Сравнительный анализ городовых положений 1870 и 1892 годов (66

Основными

методами

изучения

стными

обстоятельствами,

ïî

óñ-

законодательства являются:

мотрению

министра

внутренних

1. метод грамматического толко-

äåë»5. Тобольск вошел в число гу-

вания, позволяющий правильно ин-

бернских и областных центров, в

терпретировать источник,

изучить

которых реформа внедрялась «ныне

литературно-юридическую

форму

же». При этом заметим, что в отли-

изложения текстов, учесть юриди-

чие от других реформ, которые до-

ческое значение

ñëîâ,

специфику

ходили

äî

Сибири

значительно

применяемых в тексте понятий. Так,

позднее, введение Городового по-

наиболее часто в официальных до-

ложения было осуществлено в дос-

кументах городских органов доре-

таточно короткие сроки.

волюционного периода встречаются

Согласно

материалам источни-

такие понятия как «градская дума»,

ков органы

самоуправления были

«городской голова», «гласный», «за-

образованы в девяти городах То-

ступающий место», «подати, недо-

больской губернии. Так, жители То-

имки, тягости», «народное здра-

больска, Тюмени и Тары избрали

âèå»,

«общественное

призрение»,

новую городскую власть в 1872 г.,

«подданные»,

которые

сегодня не

Ишима – в 1873 г., Кургана и Тюка-

употребляются;

линска –

â

1875 ã.,

Ялуторовска,

2.

статистический метод

(метод

Туринска

è

Березова – в

1876 ã.

группировок);

Лишь в Сургуте в связи с малочис-

3. историко-сравнительный ме-

ленностью

населения

обществен-

òîä4. Его применение, в частности,

ное управление было учреждено в

позволяет соотнести нормы Горо-

1894 г. в упрощенном виде (по ре-

довых положений 1870 г. и 1892 г.

форме 1892 г.), т. е. каждые 4 года

(ñì.: òàá. 1).

избирались

уполномоченные

íà

Новый закон вводился в действие

обязанности гласных, а также го-

не одновременно во всех городах

родской староста6. До этого здесь

империи, а в «ближайший по воз-

действовало мещанское сословное

можности срок, соображаясь с ме-

управление.

Таблица 1

Соотношение норм законодательных актов 1870 и 1892 гг7.

Критерий

Положение 1870 г.

Положение 1892 г.

1. избирательная

налоговый

öåíç

è

имущественный ценз и од-

система

трехразрядная

êóðè-

íî

собрание

избирателей,

альная

система

(òðè

делимое

ïðè

необходимо-

собрания

избирате-

сти на участки с разреше-

ëåé),

выбиравших

ïî

ния губернатора (ст. 34)

1/3 депутатов (ст. 24)

2. правовой

ñòà-

в пределах данной ему

трактуется как

«казенное

òóñ

обществен-

власти

действует

ñà-

управление» (ст. 7)

ного управления

мостоятельно (ст. 5)

3. сфера

дейст-

представляет и

дейст-

ограничивается

пределами

âèÿ

обществен-

âóåò

от имени

всего

«городского

поселения»

ного управления

«городского общества»

(ñò. 7)

(ñò. 54)

4. численный со-

от 30 гласных; на каж-

от 20 гласных; на каждые

ñòàâ

äóìû

è

äûå

150

избирателей

50 избирателей выше этого

управы

свыше этого прибавля-

числа прибавляется по

3

ется по 6 гласных, но

гласных, но не более 60 в

íå

более

72 (ñò. 48);

губернских и 40 в осталь-

число

членов

управы

ных городах (ст. 56).

определяется

думой,

îò

2–6

членов

управы

но не менее 2-х сверх

(ñò. 90)

председателя (ст. 70)

5. êðóã ëèö, ëè-

1)

ëèöà,

осужденные

перечисленные 6 категорий

шенных

избира-

судом;

(по закону 1870 г.), а так-

тельного права

2) лица, отрешенные от

æå:

должности в течение 3

1) содержатели и сидельцы

Критерий

Положение 1870 г.

Положение 1892 г.

лет со времени отре-

питейных домов;

шения;

2)

ëèöà,

состоящие

ïîä

3)

ëèöà,

находящиеся

гласным

надзором

ïîëè-

под следствием;

öèè;

4) должники по город-

3) церковнослужители хри-

ским сборам и несо-

стианских

исповеданий

стоятельные;

(ñò. 33)

5) лица, лишенные ду-

ховного сана или зва-

ния за пороки;

6) иностранцы (ст. 18)

6.

