772
.pdfщью законов о конкуренции и демонополизации заставляет крупных поставщиков энергии отказаться от своих интересов в акциях, приобретенных ими у муниципальных компаний.
Кроме того, вступивший в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонский договор (прилагаемый к нему протокол) провозгласил готовность ЕС вывести «услуги общеэкономического значения» из-под режима общеевропейского регулирования, передав эту сферу в компетенцию национальных правительств.
Резюме
С одной стороны, местное самоуправление в Германии, сравнивая его с другими европейскими странами, можно отнести к группе политически, административно и функционально самых сильных муниципальных систем. Их развитие в последние годы еще более упрочнило эти позиции.
Во-первых, следует подчеркнуть, что ст. 28 разд. II Основного закона, то есть в национальном конституционном праве закрепленная институциональная гарантия местного самоуправления муниципальных образований (а также округов), сейчас признана на территории всей Европы вступившим в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонским договором (совместно с другим национальным конституционным и законодательным регулированием). Если немецкая (политически и функционально сильная) муниципальная модель (наряду также с политически и функционально сильными, если не еще более сильными скандинавскими муниципальными моделями) составляла скорее меньшинство по сравнению с более слабыми муниципальными моделями большинства других европейских стран, то в этом отношении Лиссабонский договор ввел европеизацию, благодаря которой была преодолена скрываемая до этого Конституцией Европейского союза «муниципальная слепота» и был в целом усилен конституционно-правовой статус местного самоуправления в Европе, а вместе с ним и статус местного самоуправления
в Германии. |
Кроме того, принцип субсидиарности, который |
в 1992 году был закреплен в европейском праве Маастрихтским |
|
|
361 |
Стр. 361 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
договором и который был направлен на разграничение компетенций между ЕС и национальными государствами – его членами, в настоящее время Лиссабонским договором безоговорочно распространен европейским правом на субнациональный местный уровень.
Во-вторых, политический статус муниципалитетов был усилен введением процедуры прямой демократии (гражданская инициатива и решение граждан, прямые выборы и отзыв бургомистров и районных советов) – в качестве дополнения (и возможной поправки) к традиционному примату представительной демократии (выборы представительных органов местного самоуправления).
В-третьих, был повышен политико-исполнительный потенциал управления и руководства в муниципалитетах путем введения прямых выборов бургомистров и районных советов. Если соотношение избранных представителей в органах местного самоуправления или районных советах было сравнимо с муниципальной парламентской системой, то вследствие прямых выборов бургомистров/глав администрации округов происходило сближение с президентской системой, в которой они через свою роль главы исполнительной власти муниципалитетов и председателей органов местного самоуправления обладают прямой демократической легитимностью.
В-четвертых, административный потенциал местных органов власти был в последние годы увеличен в ходе административной модернизации. Это особенно верно там, где (как указано выше) концепции новой модели общественного управления, направленные на достижение оперативной гибкости и экономической эффективности, связаны с традиционными концепциями административной реформы, в результате чего образовалась неовеберовская модель управления.
В-пятых, если муниципалитеты и, в частности, их предприятия городского хозяйства с 1990 года приватизировали сначала право предоставления публичных услуг (под давлением политики регулирования рынка ЕС и нехватки бюджетных средств)
362
Стр. 362 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
икоммунальных услуг (энергия, вода и т.д.) посредством продажи частным поставщикам собственности, то в последнее время муниципальные поставщики услуг, прежде всего Stadtwerke, были ремуниципализированы. Эта тенденция также подтверждается недавним изменением в стратегии ЕС, через (потенциально в рамках всего ЕС) конкурентный императив для местных рынков общеэкономического интереса.
Тем не менее, с другой стороны, муниципальная автономия
идееспособность местных органов власти рядом внешних критериев и ограничений были поставлены под сомнение.
Во-первых, и прежде всего, усугубляются финансовые трудности муниципалитетов и сужаются их бюджетная возможность действий. В частности, продолжают неуклонно расти расходы на социальные нужды муниципалитетов.
Вто же время многие муниципалитеты будут по-прежнему вынуждены, невзирая ни на что, сокращать свои кадры так, что за последние годы проведенный жесткий курс на сокращение рабочих мест уже давно достиг и превысил административный и соци- ально-политическийболевой порог укомплектованностикадрами.
