Современные процессы реорганизации межмуниципального сотрудничества в России (66

ОПРОС

Ну и как Вам поправленный Бюджетный кодекс РФ?

Варианты ответа:

1 наконец-то муниципалитеты получили то, что нужно

2 правила распределения улучшились, но денег у муниципалитетов больше не станет

3 он выйдет таким же “каком” для муниципалитетов, что и предыдущие версии

Результаты

3 43%

2

57%

1 0%

Опрос проведен в сентябре 2004 г.

на Web-странице журнала «Муниципальная экономика»

http://rels.obninsk.com

À ×ÒÎ Ó ÍÀÑ?

Окончание. Начало на стр. 46

3. Обеспечение устойчи- вого развития населенных пунктов и защита городской окружающей среды с использованием струнной транспортной системы

Данный проект был вклю- чен в Программу сотрудниче- ства Госстроя России с Программой ООН по населен-

ным пунктам (ООНХАБИТАТ) на 2002– 2003 г. и осуществлялся Исполнительным бюро ООНХАБИТАТ в Москве совместно с рабочей группой Регионального общественного фонда по поддержке линейной транспортной системы под руководством академика РАЕН А. Э. Юницкого.

Работы по проекту завершены. Был подготовлен соответствующий отчет и направлен 16.06.2004 г. в штабквартиру ООН-ХАБИТАТ. В отчете содержатся методика испытания струнной транспортной системы, анализ технических, экономических и

ХАБИТАТ после рассмот-

рения отчета дало ему положительную оценку и выразило пожелание на дальнейшее продолжение работ в области совершенствования транспортных инфраструктур городов с целью обеспечения их устойчивого развития.

Источник: www.unhabitatmoscow.ru

S S S

Ожидание

ñ. 297 ¹12

¹13 8ñ. 68

ФОРУМ

О работе российской делегации на сессии Всемирного форума городов в Барселоне

13–17 сентября 2004 г.

Под эгидой Программы ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ) с 13 по 17 сентября 2004 года в Барселоне (Испания) прошла 2-я сессия Всемирного форума городов, которая была посвящена теме “Города – центры культур, всестороннего учета интересов и интеграции”.

Организуемый каждые два года, Форум стал важнейшим событием международного календаря, направленным на

привлечение внимания обще-

ственности к главной задаче нового тысячелетия – переходу нашей планеты к урбанизированному миру, когда, согласно прогнозам, через 50 лет две трети человечества будет проживать в больших и малых городах и при этом около миллиарда населения будет проживать в быстро растущих трущобах.

В Форуме приняли участие парламентарии (45), представители правительств и официальных делегаций (782), местных органов власти, среди которых около 600 мэров городов (ограниченное количе- ство мэров было обусловлено проведением в это же самое время в Москве 16–18 сентября 2004 года Международной конференции мэров городов в Москве), неправительственные организации (921), представители общин и трущоб, научно-исследова- тельских и проектных институтов (335), различных фондов и учреждений системы ООН (373), ведущие архитекторы, специалисты в области градостроительства и частный сектор (340). Примечательно, что одна треть всех участников Форума были женщины. Всего в Форуме приняли участие свыше 5000 человек.

Российскую делегацию, состоящую из 16 человек, возглавил Руководитель Федерального агентства по строительству и жилищно-ком- мунальному хозяйству Авер- ченко В. А.. В состав делегации вошли общественные деятели, мэры городов, уче- ные, архитекторы, представители Министерств и ведомств РФ. В их числе Постоянный Представитель РФ при международных организациях в Найроби, Посол России в Кении Игнатьев А. А., Заместитель Мэра г. Хабаровска, Директор департамента архитектуры, строительства и землепользования Новицкий В. А., Вице-президент Конгресса муниципальных образований РФ Сысуев О. Н., Председатель Комитета правительства Ленинградской области по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Н. Г. Смирнова, первый секретарь Департамента международных организаций МИД

накладно с финансовой и организационной точек зрения.