форма

îáùå-

полная

форма:

äóìà,

полная и упрощенная фор-

ственного

управа

è

единоличное

ма – без образования думы

управления

исполнение

обязанно-

и управы, городской ста-

ñòåé

управы

головой

роста и помощники (ст. 56,

(ñò. 15, 71)

92)

7.

ограничения

число

гласных

èç

íå

число гласных из не хри-

ïî

национально-

христиан

íå

должно

стиан не должно превы-

му признаку

превышать 1/3 общего

øàòü

1/5

общего

числа

числа; евреи не имели

(ñò. 44)

право

избираться

â

городские

головы

(ñò. 88)

8. процедура за-

выбывший

èç

состава

введена

категория

канди-

ìåíû

выбывших

äóìû

гласный

заменя-

äàò

â

гласные,

ò. å.

âû-

депутатов

åòñÿ

следующим

çà

бранные сверх положенно-

ним по числу голосов,

го числа лица становились

набранных

â

одном

ñ

кандидатами,

èõ

число

íèì

избирательном

должно быть не менее 1/5

собрании (ст. 49)

числа гласных (ст. 46)

9. участие в за-

не предусмотрено

председатель местной зем-

седаниях

ëèö ñ

ской управы и депутат от

правом

голоса,

духовного

ведомства

но не являвшихся

участвуют с правом голоса

гласными

(ñò. 57)

10. число собра-

определяется

думой,

очередные

собрания

íà-

íèé äóìû â ãîä

но не менее 2-х засе-

значаются не менее 4-х и

даний

â

ãîä

äëÿ

не более 24 раз в год; рас-

рассмотрения

писание

собраний

состав-

городских

доходов

è

ляется думой на год впе-

расходов (ст. 56)

ðåä (ñò. 64)

11. кворум засе-

íå

менее

1/3

всего

не менее 1/2 общего чис-

даний

(закон-

числа гласных; по осо-

ла гласных; решение счи-

ность собрания)

áûì

вопросам

требу-

талось принятым при боль-

ется 1/2 общего числа;

шинстве

íå

менее

2/3

решение принимаются

присутствовавших

â äóìå

простым большинством

(ñò. 70, 71);

голосов, в особых слу-

ïðè

отсутствии

кворума,

чаях не менее 2/3 на-

заседание

созывается

çà-

личных голосов (ст. 63,

ново, а в случае повторной

67)

неявки

гласных,

доклады

управы и иных органов, с

заключением

управы,

представляются

губер-

натору,

который

â

случае

согласия направляет их на

исполнение (ст. 89)

12.

обязатель-

не установлена

никто из гласных не дол-

ность

общест-

жен уклоняться от присут-

венной службы

ствия в думе без уважи-

тельных

причин

(перечень

определен в ст. 60). О при-

чине неявки гласный обя-

çàí

письменно

известить

голову

6

Критерий

Положение

Положение 1892 г.

1870 ã.

актов,

подле-

лежат:

I. во всех городах:

жащих

утверж-

– ходатайство

1) о переложении натуральных зем-

дению

öåíò-

думы о разделении

ских повинностей обывателей в де-

ральной (мини-

избирателей на два

нежные, с обращением их на общие

стром

внутрен-

разряда (ст. 25);

средства города;

íèõ äåë) èëè

– постановле-

2) о принятии на общие средства

региональной

íèå

о возложении

города: а) содержания и устройства

(губернатором)

обязанностей

ãî-

мостовых и тротуаров; б) очистки

властями

родской

управы

дымовых труб; в) содержания, в ви-

единолично

íà

ãî-

дах пожарной безопасности, ночных

ëîâó (ñò. 71);

караулов; г) вывоза нечистот из го-

– избрание

ãî-

ðîäà;

ëîâ è ëèö, èõ çà-

3) об отчуждении городской недви-

мещающих,

â

ãó-

жимости (за исключением маломер-

бернских городах –

ных мест, назначенных по плану го-

министром,

à

â

рода под застройку частными зда-

прочих –

губерна-

ниями и урегулирование города);

тором (ст. 92);

4) о займах или гарантиях от имени

– устройство

города, превышающих, в общей

торговой полиции и

сложности с прежними обязательст-

порядок

åå

дейст-

вами, годовой итог доходов за по-

âèé

определяются

следний год (ст. 79. п. I);

