Глава III. Кодификация права международных договоров

1. Понятие кодификации права международных договоров

Одним из важных участков, на которых развернулась борьба за прогрессивные нормы международного права, была кодификация права международных договоров.

Под кодификацией международного права мы понимаем приведение действующих международно-правовых норм в единую, внутренне согласованную систему на основе общепризнанных принципов международного права. Положением о Комиссии международного права ООН от 21 ноября 1947 г. кодификация определяется как "более точная формулировка и систематизация норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной" (ст. 15). В таком узком смысле кодификацию следует отличать от прогрессивного развития международного права, которое предполагает создание новых норм международного права. По определению упомянутого положения, выражение "прогрессивное развитие" употребляется "в смысле подготовки конвенций по тем вопросам, которые еще не регулируются международным правом или по которым право недостаточно развито в практике отдельных государств"*(104). В широком смысле под кодификацией понимается и прогрессивное развитие международного права, ибо оба эти процесса включают в себя переработку норм международного права по существу. Этим кодификация отличается от инкорпорации, которая ограничивается объединением и расположением международно-правовых норм в систематическом порядке без изменения их существа*(105). Примерами этого вида систематизации являются сборники международных договоров, выпускаемые ООН (Treaty Series), МИД СССР и других государств, сборники договоров по отдельным отраслям и разделам международного права: по вопросам почты и связи, морского и железнодорожного транспорта, воздушного сообщения, рыболовства, дипломатического и консульского права, торговли, охраны природы и т.д.

Кодификация международного права может быть официальной, проводимой государствами, и неофициальной, проводимой научными учреждениями, международными или национальными и отдельными учеными.

Кодификация права международных договоров началась в прошлом веке с неофициальных кодексов международного права Д. Филда, И. Блюнчли и других юристов, которые целые разделы посвятили международным договорам.

2. Попытки кодификации права международных договоров в Лиге Наций

Первая попытка упорядочить нормы права международных договоров официальным путем была предпринята в рамках Лиги Наций. Резолюцией Ассамблеи Лиги Наций от 22 сентября 1924 г. был создан Комитет экспертов по прогрессивной кодификации международного права. В числе 11 вопросов, которые, по мнению комитета, созрели для такой кодификации (гражданство, территориальные воды, дипломатический иммунитет, ответственность государств, пиратство, использование ресурсов открытого моря и др.), был и вопрос о процедуре заключения и разработки международных договоров. Однако он не был выделен в самостоятельный и рассматривался вместе с процедурой работы международных конференций. На заседании первой сессии комитета, состоявшейся в Женеве 8 апреля 1925 г., был создан подкомитет для выработки предложений по праву международных договоров и международных конференций. Докладчиком по этому вопросу был назначен представитель Чехословакии, который подготовил соответствующий доклад.

В докладе констатировалась анархия, которая существует в классификации международных договоров и их наименованиях, но в то же время указывалось, что нет необходимости регулировать договорным путем эту номенклатуру, поскольку "определенная подвижность терминологии неизбежна, даже нужна и оставляет за государствами необходимую свободу". Говорилось также о нежелательности кодификации в виде принятия обязательной международной конвенции по многим другим важным вопросам права договоров. По мнению докладчика, конвенционной регламентации должны быть подвергнуты лишь те вопросы права договоров, которые не представляют серьезных трудностей, являются общепризнанными. В докладе, в частности, отмечались сложные проблемы влияния конституционных норм на действительность международных договоров, их толкование и др. Этим работа подкомитета ограничилась. Никаких проектов статей по праву договоров не вносилось и не принималось. Сам комитет по кодификации разослал вопросник правительствам государств.

На основе доклада и анализа ответов государств на вопросник комитет составил отчет Совету Лиги Наций, в котором говорилось, что комитет не имеет в виду урегулирование вопроса о праве договоров путем заключения международной конвенции, устанавливающей обязательные правила для государств. Его цель более скромная: разработать рекомендации правительствам, которые они могли бы применять или изменять в каждом случае по своему желанию, но существование которых облегчило бы им положение в случае споров, сомнений и т.д.*(106) Это должны были быть приблизительные, ориентировочные, рекомендательные правила, не имеющие обязательной юридической силы.