Сучетом дееспособности муниципалитетов ядро развития, угрожая местному самоуправлению, неизбежно подвергается глубокому реформированию в части муниципальных финансов в рамках федеральной системы. Первый важный шаг в финансовой помощи и безопасности муниципалитетов можно видеть в том, что по рекомендации федерального правительства 24 февраля 2010 года в Основной закон (ст. 104) было включено предписание, в соответствии с которым Федерации в будущем более не разрешается прямо делегировать муниципалитетам новые публичные полномочия. Новые полномочия федеральное правительство может, как и раньше, делегировать только федеральным землям, которые в свою очередь сами решают, исполнят ли они их самостоятельно или передадут муниципалитетам. В то же время в Основном законе, а также в соответствующих предписаниях конституций земель был установлен так называемый принцип соотношения, согласно которому муниципалитеты могут лишь
363
Стр. 363 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
добровольно возложить на себя исполнение новых полномочий даже тогда, когда исполнение этих полномочий подкрепляется необходимыми финансовыми средствами. В ряде исковых производств, возбужденных муниципалитетами в конституционных судах федеральных земель, они подтвердили конституционную истинность и эффективность «принципа соотношения».
Наконец, что также немаловажно, муниципалитеты и органы их управления, несмотря на все (скорее риторические) призывы к дерегулированию растущей плотности правовых предпосылок и обязательств, видятся в федеральном и земельном законодательствах, а также возрастающем нормотворчестве ЕС, в форме директив, вытекающих из национального права, или первично-правовых постановлений ЕС, которые дальше сужают пределы усмотрения и свободу действий.
Таким образом, традиционная муниципальная модель, особенно под влиянием структурного и хронического финансового кризиса и истощения, с одной стороны, в своем историческом зерне местного самоуправления подвержена риску истощения и превращения в устаревшую модель. С другой стороны, она доказала в своем историческом, особенно в современном развитии заметную эффективность, способность к инновациям и (сверх)живучесть. Достаточно вспомнить, что муниципалитеты после 1945 года были единственным институциональном уровнем, который пережил конец империи и сделал невозможное в преодолении беспрецедентной послевоенной нужды. Эти пути развития, зависимые от обстоятельств, позволяют ожидать, что муниципалитеты, несмотря на продолжительное навязывание Федерацией, землями и Евросоюзом финансовой и правовой политики, еще в состоянии поддерживать дееспособность и «живучесть» своей модели местного самоуправления. Факт, что Лиссабонским договором местное самоуправление было теперь впервые признано в европейском праве (особенно в ст. 28, разд. II как конституционно гарантированная форма), можно рассматривать как важный шаг и импульс, который институциональное, политическое, функциональное и финансовое положение муниципалитетов постоянно гарантирует в европейскоймногоуровневой системе.
364
Стр. 364 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
Список литературы
1.Bogumil, Jörg Grohs, Stephan Kuhlmann, Sabine Ohm, Anna K. Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell. Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung. – Berlin, 2007.
2.Bouckaert Geert. Auf dem Weg zu einer NeoWeberianischen Verwaltung // New Public Management im internationalen Vergleich, PVS Sonderheft. – 2006. – 37. – 354–372.
3.Jaedicke Wolfgang, Thrun Thomas, Wollmann Hellmut Modernisierung der Kommunalverwaltung. Evaluierungs-studie zur Verwaltungsmodernisierung im Bereich Planen, Bauen und Umwelt. – Stuttgart, 2000.
4.Kuhlmann Sabine Politikund Verwaltungsreform in Kontinentaleuropa. Subnationaler Institutionenwandel im deutschfranzösischen Vergleich. – Baden-Baden, 2009.
5.Kuhlmann Sabine, Wollmann Hellmut Verwaltung und Verwaltungsreformen in Europa. – Wiesbaden: Speyer VS Verlag, 2013.
6.Reichard Christoph Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung. – Berlin, 1994.
7.Wollmann Hellmut Die traditionelle deutsche kommunale Selbstverwaltung – ein Auslaufmodell? // in Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften (DfK). – 2002. – 1 Jhg. – S. 24–45.
