10007

уголовным делам1. Эта Конвенция 22 января 1993 г. была подписана в г. Минске главами государств — членов СНГ.

Указанная Конвенция определила условия выдачи (экстрадиции) одним государством другому лиц, находящихся на территории каждого из подписавших Конвенцию, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение, а также порядок осуществления уголовного преследования. При этом каждая договаривающаяся сторона обязывалась по поручению другой стороны осуществлять в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против своих граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории запрашивающей стороны. При обвинении одного лица или группы лиц в совершении нескольких преступлений, дела которых подсудны судам двух или более договаривающихся сторон, их предложено рассматривать суду той стороны, на территории которой закончено предварительное следствие. В этом случае дело рассматривается по правилам судопроизводства этой договаривающейся стороны.

Вместе с тем Конвенция содержит и ряд положений, регламентирующих передачу сторонами предметов, использованных преступником, доказательственной и иной информации по совершенному и расследуемому преступлению, влекущему выдачу лица. Конвенция устанавливает, что сношения по указанным вопросам, а также по вопросам исполнения следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих санкции прокурора, осуществляются Генеральным прокурором и прокурорами договаривающихся сторон.

Достоинство этой Конвенции в том, что она является многосторонним межгосударственным соглашением, а значит ее действием охватывается значительное правовое пространство. В ней содержится более четкий механизм взаимодействия нескольких государств в борьбе с преступностью. Однако в плане организации должного взаимодействия указанная Конвенция не во всем совершенна. В частности, в ней не предусмотрена возможность ряда совместных скоординированных действий при расследовании преступлений «по горячим следам» или каких-либо крупномасштабных операций по делам об организованных преступных сообществах на территории договаривающихся сторон, направленных на быстрое выявление, розыск и задержание членов преступных групп, участвовавших в преступных

Всоответствии с этим решением был подготовлен проект модельного закона

«О борьбе с организованной преступностью», который 2 ноября 1996 г. был принят Межпарламентской Ассамблеей СНГ1.

Целью принятия этого закона было, во-первых, защитить права и свободы человека и гражданина, юридических лиц, безопасность общества и государства от организованной преступности. Во-вторых, создать законопроектные рекомендации национальным парламентам стран СНГ, направленные на согласование их правовой политики и сближение их законодательств, регулирующих борьбу с межгосударственной организованной преступностью. Соответственно в нем содержится целый набор «взаимосвязанных» и «взаимообусловленных» норм, регулирующих наиболее существенные уголовно-правовые, оперативно-розыскные и организационные проблемы борьбы с ОП. Как показывает его содержание и как отмечалось в литературе, «этот закон сконструирован таким образом, что он может выступать и как единый целостный законодательный акт прямого действия, и как своеобразная конструкция, составные части которой без

ущерба для целостности всей системы законодательства можно было бы интегрировать в отраслевые законы»2.

Входе разработки данного закона были приняты меры к «стыковке» с уже ранее принятыми Межпарламентской Ассамблеей СНГ модельными уголовным и уголовно-процессуальным кодексами.

Врезультате по уголовно-правовым и уголовно-процессуальным вопросам в указанных состыкованных законах содержится много общих рекомендательных норм, касающихся, например, возможности субъектов, наделенных правом осуществления специальных мер борьбы с ОП, действовать в определенных ситуациях с соблюдением законных условий даже путем причинения определенного вреда правоохранительным отношениям, характера ответственности членов преступных групп, сотрудничающих с правоохранительными органами, а также особенностей расследования и судопроизводства по указанным делам.

Перечень оперативно-розыскных мероприятий, закрепленных в рассматриваемом модельном законе, практически сопоставим с перечнем, предусмотренным соответствующими законами государств СНГ. Определены в нем и общие направления реализации данных, полученных в ходе оперативно-розыскной деятельности. На основе этого закона в настоящее время идет дальнейшее сближение между

1См.: Вестник Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1997. № 12.

2Организованная преступность — 4. С. 218.

96

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений законами стран СНГ об оперативно-розыскной деятельности. Одновременно

идет разработка других модельных законов, регулирующих данную сферу общественных отношений, например, законов о борьбе с терроризмом, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем.

Применительно к организационным вопросам модельным законом «Об организованной преступности» предусмотрено, что эту борьбу должны осуществлять специализированные подразделения правоохранительных органов или спецслужб, представляющих систему строго централизованных органов с подчинением нижестоящих подразделений вышестоящим. Эти подразделения, если они будут созданы (а они созданы фактически во всех странах СНГ), должны осуществлять свою деятельность в рамках законных полномочий и взаимодействовать с другими правоохранительными и государственными органами, общественными объединениями, средствами массовой информации и населением. В законе раскрываются права указанных органов на получение информации, на осмотр зданий и транспортных средств.