Доклад комитета экспертов был одобрен резолюцией Совета Лиги Наций от 13 июня 1927 г. В нем говорилось, что "Комитет не предлагает выработать совокупность обязательных правил" по процедуре международных договоров и конференций, так как "в действительности трудно представить, каким образом возможно или желательно зафиксировать наперед методы процедуры конференций или устанавливать в конвенции методы разработки и составления текста договоров"*(107).

На этом обсуждение права договоров в органах Лиги Наций закончилось, не успев начаться. Данный вопрос не был включен и в число тех трех, которые были вынесены на конференцию по кодификации международного права, состоявшуюся в Гааге в 1930 году. После неудачи Гаагской конференции кодификационная деятельность Лиги Наций заглохла и больше не возобновлялась.

Лишь вне рамок Лиги Наций на VI конференции американских государств в 1928 году была подписана Гаванская конвенция о международных договорах*(108). Однако эта конвенция, как отмечалось, имеет региональное значение, в силу она не вступила и соблюдается фактически как международный обычай. Конвенция далека от совершенства и страдает рядом существенных недостатков. В ней отсутствует регламентация условий действительности международных договоров, ничего не говорится о противоправности неравноправных договоров. Реакционный смысл имеет ст. 11 конвенции, которая запрещает односторонний отказ от международных договоров даже в случае коренного изменения государственного строя, то есть социальной революции, и требует приспособления их к новым условиям. Статья 15 любой отказ от международного договора ставит в зависимость от решения международного арбитража. В ст. 7 конвенции устанавливается, что "отказ в ратификации или оговорка - акты национального суверенитета и, как таковые, являются осуществлением права, которое не нарушает никакого международного права или должной формы". Это верно. Однако конвенция не дает четкого ответа на вопрос о юридических последствиях оговорок, в частности на вопрос, каково будет правовое положение участников договора в случае, если одно государство делает оговорку, а другое возражает против нее. Многие другие важные вопросы в конвенции 1928 года не регламентированы вовсе.

Спустя несколько лет была предпринята еще одна попытка, на этот раз неофициальная, кодификации договорного права Гарвардским университетом США. Гарвардский проект конвенции о международных договорах 1935 года содержал 36 статей*(109). Однако, несмотря на увеличение числа статей и объема, этот проект делал шаг назад по сравнению с Гаванской конвенцией 1928 года. Прежде всего в проекте было дано неправильное определение международного договора как формального акта (ст. 1), в понятие "договор" не включались соглашения, заключенные в форме обмена нот. Проект всячески подчеркивал формальные условия, которым должен удовлетворять международный договор, чтобы признаваться действительным. Так, принуждение признавалось основанием недействительности договора только в том случае, если оно было направлено против уполномоченных или органов, действовавших от имени государства (ст. 32). Далее в ст. 32 говорилось, что "договор не должен рассматриваться заключенным этим государством в результате принуждения, если насилие направлялось против лица, подписавшего договор от имени государства, но при осведомлении об этом факте подписанный договор был позже ратифицирован этим государством без принуждения". Иначе говоря, эта статья по существу узаконивала неравноправные и насильственные договоры и в тех случаях, когда принуждение направлялось не только против государства в целом, но даже против уполномоченных при подписании договора.

Гарвардский проект делал шаг назад в решении вопроса об оговорках (ст. 13-16). В нем имелись многочисленные лазейки с целью связать суверенное право государств на оговорки согласием других участников, что практически вело к невозможности заявлять оговорки.

Реакционные положения содержались в ст. 24, 27-32, 36 и др., которые запрещали односторонний отказ от международных договоров в случае несоблюдения договора другой стороной, в случае обмана, принуждения, ошибок и т.д. Во всех этих случаях вопрос о прекращении международного договора передавался в международный арбитраж, а государства имели право лишь на временное одностороннее приостановление действия договора. Понятно, что подобный проект не мог быть и не был положен в основу работы по кодификации договорным путем норм международного договорного права.