3. Согласно положению статьи 85 Нового закона органы государственной власти субъектов РФ äî 1 èþíÿ 2006 ãîäà должны обеспечить ïðî-

ведение съездов муниципальных образований в целях создания этих советов. Такое установление полномочий органов государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также свидетельствует об императивном характере формирования региональных ассоциаций, об отсутствии свободы и необязательности добиваться общественного согласия при объединении муниципалитетов внутри субъектов РФ.

Если же учесть тот факт, что Новый Закон не предусматривает (да и не должен, ведь это дело добровольное!) никаких правовых санкций для тех муниципальных образований, которые не захотят вступить в объединение, то может возникнуть ситуация, когда большая часть советов муниципальных образований будет создана муниципальными районами как территориальными образованиями наиболее приближенными к органам государственной власти субъектов. В этом случае интересы поселений не будут представлены на региональном уровне власти, созданные объединения районов станут “прогубернаторскими”. В любом случае “добро- вольно-обязательный” или чисто формальный подход, установленый законодателем для процесса, демократичного по своей природе, таит опасность формирования муниципальных ассоциаций, которые станут ненужными тем, ради кого они должны создаваться по закону – отдельным городам, селам, районам.

Интересно, что позицию о такой опасности в принципе разделяли те представители Конгресса, которые продвигали ее через рабочие группы Государственной Думы на этапе законопроектной деятельности. Вот, например, мнение по этому поводу секретаря КМО И. В. Бабичева. Разделяя высказанные опасения, он смотрит на ситуацию, как выразился “с осторожным оптимизмом” и счи- тает, что возникшие трудности заставят Конгресс работать активнее: “Это шаг в правильном направлении, и в перспективе он должен быть полезен. Пусть на первых порах это будут прогубернаторские объединения, но надо видеть реалии жизни: мы находимся в периоде управляемой демократии, и лобовые атаки неконструктивны. … существующая опасность должна повысить

нашу активность, чтобы нивелировать риски”2.

4.Новым законом в статье 66 установлены основные полномочия Съезда муниципалитетов. Несмотря на то, что перечень полномочий открыт, такая детализация представляется чрезмерной. Она ведет к лишению самостоятельности муниципальных ассоциаций как общественных объединений.

5.Из совокупности положений статьи 66 и части первой пункта 1 статьи 67 можно сделать вывод, что только созданные в заданных законодателем рамках советы могут уча- ствовать в образовании единого

общероссийского объединения муниципальных образований (ОМО). В связи с этим естественен вопрос о том, как быть с теми региональными ассоциациями, которые учредятся исключительно добровольно, т. е. без проведения съездов, обеспеченных органами государственной власти субъектов РФ. Смогут ли они в этом случае стать учредителями или членами ОМО?

6.Как уже отмечалось в данной работе, в ранних версиях проекта фигурировало не родовое понятие “общероссийское объединение”, а конкретно “Конгресс муниципальных образований РФ”, что было справедливо признанным несоответствующим действующему законодательству.

Несмотря на то, что в принятой редакции Нового закона Конгресс не упоминается, единое общероссийское объединение муниципальных образований после процедуры создания очевидно получит старое привычное для всех название “Конгресс муниципальных образований РФ”, и это представляется целесообразным. Здесь уместно согла-

ситься с мнением Э. М. Шереметьевой, высказанным на заседании Совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы ФС РФ: “Я работаю уже более четырех лет в Конгрессе местных и региональных властей Европы и постоянно ощущаю не просто преемственность в работе двух конгрессов, но и уважение к Конгрессу России. … в моем представлении менять название работающего Конгресса достаточно непродуктивно”3. Ïðè ýòîì íàäî ó÷è-

2 Осторожный оптимизм. Интервью с Секретарем КМО РФ Игорем Бабичевым главного редактора газеты “Местное самоуправление” Л.Шапиро. БЮЛЛЕТЕНЬ КОНГРЕССА МО РФ, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ¹2, 2004, стр.8

3 Стенограмма заседания Совета представителей органов местного само-

России Пронин А. В., а так-

же советники делегации: проректор Дальневосточной государственной академии экономики и управления г. Владивостока (ДВГАЭУ) по науч- ной работе, доктор экономиче- ских наук, профессор Шмидт Ю. Д., Главный архитектор Московского областного института “Стройметресурс” Фаворский А. П., Директор Российского научноисследовательского и проектного института Урбанистики Щитинский В. А., Руководитель Центра исследований сейсмостойкости сооружений, профессор, д. т. н. Айзенберг Я. М, Глава Кавалеровского района Приморского края, член Президиума Конгресса муниципальных образований России Плевако С. М., Помощник руководителя Федерального агентства по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству Каравайный К. И.. В работе делегации также приняли уча- стие Директор Исполнительного бюро ООН-ХАБИ- ТАТ Сторчевус В. К. и эксперт Бюро Мязитов Р. Ш..