8.Wollmann Hellmut Reformen in Kommunalpolitik und – verwaltung. England, Schweden, Deutschland und Frankreich im Vergleich. – Wiesbaden, 2008.
9.Wollmann Hellmut, Marcou Gérard (Hrsg.). The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham/Northampton, 240–260.
10.Волльманн Хельмут. Пути развития и стимулы к реформам в муниципальных системах европейских стран // Муни-
ципальная Россия. – 2013. – № 4. – С. 83–92.
11.Волльманн Хельмут. Социальные и публичные услуги на муниципальном уровне // Муниципалитетeт. – 2013. – № 8–9. –
С. 16–20.
365
Стр. 365 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
4.3. О ПРОБЛЕМАХ И ВОЗМОЖНОСТЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В ЧАСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ
А.Н. Максимов
Оценка юридических конструкций и практик законодательного регулирования вопросов местного значения, полномочий и прав органов
местного самоуправления
Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон №131-ФЗ) в ст. 14, 15, 16 определяет разграничение предметов ведения и полномочий между территориальными уровнями местного самоуправления (и уровнями государственной власти) через термины «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения». Закон отходит от традиционной для юридической науки и практики дихотомии «предметы ведения – полномочия» и используют понятия, правовая сущность которых недостаточно ясна. Подобный подход вытекает из Конституции Российской Федерации, которая и ввела термин «вопросы местного значения», потребовав соответствующей коррекции федерального законодательства.
Появление юридической конструкции «вопросы местного значения» несколько усложнило определение и понимание компетенции органов местного самоуправления, особенно в сочетании с тем, что аналогичного понятия «вопросы государственного значения (федерального, регионального) в законодательстве закреплено не было. Напротив, Конституция России (ст. 71, 72, 73) говорит о предметах ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а Федеральный закон от 06.10.1999 г.
366
Стр. 366 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.3) устанавливает полномочия региональных органов власти по предметам совместного ведения.
Вместе с тем и конституционные нормы (в которых термин «вопросы местного значения» применительно к муниципальным образованиям по своей «функциональной нагрузке» близок к терминам «предметы ведения» Российской Федерации и ее субъектов), и их развитие в Федеральном законе, где вопросы местного значения преимущественно определены через отношения муниципальных органов к основным предметам управленческой деятельности, позволяют рассматривать вопросы местного значения в качестве предметов собственного ведения муниципальных образований. Не случайно в законодательстве за органами местного самоуправления закрепляются полномочия по вопросам местного значения, а осуществление таких полномочий предполагает использование собственных средств местных бюджетов.
Таким образом, само по себе применение конструкции «вопросы местного значения» нельзя рассматривать как проблемную сторону законодательной практики. Другое дело – дефекты юридико-технического порядка, вызванные размытостью либо противоречивостью действующих реализаций ряда норм Федерального закона №131-ФЗ. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе в очень общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений (направленности действий) муниципальных органов к объектам управления. Это выражается в достаточно неопределенных формулировках «создание условий…», «участие в…», «обеспечение условий…», «оказание содействия…», «содействие в развитии…». Такие примеры мы видим
вФедеральном законе № 131-ФЗ:
–впунктах 7, 7.1, 8, 10, 12, 13.1, 14, 15, 16, 28, 33 ч. 1 ст. 14;
–в пунктах 6, 6.1, 7, 18, 19.1, 19.2, 25, 26 ч. 1 ст. 15;
367
Стр. 367 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
– в пунктах 7, 7.1, 8, 15, 17, 17.1, 19, 20, 33, 37 п. 1 ст. 16
Закона.
Подобный подход был бы оправдан, если бы обозначенные вопросы не пересекались с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов – тогда он свидетельствовал бы о предоставлении муниципальным образованиям «свободы действий» в отношении собственных предметов ведения. Однако, как показывает сравнительный анализ, четкую грань между вопросами местного значения часто невозможно провести. Кроме того, «грешат» дублированием с предметами ведения иных уровней государственной власти и местного самоуправления и некоторые «жестко» определенные вопросы местного значения.
Приведем перечень лишь очевидных пересечений вопросов местного значения городских округов с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, закрепленными в ст. 26.3. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в таблице.
