41. Понятие и цели организации управления

Государственно-управленческая деятельность призвана обеспечить организацию всех важнейших сторон нашей жизни. Именно организация есть основное содержание деятельности по управлению. Сама по себе организация есть объединение людей для совместной деятельности, согласование отдельных работ, контроль работы. Но прежде чем возникает потребность в организации чьей-то работы, тот, на кого возлагается такая ответственная задача, должен быть сам соответствующим образом организован. Иначе говоря, нужна упорядоченность работы по управлению. Следовательно, государственно-управленческая деятельность в интересах проведения государственной политики в процессе реализации задач и функций исполнительной власти и эффективного функционирования своего механизма нуждается в четком организационном оформлении.

Административно-правовая организация управления (далее – организация управления) есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

• органы исполнительной власти;

• другие органы управления;

• нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из служащих;

• параметры их отношений, очерченных административным правом;

• правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государственной власти. Отсюда обоснован вывод о том, что системность в рассматриваемом смысле предполагает обеспечение:

• должной взаимосвязанности разнопрофильных и разноуровневых (например, федеральных, региональных и т.п.) исполнительных органов;

• рационального распределения между ними сфер деятельности и соответствующих им юридически властных полномочий;

• разумного сочетания необходимой централизации управленческих функций с реальной децентрализацией в процессе их реализации.

Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Организация управления призвана также исключить параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих современным. Ранее не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. Самостоятельность и инициатива предприятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы:

• они дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность.

• негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов;

• государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанные с замещением должностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Но в отношении к казенным заводам, фабрикам, хозяйствам уполномоченные вышестоящие органы осуществляют прямое управление.

Главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п.

Формы и методы управления в современных условиях:

• Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинения объектами. Над объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).

• Непосредственное подчинение выражается, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев, оно предполагает значительную организационную и правовую независимость объекта от субъекта управления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам и т.д.

• Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются также непосредственными, по принципу «противостояния». При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т.д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими  и т.п.

• Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других формах. В определенном подчинении могут находится организации и определенные категории лиц.  

• Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов  и полномочий  совместного видения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня вышестоящий обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями.      

В процессе организации системы государственного управления возникает необходимость в организационно-правовом обеспечении многих других, не менее важных элементов деятельности органов исполнительной власти. Это функции и методы, совершенствование которых предопределено, во-первых, резким сокращением числа объектов (предприятий и учреждений), находящихся в непосредственном подчинении у исполнительных органов; во-вторых, развитием различных форм собственности в сфере государственного управления; в-третьих, возрастанием оперативной самостоятельности объектов управления. Для этого необходимо возрастание роли государственного регулирования, т.е. формирования правовых основ функционирования многочисленных и разнохарактерных объектов управления и усиления государственного контроля и надзора за их деятельностью, а также усиление координационных начал в государственно-управленческой деятельности.

Система государственного управления предстает перед нами в настоящее время преимущественно в виде “набора” федеральных органов исполнительной власти. Необходимо решить вопрос о структурировании такой системы. Структура управления означает внешнее проявление рабочего механизма исполнительной власти, в рамках которого на основе соответствующих административно-правовых норм происходит подразделение системы органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности. Это конкретное выражение структурной организации механизма исполнительной власти. В чем она проявляется в управленческой практике? В формировании крупных блоков или комплексов, в основе которых лежит общность управленческих отношений, возникающих в той или иной сфере общественной жизни, определяемая общностью (сопредельностью) объектов управления.

В структурном смысле государственно-управленческая деятельность “привязана” к следующим важнейшим сферам государственной и общественной жизни, одновременно являющимся и управленческими блоками: а) управление в экономической сфере, охватывающее комплексы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, транспорт, строительство, сельскохозяйственное производство, финансы, связь, природные ресурсы, торговля); б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее комплексы социальной политики и социального развития (образование, наука, культура, социальная защита населения, здравоохранение); в) управление в административно-политической сфере, охватывающее комплексы обеспечения внутренней и внешней безопасности страны (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Структурная организация государственного управления предполагает также традиционное распределение соответствующих объектов управления по отдельным отраслям и межотраслевым сферам деятельности. Конечно, при этом надо учитывать “размытость” современных отраслей управления. Тем не менее категория “отрасль управления” сохраняет свое значение.