Форум открылся пленарным заседанием, на котором выступили Исполнительный директор ООН-ХАБИТАТ г-жа Анна К. Тибайджука, Председатель 2-й сессии Всемирного форума городов, Министр Испании по вопросам жилья г-жа Мария Антония Трухиль¸, Мэр Барселоны и в тоже время Президент Консультативного комитета ООН по местному самоуправлению (UNACLA) г-н Хуан Клос, Государственный Секретарь Нидерландов по вопросам жилья, городского планирования и окружающей среды г-н Питер Ван Гиил, экс-президент Финляндии г-н Марти Ахтисаари, а также ПремьерМинистр Ливана г-н Рафик Харири, которому г-жа Тибайджука торжественно вру- чила Почетный диплом Хабитат за его очевидный вклад в восстановление своей страны, практически полностью разрушенной в результате длительной гражданской войны. В работе сессии также принял участие бывший президент Советского Союза М. С. Горбачев.

Все выступления вышеуказанных членов президиума

Форума содержали одну об-

щую идею – продолжение и усиление поддержки местных органов власти со стороны правительств и ООН. Именно децентрализация и развитите местного самоуправления, по мнению участников Форума, способны стимулировать решение проблем бедности, жилья, водоснабжения и санитарии, социального обеспечения и образования в условиях массовой урбанизации всего мира.

В ходе пленарного заседания было зачитано послание Генерального Секретаря ООН г-на Кофи Аннана, в котором была отмечена особая роль городов в становлении равноправного общества, сохранении культур и развитии экономики.

По просьбе г-жи Тибайджуки была организована работа Консультативной группы 2-й сессии Всемирного форума городов, задача которой заключалась в оказании содействия Исполнительному директору по вопросам организации, управления и проведения всех встреч и мероприятий Форума. Со стороны Российской Федерации в группу вошел главный архитектор Московского областного проектного института “Стройметресурс” Фаворский А. П.

Работа Форума велась по двум основным Диалогам “Партнерский” и “Тематиче- ский”, каждый из которых был посвящен отдельному аспекту устойчивого развития городов. Учитывая многосторонний характер темы Форума “Города – центры культур, всестороннего учета интересов и интеграции”, тематика рабочих секций была также разделена на:

Партнерский диалог:

–Городские культуры;

–Городские реалии;

–Городское возрождение;

–Городское управление. Тематический диалог:

–Городское бедное население;

–Городские ресурсы;

–Городская устойчивость;

–Городские услуги;

–Городские чрезвычайные ситуации (катастрофы).

В соответствии с Техниче- ским заданием, члены российской делегации приняли уча- стие во всех секциях Форума,

тывать, что после вступления в силу положений Нового закона ñòà-

тус КМО РФ все-таки будет отличаться от статуса действующей сейчас национальной организации.

7. Как следует из второй части пункта 1 статьи 67 Нового закона,

основными учредителями Конгресса с новым статусом ОМО будут как раз региональные ассоциации, которые в соответствии с Новым законом станут называться “советы муниципальных образований субъектов РФ”. При этом “единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ”.

Указание на две трети субъектов РФ, появившееся в версии законопроекта перед третьим чтением, предоставляет возможность будущему единому общероссийскому объединению быть образованным, во-первых, если не во всех субъектах РФ будут созданы советы муниципальных образований, а вовторых, если часть из созданных советов не пожелает участвовать в уч- реждении Конгресса. Расценить такие положения можно как некую перестраховку для будущей национальной ассоциации: в образовании ЕДИНОГО объединения могут участвовать советы муниципальных образований всего 60 субъектов РФ.