думой, с утвержде-

II. в губернских городах:

нием: в губернских

5) определения думы о правилах для

городах –

минист-

заведывания капиталами и другими

ðîì,

à

â

прочих –

имуществами городов;

губернатором

6) изменения в планах и новых пла-

(ñò. 111);

нах городов (ст. 79. п. II);

– порядок дей-

ствий управ и тор-

7) постановление о возложении обя-

занностей городской управы едино-

говых

депутаций

определяется

äó-

лично на голову (ст. 92);

мой с утверждени-

8) пополнение недостающего числа

åì

министром

гласных думы своим распоряжением

внутренних

äåë

ïî

(ñò. 54);

соглашению

ñ

ìè-

9) увеличение числа членов управы

нистром

финансов

(ñò. 90);

(ñò. 112);

10) утверждение лиц, избранных в

головы, их товарищей и помощников

– изменения

â

планах

городов, а

(ñò. 118);

равно новые планы

утверждению губернатором подле-

äëÿ

городов,

óò-

æàò:

верждаются, по оп-

I. во всех городах постановления:

1) об установлении расценок плано-

ределениям

äóìû,

бернатором

2) об условиях выкупа состоящих в

(ñò. 113);

бессрочной аренде усадебных мест;

– определения

3) о займах и гарантиях от имени

думы: об устройст-

города, которые в общей сложности

âå

íà

земельных

с обязательствами, не превышая го-

участках

сооруже-

дового итога городских доходов за

íèé,

стесняющих

последний истекший год, достигают,

проход или проезд,

однако, половины этого итога;

с утверждением: в

4) о таксах: а) на хлеб и мясо; б)

губернских

ãîðî-

сбор за пользование общественны-

дах – министром, а

ми экипажами, конножелезными до-

в прочих – губерна-

рогами и другими средствами со-

тором (ст. 122);

общения; в) за работы, исполняе-

– определения

мые в портовых местностях лигера-

думы: о назначении

ми, браковщиками, весовщиками,

и размере платы за

якорщиками и т. п.;

проход и проезд по

5) о размерах платы:

сооружениям,

âîç-

а) за пользование замощенными на

двигнутым

íà

ãî-

средства города подъездными путя-

родской счет для

ми, переправами и скотобойнями,

общественники,

горожане,

заинтересовавшиеся

содер-

жанием устава, а

òåì áî-

Критерий

Положение

Положение 1892 г.

1870 ã.

сообщения

внутри

водопроводами и др.; б) за участки,

города, или же за

отводимые

отдельным лицам или

стоянку

судов

â

обществам под пристани или под

водяных

сообще-

склад товаров на набережных и при-

ниях, пролегающих

станях; в) за стоянку судов на

через

городские

проходящих через городские земли

земли,

иначе

óò-

сообщениях; г) за зимовку судов в

верждаются

затонах и гаванях, устроенных на

министром

âíóò-

средства города (ст. 78. п. I);

ренних дел по со-

II. во всех городах, кроме города

глашению с мини-

Москвы постановления:

страми

финансов

6) об инструкциях для управ и дру-

èëè

путей

ñîîá-

гих городских органов, содержащих

щения (ст. 123);

на средства города учебные заведе-

– определения

íèÿ;

äóìû

î

займах,

7) об инструкциях торговой полиции

поручительствах,

и органам городского управления по

или гарантиях

îò

надзору за производством торговли

имени города, под-

и промыслов (ст. 78. п. II);

лежат

утвержде-

III. в уездных и безъуездных

íèþ

министром

городах:

(ñò. 124).

8) правила заведывания капиталами

и другими имуществами города;

9) изменения в планах и новых пла-

нах городов (ст. 78. п. III);

10) списки избирателей (ст. 35);

11) назначение лиц из гласных думы

в случае

невозможности головы

председательствовать во всех изби-

рательных участках (ст. 39);

12) обязательные постановления го-

родских дум (ст. 110);

13) утверждение лиц, избранных в

должности голов, старост, их по-

мощников, а также членов управ и

секретарей повсеместно (ст. 118).