Важным моментом является констатация в законе положения о том, что сотрудничество с органами других государств по вопросам выявления и раскрытия функционирования на их территории организованных преступных сообществ и совершенных ими преступлений осуществляется в соответствии с законодательством взаимодействующих государств на основании международных договоров или принципа взаимности.

Базовые показатели состояния борьбы с преступностью, к сожалению, не улучшаются. Так, если с 1996 по 1997 г. в государствах — участниках СНГ (исключая данные по Туркмении и Узбекистану) совершено более 7 млн преступлений, то с 1998 по 1999 г. их также совершено почти 7,5 млн.1 Особенно широкое распространение получили организованная преступность и коррупция, терроризм, бандитизм и заказные убийства.

Расширение зоны деятельности организованной преступности, рост числа преступлений, совершаемых организованными преступными группами во всех бывших республиках СССР, заставил руководство стран, объединившихся в СНГ еще в 1993 г., задуматься не только над налаживанием взаимодействия в борьбе с указанной преступностью, но и над созданием соответствующего межгосударствен- 1 См.: Преступность и правонарушения // Статистический сборник. М., 2000.

С. 12, 17.

ного органа, который мог бы обеспечить должную скоординированность таких усилий. В этой связи Советом глав правительств государств — участников СНГ 24 сентября 1993 г. принято решение о создании Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными преступлениями на территории СНГ1. Одновременно было утверждено Положение об этом Бюро как о постоянно действующем органе по координации борьбы с ОП. В положении определен статус данного органа, структура, штаты, вид руководства и другие организационные вопросы. Основными задачами Бюро являются:

—формирование специализированного банка данных на базе компьютерного центра Бюро и предоставление инициативной информации в соответствующие министерства внутренних дел;

—содействие в осуществлении межгосударственного розыска участников преступных сообществ, лиц, совершивших наиболее опасные преступления и скрывающихся от уголовного преследования;

—обеспечение согласованных действий при проведении оперативнорозыскных мероприятий и комплексных операций, затрагивающих интересы нескольких государств — участников СНГ, выработка рекомендаций по борьбе с транснациональной преступностью.

Место нахождения Бюро — г. Москва. Его создание было вполне своевременной акцией и отвечало насущным потребностям борьбы с

организованной преступностью, а также рекомендациям криминологов и криминалистов того периода2.

Время показало, что Бюро не стало лишь представительским органом. Так, только в 1995 г. оно содействовало организации и проведению свыше 20 целевых поисково-оперативных операций органами МВД России и других государств — участников СНГ, координировало взаимодействие 35 следственно-оперативных групп МВД этих стран, 1 оказывало содействие в экстрадиции 60 опасных преступников, исполнило

более 250 запросов оперативно-розыскного характера.

Для активизации борьбы с преступностью в рамках стран СНГ

щрешением Совета глав этих государств от 19 января 1996 г. был со-

здан Совет министров внутренних дел государств — участников СНГ, а его рабочим органом стало Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений.

щ И уже в 1996 г. по линии этого Бюро координировалась работа 50, а

1См.: Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Минск. 1993. № 4. С. 173.

2См.: Диагноз поставлен, нужна хирургия // Щит и меч. 1992. 19 нояб. С.

7- 4846

98

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений в 1997 г. — 68 следственно-оперативных групп МВД государств СНГ по

конкретным уголовным делам. Опыт проведения таких совместных операций подтверждает вывод о том, что они являются одним из плодотворных и перспективных направлений сотрудничества указанных государств, требующих дальнейшего развития1.

Подобные советы были созданы и в других правоохранительных органах, в частности, координационный совет генеральных прокуроров, совет руководителей органов безопасности и спецслужб, командующих пограничными войсками, руководителей таможенных служб, налоговой полиции и соответствующих служб государств — участников СНГ.

Налаживание взаимодействия советов указанных ведомств стран СНГ позволило активизировать борьбу с организованной преступностью. В целях еще большего укрепления международно-правовой базы этого сотрудничества главами государств СНГ 28 марта 1997 г. был подписан Протокол о внесении дополнений и изменений в Конвенцию 1993 г., в соответствии с которым правоохранительные органы государств — участников указанной Конвенции получили возможность сноситься друг с другом не только через свои центральные органы, но и через свои территориальные и другие органы. Однако сношения по вопросам исполнения процессуальных и иных действий, требующих санкции прокурора (суда), должны осуществляться органами прокуратуры в особом порядке2.

