре Российской Федерации иного регулирования не меняет общего принципа приоритета норм договора, закрепленного, как отмечалось, в Конституции РФ и иных актах;
2)иностранным гражданам и лицам без гражданства не предоставляются жилые помещения по договорам социального найма, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (п. 5 ст. 49 Жилищного кодекса РФ, далее - ЖК РФ);
3)иностранным гражданам не предоставляются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации (п. 12 ст. 159 ЖК РФ). Как видно, это ограничение не распространяется на лиц без гражданства.
Что касается иных областей, то Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. (в ред. от 19 июня 2007 г.) каких-либо ограничений специально для иностранцев не содержит. На них распространяются содержащиеся в этом Кодексе общие ограничения прав на водные объекты. Но коль скоро водный объект находится на земельном участке, действуют, очевидно, ограничения, предусмотренные Земельным кодексом. То же можно сказать в отношении лесов. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г., введенный в действие с 1 января 2006 г., устанавливает в ст. 3, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено данным Кодексом, другими федеральными законами.
Есть определенное ограничение (касающееся пользования) в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. "О животном мире". Статья 36 этого Закона, в редакции Федерального закона от 29 декабря 2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
260