8. В окончательной редакции Нового закона в результате отстаивания межрегиональными муниципальными ассоциациями своих интересов появилось дополнение (третья часть пункта 1 статьи 67), которого не было в ранних версиях проекта: “В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить

иные объединения муниципальных образований”.

Несмотря на то, что в Новом законе отсутствуют нормы, устанавливающие их организационноправовой статус, порядок создания и т. п. это дополнение включает èíûå объединения, т.е. всероссийские, межрегиональные и специализированные ассоциации и союзы в систему межмуниципального сотрудничества. Ведь в предыдущих версиях законопроекта отсутствовало даже упоминание об иных ассоциациях, что фактиче- ски вычеркивало их из правового поля общего муниципального движения.

управления при председателе ГД // Муниципалитет (журнал для руководителей и специалистов местного самоуправления) ¹ 2, 2003, стр.9

Таким образом, в соответствии с новой редакцией базового закона о местном самоуправлении многие действующие и весьма дееспособные межрегиональные и специализированные ассоциации приобрели

некоторый правовой статус. Тем не менее, базовыми объединениями, которые должны стать опорой основной структуры, лоббирующей интересы муниципалитетов на федеральном уровне, законодателем признаны лишь региональные ассоциации муниципальных образований.

Такое искусственное повышение статуса региональных ассоциаций и понижение статуса межрегиональных и иных представляется неконструктивным и неэффективным для укрепления межмуниципального движения в целом. Развивать и расширять слабое пока на региональном уровне межмуниципальное движение, конечно, нужно. Но делать это следует, не понижая статус других организаций, а сохраняя их

потенциал и развивая достигнутые ими возможности.

Подытожить изложенное о Новом законе хочется словами Президента КМО РФ Олега Сысуева, сказанными им на юбилейной сессии Конгресса 11 ноября 2003 года: “… в Законе впервые прописаны положения, касающиеся национальной общественной организации местного самоуправления. Хорошо это или не очень – покажет время. Во многом это зависит от нас самих. Если это даст импульс к созданию ассоциаций, продолжит богатый опыт существующих общественных объединений местных властей на национальном и региональном уровне, разбудит инициативу гражданского общества, видимо это хорошо. Но недопустимо, если возобладает система так называемой вертикали общественных организаций”. Как видим, прозвучали некоторые опасения в отношении дальнейшего развития и расширения межмуниципального движения. При этом справедливо отмечено, что положения закона сами по себе мало что значат. Результаты изменений будут зависеть от тех, кто будет заниматься его реализацией и как конкретно пойдет

процесс трансформации межмуниципального движения.

3.3. Концепция развития Конгресса муниципальных образований РФ

После проведения юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований РФ распоряжением Президента КМО О. Н. Сысуева была создана институциональная комиссия Конгресса под руководством

вице-президента КМО А. И. Салтыкова для разработки проекта Концепции развития КМО РФ. В разработанном этой комиссией документе присутствует, с нашей точки зрения,

честная позиция о том, что Конгресс не выполнил ожидания муниципальных ассоциаций по активному влиянию на реформу местного самоуправления и организацию более упорядоченного взаимодействия муниципалитетов с органами власти федерального уровня. В упомянутом варианте проекта были перечислены задачи, “которые, несмотря на определенные результаты, Конгрессу в значительной степени не удалось решить, и которые должны стать основными”.

Среди этих основных задач отме- чены такие, которые действительно требуют решения на современном этапе формирования стройной системы межмуниципального сотрудни- чества. Само по себе осознание этих задач, а также формулирование честной позиции по итогам межмуниципального движения в России заслуживает одобрения.

В этом документе есть упоминание о докладе Государственного Совета РФ “Местное самоуправление в РФ: состояние и перспективы развития”, где указывалось на наличие

системного и глубокого кризиса внутри межмуниципального движения. “Преодоление возникшего кризиса должно идти путем комплексного решения проблем местного самоуправления и модернизации его национальной профессиональной организации – Конгресса муниципальных образований РФ” – говорилось в проекте Концепции развития КМО РФ от 02.02.04., и с этим тезисом трудно не согласиться.