Сравнение собственных полномочий субъектов РФ по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения и вопросов местного значения городских округов
|
Полномочие, |
предусмотренное |
Вопрос местного значения, |
|
|
ст. 26.3 Федерального закона «Об |
предусмотренный ст. 16 Феде- |
||
|
общих принципах организации |
рального закона № 131-ФЗ «Об |
||
|
законодательных |
(представитель- |
общих принципах |
организации |
|
ных) и исполнительных органов |
местного самоуправления в Рос- |
||
|
государственной власти субъектов |
сийской Федерации» |
|
|
|
Российской Федерации» |
|
|
|
|
Организация транспортного об- |
Создание условий для предос- |
||
|
служивания населения автомобиль- |
тавления транспортных услуг на- |
||
|
ным, железнодорожным, внутрен- |
селению и организация транспорт- |
||
|
ним водным, воздушным транспор- |
ного обслуживания |
населения в |
|
|
том (пригородное и межмуници- |
границах городского округа (п. 7 |
||
|
пальное сообщение) |
ч. 1 ст. 16) |
|
|
368 |
|
|
|
|
Стр. 368 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
|
Продолжение таблицы
|
Организация |
и |
осуществление |
Участие в профилактике терро- |
|||||||||||
|
на территории субъекта РФ меро- |
ризма и экстремизма, а также в |
|||||||||||||
|
приятий по предупреждению тер- |
минимизации и (или) ликвидации |
|||||||||||||
|
роризма и экстремизма, миними- |
последствий |
проявлений |
терро- |
|||||||||||
|
зации их последствий, за исключе- |
ризма и экстремизма на террито- |
|||||||||||||
|
нием вопросов, решение которых |
рии муниципального образования |
|||||||||||||
|
отнесено |
к |
ведению Российской |
(п. 7.1. ч.1 ст.16) |
|
|
|
|
|||||||
|
Федерации |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Предупреждение чрезвычайных |
Участие |
в |
предупреждении |
и |
||||||||||
|
ситуаций |
межмуниципального |
и |
ликвидации |
последствий |
чрезвы- |
|||||||||
|
регионального характера, стихий- |
чайных ситуаций в границах му- |
|||||||||||||
|
ных бедствий, эпидемий и ликви- |
ниципального |
образования (п. |
8 |
|||||||||||
|
дация их последствий |
|
|
ч. 1 ст. 16) |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
Организация |
и |
осуществление |
Организация и |
осуществление |
||||||||||
|
на межмуниципальном и регио- |
мероприятий по гражданской обо- |
|||||||||||||
|
нальном |
уровне |
мероприятий |
по |
роне, защите населения и террито- |
||||||||||
|
гражданской обороне, защите на- |
рии городского округа от чрезвы- |
|||||||||||||
|
селения |
и |
территории |
субъекта |
чайных |
ситуаций |
природного |
и |
|||||||
|
РФ, включая поддержку в состоя- |
техногенного |
характера, |
включая |
|||||||||||
|
нии постоянной готовности к ис- |
поддержку в состоянии постоян- |
|||||||||||||
|
пользованию |
систем оповещения |
ной готовности к |
использованию |
|||||||||||
|
населения об опасности, объектов |
систем |
оповещения |
населения |
об |
||||||||||
|
гражданской обороны, создание и |
опасности, |
объектов |
гражданской |
|||||||||||
|
содержание в целях гражданской |
обороны, создание и содержание в |
|||||||||||||
|
обороны |
запасов |
материально- |
целях гражданской обороны запа- |
|||||||||||
|
технических, |
продовольственных, |
сов |
материально-технических, |
|||||||||||
|
медицинских и иных средств |
|
продовольственных, |
медицинских |
|||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
и иных средств (п. 28 ч. 1 ст. 16) |
|
||||||
|
Создание, содержание и орга- |
Создание, содержание и орга- |
|||||||||||||
|
низация |
деятельности |
аварийно- |
низация |
деятельности аварийно- |
||||||||||
|
спасательных служб и аварийно- |
спасательных служб и (или) ава- |
|||||||||||||
|
спасательных формирований |
|