14. право при-

äóìà

имеет

право

дума лишена права предавать долж-

дания должно-

çà

преступления

ностных лиц суду; губернское по го-

стных лиц суду

предавать

ñóäó

родским делам присутствие могло

должностных

ëèö

отстранить голову и членов управы,

городского

управ-

как чиновников (ст. 121); управа

ления (ст. 156)

имеет право возбуждать судебное

преследование и обличать виновных

перед судом (ст. 113)

15. возмож-

äóìà

имеет

право

фактически дума лишена этого пра-

ность обжало-

обжаловать

èõ

ðå-

âà

вания решений

шения

â

высшем

губернатора и

судебно-админи-

губернского по

стративном

îðãà-

городовым де-

íå –

Правительст-

лам присутст-

вующем

Сенате

âèÿ

(ñò. 153)

16. возмож-

не предусмотрена

в случае если избранных гласных

ность назначе-

окажется менее 2/3 их общего чис-

ния на общест-

ла, то недостающее число пополня-

венные долж-

ется, по распоряжению министра,

ности

лицами прежнего состава думы, по

количеству полученных ими на вы-

боре голосов, а при равенстве – по

жребию (ст. 54);

в других случаях (ст. 114, 119)

17. статус об-

должностным

ëè-

голова, его помощники, члены управ,

щественной

цам не присваива-

губернский секретарь считаются гос-

службы

ется статус госслу-

служащими (ст. 106, 117, 121)

Критерий

Положение

Положение 1892 г.

1870 ã.

жащих,

çà

исклю-

чением

секретаря

губернского

ãîðî-

äà (ñò. 99)

18. условия со-

госслужащие могут

совмещение городских должностей

вмещения госу-

занимать город-

с госслужбой возможно с ограниче-

дарственных и

ские должности с

ниями, содержащимися в ст. 170 и

городских

сохранением зани-

171 Устава о службе по определе-

должностей

маемых должно-

нию от правительства.

ñòåé (ñò. 90);

городская служба

совместима с зем-

ской и сословной

(ñò. 91)

19. ревизия

отчетность

îáùå-

губернатор имеет право проводить

деятельности

ственного

управ-

ревизии управ, других органов, от-

общественного

ления не подлежит

менять, изменять постановления

управления

ревизии

общих

äóì (ñò. 101, 110)

контрольных

ó÷ðå-

ждений (ст. 147)

20. сношения

через

городского

управа имеет право обращаться с

общественного

голову (ст. 81)

докладами к губернатору и получать

управления

от него предложения (ст. 102)

21. рассмотре-

1)

по предложени-

1) по предложению губернатора;

íèÿ äåë â äóìå

ÿì

головы

èëè

2) по предложениям головы и глас-

осуществляется

гласных;

íûõ;

2)

ïî

ïðåä-

3) по представлениям управы,

ставлениям управы;

4) по просьбам и жалобам частных

3)

по предложени-

ëèö (ñò. 67)

ÿì,

требованиям и

заявлениям

прави-

тельственных

óñòà-

новлений;

4) по жалобам ча-

стных лиц (ст. 58)

22. общий над-

осуществляет дума

исполняет городской голова

зор за работой

(ñò. 55, 72)

(ñò. 100)

управы и других

органов города

Как видно из данной таблицы, за-

Анализ различных постановлений,

конодательные акты в области го-

списков избирателей, сообщений и

родского

самоуправления

имели

статей в прессе показал, что муни-

большие отличия.

ципалитеты

испытывали

большие

Во-первых, существенно разли-

затруднения с определением участ-

чался избирательный закон.

ников выборов. Причем это наблю-

Так, в 1870–1892 гг. выборы в ме-

далось в реализации обеих город-

стные органы власти проводились в

ских реформ. Статья 17 закона

соответствии с разделом III Положе-

1870 г. давала право на выбор каж-

íèÿ 1870 ã. «Î

городских избира-

дому городскому жителю, к какому

тельных собраниях» (ст. 16–47), в ко-

бы сословию и состоянию он не

тором определялись условия приоб-

принадлежал, если он был русским,

ретения активного и пассивного из-

достигшим 25 лет и проживал в го-

бирательного права, порядок состав-

роде не менее 2-х лет, а также вла-

ления и утверждения избирательных

дел в пределах города какой-нибудь

списков,

технология

голосования и

недвижимой собственностью и уп-

обжалования различных

нарушений.

лачивал с нее прямой налог в доход

Следует отметить тот факт, что из-за

города или с торговых свидетельств:

отсутствия опыта в организации по-

купеческого, промыслового на ме-

добных выборов в этот раздел были

лочной торг и т. п. Только при нали-

включены нормы, которые на практи-

÷èè âñåõ

требований

горожанин

ке оказалось невозможно реализо-

имел право избирать и быть из-

вать. В то же время многое было не

бранным в местный представитель-

предусмотрено.

ный орган власти.