К настоящему времени первоначально разработанная институциональной комиссией Концепция развития Конгресса муниципальных образований РФ претерпела некоторые (непринципиальные) изменения и является документом, представленным в приложении 12.

Вот задачи, сформулированные в Концепции как нерешенные, и которые теперь должны стать основными:

–выстроить систему руководства Конгресса, построенную на широком вовлечении в руководство делами Конгресса руководителей муниципальных образований, депутатов, а через систему отраслевых и экспертных советов – руководителей и специалистов отраслей муниципального хозяйства, ученых и представителей экспертного сообщества;

–добиться мобилизации и концентрации ресурсов (материальных, организационных, информа-

ционных, политических и пр.) для обеспечения деятельности Конгресса как единой общенациональной ассоциации муниципальных образований;

–создать систему взаимодействия с федеральными органами государственной власти (Администрацией Президента РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами), группы влияния в научном и экспертном сообществе, в средствах массовой информации, в полити- ческих партиях, общественных движениях и организациях;

–определить роль и место общенациональных специализированных и межрегиональных ассоциаций и союзов муниципальных образований в Конгрессе муниципальных образований и в муниципальном сообществе;

–создать и укрепить систему региональных организаций Конгресса (региональных ассоциаций муниципальных образований

– членов Конгресса) и механизмы взаимодействия между ними и центральными руководящими органами Конгресса;

–создать собственные инструменты для информационноаналитического и научнометодического обеспечения деятельности руководителей и специалистов органов местного самоуправления, включая создание специализированного института, научно-методических и аналити- ческих центров Конгресса, печатных и Интернет-изданий;

–создать системы предоставления неконкурентных и актуальных специализированных услуг для муниципальных образований и для отраслей муниципального хозяйства;

–выступить инициатором и координатором создания высоко-

профессиональной системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

Как видим, задачи очень серьезные и обширные по направлениям деятельности, масштабу и вовлече- нию участников. Предлагаемая ìî-

дернизация состоит в изменении структуры нового общероссийского объединения, для которого Институциональная комиссия предложила сохранить старое название Конгресс муниципальных образований РФ (структура КМО РФ представлена в приложениях 13 и 14). Изменение структуры КМО, по нашему мнению, приведет к изменению структуры межрегиональных и региональных ассоциаций муниципальных образований. В основу этих изменений положен палатный принцип. Палаты

выступили с соответствующи-

ми докладами и участвовали в обсуждении проблемных вопросов. В ходе работы на секциях члены делегации исходили из заинтересованности в активизации сотрудничества РФ с Программой ООН по населенным пунктам (ООНХАБИТАТ) при решении приоритетных задач в сфере градостроительства, связанных с проведением в нашей стране жилищно-коммуналь- ной реформы, улучшением социально-экономических условий жизни населения, гармонизации правовых норм и стандартов в области устой- чивого развития городов.

Ниже приведена краткая информация по работе каждой секции диалогов.

Городские культуры.

Цель диалога состояла в обсуждении вопроса о том, как города реагируют на глобализацию культур и как культурные достижения могут быть положительно использованы при планировании, проектировании и управлении городами. Обсуждения касались того, насколько гражданское общество подвержено полити- ческим идеям, таким, как например, идея демократизации, а также прав и ответственности горожан; как местные власти способствуют слиянию культур, ведущему к городскому возрождению и рекламе городов, как развивающихся туристских центров.

В завершении диалога было подтверждено, что культура имеет экономическую ценность в развитии города, и что культурное разнообразие является достоянием города, а не источником его национальных проблем. В этой связи, участники диалога согласились с мнением о неразделимости политических программ и культуры.

Городские реалии. Диалог велся по двум основным направлениям: “отчеты городов и органов власти о инновационных направлениях городской политики” и “примеры инновационных решений на местном уровне власти”. Этот диалог обозначил тенденции в формулировке национальной политики и городском развитии. Стороны поделились опытом в отношении иннова-

ционных законов и политики в

сфере всеобщего участия в решении проблем; вопросов о земле; жилья и базовых услуг; водоснабжения и санитарии; местного экономического развития и роли местных властей. Примеры наилучшей практики были отобраны с учетом географического и тематического разнообразия, а также благодаря их влиянию на социальную справедливость и городское управление.