В целях обеспечения надлежащего порядка в обмене информацией, имеющей значение для борьбы с организованной преступностью, во исполнение решения совещания руководителей органов безопасности государств СНГ, состоявшегося в мае 1995 г., был создан Объединенный банк данных (ОБД) органов безопасности и спецслужб указанных государств. Как отмечается в литературе, опытная эксплуатация абонентских звеньев ОБД СНГ в службах безопасности Грузии и Белоруссии подтвердила высокую практическую значимость этой информационной системы и соответствие ее научнотехнического уровня современным требованиям. При этом центральное звено ОБД СНГ создано на базе одного из подразделений ФСБ России, и абонентами системы являются структурные подразделения органов безопасности и специальных служб государств Содружества3.

1См.: Интерпол. 1998. Вып. 24. С. 36.

2См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Минск. 1997. № 2.

3См.: Организованная преступность — 4. С. 223.

По линии МВД стран СНГ была разработана в 1996 г. Концепция и структура межгосударственной подсистемы обмена между органами внутренних дел государств — участников СНГ, которая реализуется в настоящее время.

Таким образом, и в правовом, и в организационных планах государствами — участниками СНГ проделана значительная работа. Однако, как свидетельствуют обобщенные данные, все еще наблюдается недостаточный уровень сотрудничества правоохранительных органов государств СНГ. Взаимный обмен оперативной информацией не носит регулярного характера. Медленно пополняются оперативно-справочные, розыскные, криминалистические и иные учеты, а также единые информационные банки. Недостаточно осуществляются совместные меры, направленные на предупреждение преступных посягательств преступных сообществ, на целенаправленное разрушение международных связей этих сообществ1.

Большое значение для повышения эффективности борьбы с организованной преступностью в каждом государстве — участнике СНГ с межгосударственной организованной преступностью имеет проведение совместных научных исследований. К сожалению, такая совместная научная деятельность еще не налажена.

В отдельных странах СНГ только начинается изучение транснациональной преступности и особенностей ее расследования. Например, в России2 и Белоруссии3 были предприняты такие попытки. Одна из первых международных научно-практических конференций в рамках СНГ по современным проблемам борьбы с транснациональной преступностью состоялась в октябре 2000 г. в г. Сочи4. Но проведение этой конференции еще не является свидетельством какой-то плановости в связях ученых и практиков стран СНГ. Российские криминалисты практически не имеют с криминалистами стран СНГ каких-либо реальных совместных планов и соглашений о научно-методической разработке данных проблем, отсутствует четкая система научно-криминалистического обеспечения деятельности следственных и оперативно-розыскных органов по раскрытию и расследованию транснациональных организованных преступлений. Но для того

1См.: Интерпол. 1998. Вып. 24. С. 30.

2См.: Воронин ЮЛ. Транснациональная организованная преступность. Екатеринбург, 1977.

3См.: Зорин ГА., Танкевич О.В. Понятие и основные признаки

транснациональной преступности. Гродно, 1997.

"* См.: Современные проблемы борьбы с транснациональной преступностью // Материалы международной научно-практической конференции. Краснодар, 2000.

7*

100

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений чтобы наладить межгосударственные научные связи по разработке методов

борьбы с такой организованной преступностью, необходимо сначала скоординировать усилия ученых-криминалистов разных ведомств в самой России. Для этого желательно, как предлагают криминологи, создать научноисследовательский центр по борьбе с организованной преступностью, например, при Генеральной прокуратуре, который мог бы обеспечить аналитическую, исследовательскую и методическую стороны борьбы с организованной преступностью, в том числе и транснациональной.

Такие центры желательно создать и во всех других странах СНГ. Затем можно создать координационный научно-исследовательский центр из представителей национальных центров стран СНГ.

Что же касается организационно-правовых связей широкого международного сотрудничества между правительствами и правоохранительными органами различных государств дальнего зарубежья, то по данным Экономического и Социального Совета ООН, несмотря на активные усилия данной международной организации, оно не вполне эффективно. Пока на пути формирования и расширения указанного сотрудничества все еще имеются достаточно мощные препятствия и сдерживающие факторы. В частности, оно часто затрудняется в связи с:

1)существованием в государствах различных правовых систем уголовной юстиции, строящихся на разных принципах, в результате чего неодинаково оцениваются одни и те же преступные деяния;

2)сложившимися политическими взаимоотношениями между государствами: чем они сложнее, тем в большей степени затруднено такое сотрудничество, особенно в тех случаях, когда сталкиваются разные идеологии;