рийно-спасательных формирова- |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
ний на территории городского ок- |
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
руга (п. 29 ч. 1 ст. 16) |
|
|
|
||||
|
Осуществление поиска и спа- |
Осуществление |
|
мероприятий |
|||||||||||
|
сения людей во внутренних водах |
по обеспечению безопасности лю- |
|||||||||||||
|
и в территориальном море РФ |
|
дей на водных объектах, охране их |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
жизни и здоровья (п. 32 ч. 1 ст. 16) |
|||||||
|
Создание по решению органов |
Организация и |
осуществление |
||||||||||||
|
исполнительной |
власти |
субъекта |
мероприятий по мобилизационной |
|||||||||||
|
РФ мобилизационных органов в за- |
подготовке муниципальных пред- |
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
369 |
|
Стр. 369 |
|
|
|
|
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Продолжение таблицы |
||
|
висимости от объема мобилизаци- |
приятий и учреждений, находя- |
|||||||
|
онных заданий (заказов) или задач |
щихся на территории |
городского |
||||||
|
по проведению мероприятий по пе- |
округа (п. 31ч. 1 ст. 16) |
|
||||||
|
реводу экономики субъекта РФ на |
|
|
|
|||||
|
работу в условиях военного времени |
|
|
|
|||||
|
и обеспечения условий работникам |
|
|
|
|||||
|
созданных мобилизационных орга- |
|
|
|
|||||
|
нов, координация и контроль за про- |
|
|
|
|||||
|
ведением органами местного само- |
|
|
|
|||||
|
управления и организациями, дея- |
|
|
|
|||||
|
тельность которых связана с дея- |
|
|
|
|||||
|
тельностью указанных органов или |
|
|
|
|||||
|
которые находятся в сфере их веде- |
|
|
|
|||||
|
ния, мероприятий по мобилизаци- |
|
|
|
|||||
|
онной подготовке, а также осущест- |
|
|
|
|||||
|
вление |
методического |
обеспечения |
|
|
|
|||
|
этихмероприятий |
|
|
|
|
|
|||
|
Организация |
библиотечного |
Организация библиотечного об- |
||||||
|
обслуживания |
населения |
библио- |
служивания населения, комплекто- |
|||||
|
теками субъекта РФ, комплектова- |
вание и обеспечение |
сохранности |
||||||
|
ние и обеспечение сохранности их |
библиотечных |
фондов |
библиотек |
|||||
|
библиотечных фондов |
|
городскихокругов(п. 16 ч.1 ст.16) |
||||||
|
Организация и поддержка уч- |
Создание условий для органи- |
|||||||
|
реждений культуры и искусства (за |
зации досуга и обеспечения услу- |
|||||||
|
исключением |
федеральных госу- |
гами организаций культуры (п. 17 |
||||||
|
дарственных учреждений культу- |
ч. 1 ст. 16) |
|
|
|||||
|
ры и искусства, перечень которых |
|
|
|
|||||
|
утверждается Правительством РФ) |
|
|
|
|||||
|
Поддержка |
народных |
художе- |
Создание условий для развития |
|||||
|
ственных промыслов (за исключе- |
местного традиционного народного |
|||||||
|
нием организаций народных худо- |
художественного творчества, уча- |
|||||||
|
жественных промыслов, |
перечень |
стие в сохранении, возрождении и |
||||||
|
которых утверждается Правитель- |
развитии народных художественных |
|||||||
|
ством РФ) |
|
|
|
|
промыслов(п. 17.1 ч. 1 ст. 16) |
|||
|
Сохранение, |
использование и |
Сохранение, |
использование и |
|||||
|
популяризация |
|
объектов |
культур- |
популяризация объектов культурно- |
||||
|
ного наследия (памятников исто- |
го наследия (памятников истории и |
|||||||
|
рии и |
культуры), |
находящихся |
культуры), находящихся в собствен- |
|||||
|
в собственности субъекта РФ, го- |
ности поселения, охрана объектов |
|||||||
|
сударственная |
|
охрана |
объектов |
культурного наследия (памятни- |
||||
|
культурного наследия (памятников |
ковисторииикультуры) местного |
|||||||
370 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Стр. 370 |
|
|
|
|
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
|
|