С российской стороны в работе диалога принял уча- стие Новицкий В. А.. Он также выступил на тему “Города и органы власти в инновационных направлениях городской политики, примеры инновационных решений на местном уровне власти применительно к Хабаровску”.

В результате диалога присутствующие поддержали идею дальнейшей разработки инновационных плановых инструментов и методологий, основанных на участии всех заинтересованных сторон с тем, чтобы наиболее адекватно отразить быстро меняющиеся реалии городского развития. По мнению собравшихся, этот процесс возможен лишь при наличии твердой политической воли руководителей на местах и ясной нормативно-правовой базы.

Городское возрождение.

В рамках диалога обсуждалась эволюционирующая роль городов и то, как децентрализация может повысить уровень ответственности, эффективности и справедливости. Также исследовалась роль местных органов власти в реализации социальноэкономических и культурных стремлений общества. Цель диалога – найти способы предоставить городским властям полномочия на локальном, национальном и глобальном уровнях.

Российскую сторону в данном диалоге представляли Сысуев О. Н. и Столяров М. В. Последний выступил с основным докладом секции на тему: “Новые инструменты управления для местных органов власти в глобализующемся мире”.

Участники диалога сошлись во мнении о продолжении усилий по разносторонней поддержке городов со стороны

–муниципальных районов. прослеживается попытка выстроить

программно-проектной деятельности муниципальных ассоциаций в интересах своих членов.

3.4. Отношение муниципальных ассоциаций к предлагаемой реорганизации межмуниципального сотрудничества

До сих пор у представителей муниципальных ассоциаций не сформировано единой позиции по вопросу реорганизации всего межмуниципального сотрудничества, хотя мнения отдельных людей представлялись и обсуждались уже не один раз.

Первый раз такое обсуждение состоялось 11–12 сентября 2003 года на Общероссийском совещании

исполнительных директоров ассоциаций (Союзов) муниципальных образований – членов КМО. В совещании приняли участие руководители исполнительных органов практически всех 43-õ муниципаль-

как национальных прави-

тельств, так и международных организаций. В этой связи акцент был сделан на формировании системы мониторинга внедрения законодательных программ по децентрализации с учетом положительного опыта разных стран, а также доработку рекомендаций Консультативного совета ООНХАБИТАТ по вопросам местного самоуправления для их последующего представления на Совет управляющих Программы ООН по населенным пунктам.

Городское управление. Данный диалог сфокусировал внимание на новых тенденциях в отношении обязательств местных органов власти к гражданскому обществу во всем мире. Участники обсудили инновационные подходы; исследовали возникающие барьеры и удачные примеры сотрудни- чества правительств, местных властей и гражданского общества. Цель – поощрение вовлечения гражданского общества в управление городом и городское развитие.

От российской делегации в работе диалога принял уча- стие Щитинский В. А.. Он также выступил на тему “Местное самоуправление и градостроительство в России

–проблемы и перспективы”.

Âрезультате обсуждений участники диалога отметили, что помимо физического, экономического и демографиче- ского пространства города, важно учитывать политиче-

ский аспект, посредством которого решается основная масса городских вопросов. Как следствие, собравшиеся подтвердили, что именно на уровне местных органов власти должны делаться первые конкретные шаги по созданию условий для всестороннего учета интересов всех слоев общества города. Такое отношение местных руководителей может положительно отразиться на открытости и прозрачности принимаемых решений на местах, а также установлении доверительных отношений руководства с горожанами.

В этой связи, в качестве одной из стратегий для достижения поставленной задачи была предложена программа “Пяти пунктов”, базирующаяся на 5 основополагаю-

щих компонентах:

–объединение перспектив;

–четкая расстановка приоритетов;

–открытое и динамичное планирование;

–использование действенных практик и эффективного опыта;

–совместная реализация и решение проблем.

По мнению участников, такая стратегия может быть осуществима только при условии, если каждый горожанин будет иметь так называемое “Право на город”.