3)влиянием положения о том, что обязанностью любого государства является защита своих граждан, и что граждане, нарушившие нормы права, должны подвергаться уголовному преследованию в своих государствах и не должны подпадать под иностранную юрисдикцию; государства поэтому часто неохотно осуществляют экстрадицию собственных граждан даже при наличии весьма веских доказательств их вины;

4)неуверенностью в сохранении конфиденциальности оперативной информации; правоохранительные органы взаимодействующих стран не всегда охотно идут на обмен имеющейся у них информацией и на участие в совместных операциях из-за опасения утечки этой информации, особенно, когда есть серьезные опасения, что эта утечка не только снизит эффективность указанных операций, но и поставит под угрозу жизнь оперативных работников;

5) незаинтересованностью отдельных государств в налаживании такого сотрудничества, особенно когда высшие эшелоны власти этих государств погрязли в коррупции, а международное сотрудничество может подорвать позиции коррумпированных должностных лиц или даже правительства в целом. Такое происходит и когда речь идет о сотрудничестве с государством

— «отстойником преступных сообществ»1.

Мировое сообщество, мнение которого было выражено на многих международных конференциях по борьбе с организованной преступностью, уже давно укрепление и расширение межгосударственного сотрудничества в борьбе с ней связывало с осуществлением целого комплекса мер, к числу которых чаще всего относят следующие.

1.Усиление активности в деле согласования и сближения национальных законодательств в области систем уголовного правосудия в целях упрощения такого взаимодействия. Необходимость такого согласования вполне очевидна, ибо должное сближение подобных систем является основным элементом процесса координации национальных усилий, направленных если не на ликвидацию, то, по крайней мере, на сдерживание организованной транснациональной преступности. В этом плане важно, чтобы результаты расследования подобных преступлений в различных государствах были в максимальной степени сопоставимы. Но для этого, прежде всего, необходима не только решительная политическая воля взаимодействующих стран как на уровне разработки соответствующих законодательных норм, так и в процессе их реализации, но и создание для этого необходимых правовых норм обязательного характера для всех государств.

2.Необходимость некоторого отступления взаимодействующих государств от соблюдения принципа государственного суверенитета в сфере правоохранительной деятельности, что могло бы повысить эффективность международной правоохранительной деятельности, сделать ее более оперативной, позволит устранить преимущества, которые извлекают преступные организации и преступники, осуществляющие трансграничные криминальные операции в нарушение принципа суверенитета.

3.Необходимость обеспечения соответствующих каналов связи для быстрого обмена информацией между правоохранительными орСм.: Экономический и Социальный Совет ООН // Справочный документ.

1995.

102

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений ганами государств и оперативности в выполнении просьб о предоставлении информации или помощи.

4. Необходимость гибкого подхода к выбору форм возможного сотрудничества. Расширение сотрудничества в борьбе с организованной преступностью обычно сопровождается информированием сотрудничающих государств о политических структурных ограничениях, с которыми сталкиваются некоторые правительства, поэтому приходится выбирать наиболее приемлемые в каждом случае формы такого сотрудничества. А это сотрудничество, как свидетельствует мировая практика, может быть формальным и неформальным по своему характеру, двусторонним и многосторонним — по своим масштабам.

Формальным указанное сотрудничество будет тогда, когда все связи между государствами осуществляются по официальной линии, на уровне руководителей правительственных ведомств. Неформальным — когда связи устанавливаются непосредственно на оперативном уровне между работниками правоохранительных органов разных государств. Такая связь позволяет преодолеть бюрократические сложности, устранить недопонимание и различного рода кривотолки (при условии, что такого рода неофициальные отношения не ущемляют основополагающих прав участников расследования и не противоречат процессу уголовного разбирательства).

Весьма эффективными являются двусторонние формы сотрудничества между государствами в борьбе с транснациональной преступностью. Но как показывает международная практика, многостороннее сотрудничество в указанной области еще более действенно. Оно включает все возможные формы и иные многосторонние подходы к борьбе с преступностью.

В целом же сотрудничество в разных формах и на разном уровне следует рассматривать как взаимодополняющие, а не как альтернативные варианты. Необходимость укрепления взаимодействия государств в борьбе с транснациональной преступностью уже приобрела столь острый характер, что даже на встречах глав государств «восьмерки», где прежде преобладали вопросы финансово-экономического характера, теперь стали первостепенными проблемы борьбы с организованной преступностью. Этой теме было посвящено и состоявшееся в октябре 1999 г. в Москве совещание генеральных прокуроров, министров юстиции и министров внутренних дел стран «восьмерки».

С целью укрепления международного сотрудничества в борьбе с преступностью Россия 25 октября 1999 г. ратифицировала Конвен-