Городское бедное население. Данный диалог сфокусировал внимание на реализации Целей Развития Тыся- челетия по уменьшению бедности, а именно Цели 7, Задачи 11, которая заключается в стремлении достичь к 2020 г. значительных улуч- шений условий жизни как минимум для 100 млн. жителей трущоб. В рамках диалога обсуждались существующие на сегодняшний день инструменты, программы и политика превращения этих замыслов в реальность. Также был рассмотрен уже достигнутый прогресс в сфере выполнения этих целей, включая процессы мониторинга и оценки.

В работе данного диалога также принял участие Стор- чевус В. К. и сделал сообщение о путях реализации Целей развития тысячелетия ООН в России, подчеркнув важность использования механизмов международного сотрудничества Программы ООН по населенным пунктам для улучшения условий жизни населения, проживающего в ветхом жилье.

Представители различных общественных организаций высказали идею о необходимости усовершенствования сбора и систематизации адекватной информации о бедном населении городов (количество, географическое положение и тенденции распространения, условия жизни, состояние жилья). Соответствующее законодательство и четко спланированные и согласованные действия всех заинтересованных сторон должны сопровождать процессы по искоренению трущоб. При этом, важно, чтобы жители таких рай-

ми ассоциациями, что отразилось в решении КМО РФ в следующей формулировке: “Предложить межрегиональным ассоциациям принять функции представительств Конгресса в федеральных округах (решение ¹ 3 от 5–6 февраля 2004).

Обращает на себя внимание и такое предложение АСДГ: “Включить в перечень задач межрегиональных ассоциаций защиту интересов муниципальных образований всех типов и региональных советов муниципальных образований на соответствующих территориях, а также организацию информационной поддержки и обмена опытом работы соответствующих муниципальных образований и региональных советов”. Данное предложение также нашло поддержку в межмуниципальном движении, что, по нашему мнению, есть свидетельство зрелости и осознания муниципальными ассоциациями своих основных задач и функций.

Что касается обсуждаемого документа – Концепции развития КМО РФ, – то его статус представляется неопределенным, поскольку в решении ¹3 февральской сессии Конгресса, с одной стороны, основные положения Концепции были одобрены, а с другой стороны, Институциональной комиссии КМО РФ дано поручение “совместно с ассоциациями (союзами) – членами Конгресса продолжить работу над Концепцией и соответствующими ее изменениями и дополнениями в Устав Конгресса”.

Более того, несмотря на процитированную формулировку решения ¹3 на внеочередной сессии КМО РФ 20 мая 2004 года отнюдь не все положения Концепции нашли свое отражение в новой редакции Устава Конгресса муниципальных образований РФ8. Причем анализ принятой редакции Устава КМО позволяет утверждать, что отношение представителей муниципальных ассоциаций, изложенное выше, факти- чески было учтено.

Например, в новом варианте Устава (приложение 13), который еще будет проходить экспертизу в органах юстиции при регистрации организации, перечислены основные направления деятельности Конгресса в соответствии с Концепцией развития КМО РФ. Но вот порядок формирования руководящих органов КМО мало изменился по сравнению со старым вариантом Устава. Так, для высшего органа – сессии Конгресса – осталась примерно такая же схема квот, которая была раньше. Просто вместо одного

8 Текст проекта Устава Конгресса муниципальных образований РФ см. на сайте КМО РФ www.kmo.ru

представителя от регионального объединения предусмотрено два представителя. Таким образом, на сессию КМО будет делегироваться примерно 200 человек вместо 800– 850, как было предусмотрено Концепцией. Правление КМО РФ будет состоять примерно из 100 человек, делегированных по старой квоте9.

Должность Председателя Правления теперь отсутствует. Заседания Правления ведет Президент или ви- це-президент КМО РФ. Среди руководящих органов КМО РФ в Уставе появился новый орган – Президиум Конгресса, состоящий из 30 человек: Президент КМО, 6 вицепрезидентов, 8 представителей от четырех общероссийских муниципальных ассоциаций, 14 представителей от семи федеральных округов, 1 представитель “на персональной основе”10.

В целом можно сделать заключе- ние, что принятый на внеочередной сессии КМО РФ 20 мая 2004 года Устав зафиксировал переходное состояние для деятельности Конгресса муниципальных образований РФ. Ко времени вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” ¹131 в полном объеме (1 января 2006 года) положения Устава КМО РФ могут еще раз измениться.

Выводы из главы 3

Реформирование межмуниципального сотрудничества необходимо с формальной точки зрения (как следствие принятия нового Федерального закона ¹131) и само по себе для укрепления и становления этого социального института.

Тем не менее, спешить с кардинальной реорганизацией КМО и всей системы межмуниципального сотрудничества представляется нецелесообразным, т.к. в данный момент более актуальной проблемой является крупномасштабное реформирование всех сфер жизнедеятельности муниципалитетов, требующее согласованных действий органов государственной власти и местного самоуправления. Для всех ассоциаций, включая КМО РФ, главной задачей должно стать участие в этом процессе в качестве информа-

95 представителей от каждого общероссийского объединения;

3представителя от каждого межрегионального объединения;

1представитель от каждого регионального объединения;

1представитель от каждого специализированного объединения;

1представитель от каждого города федерального значения.

10Им избран глава города Махачкалы.

ционных центров, организаторов и координаторов модернизации муниципальной сферы.

Представители союзов и ассоциаций муниципальных образований реагируют на новую концепцию межмуниципального сотрудничества (в частности, палатный принцип) неоднозначно. Но очевидным для всех является сохранение потенциала всех действующих в России муниципальных ассоциаций. Реформирование должно приводить к росту и активности межмуниципального движения с целью его укрепления для большего влияния на развитие института местного самоуправления.

Сильной стороной предстоящих изменений является ликвидация некоторых (пока не всех) пробелов в законодательстве, регулирующем вопросы межмуниципального сотрудничества, что приближает перспективу расширения межмуниципального движения в целом. Например, предусмотрена межмуниципальная кооперации между муниципалитетами для решения хозяйственных задач, которая хорошо зарекомендовала себя в зарубежных странах, но еще не развита в России.

Слабой (уязвимой) стороной нового закона является жесткая регламентация процесса “добровольного” формирования и функционирования муниципальных ассоциаций различ- ных типов, что таит опасность превращения межмуниципального сотрудничества в формальный и ненужный для муниципалитетов институт. Особую тревогу вызывает ситуация с созданием региональных ассоциаций (советов) муниципальных образований в интересах губернаторов, а не местных сообществ.

Заключение

Муниципальные ассоциации в России действуют пока в отсутствии стабильной и отлаженной системы межмуниципального сотрудничества. Проблемы и препятствия развития всего межмуниципального движения совпадают с российскими проблемами становления института местного самоуправления, который, как известно, переживает трудный период роста, осложненный “детскими болезнями” (местному самоуправлению в России чуть более 10 лет), а также отсутствием опыта “у родителей” – представителей публичной власти всех уровней и российских граждан. В связи с этим, потенциал муниципальных ассоциаций не проявлен в достаточной степени во многих отношениях. Политические, организационные, кадровые ресурсы муниципальных ассоциаций еще не развиты в достаточ- ной степени. Муниципалитеты часто

не считают эти объединения серьезными представителями своих интересов. Большинство из ассоциаций не обладает достаточными техническими возможностями для создания сетевой информационной среды современного уровня, помогающей им развиваться. Решение имеющихся проблем осложняется сейчас тем, что на процессы естественного поиска самими ассоциациями оптимальных организационных структур, достаточных финансовых ресурсов, эффективных стилей и методов работы наложился процесс крупномасштабного реформирования всей муниципальной сферы, инициированной органами государственной власти.

Но несмотря на все трудности и проблемы, наблюдаемый в последнее десятилетие процесс развития муниципальных ассоциаций говорит об их востребованности. Действующие и деятельные муниципальные ассоциации нужны депутатам представительных органов местного самоуправления, мэрам и главам администраций, муниципальным финансистам и экономистам, работникам коммунального хозяйства, образования и культуры, лидерам местных общественных структур. Причем наиболее активно в деятельности муниципальных ассоциаций проявляют себя те из них, которые способны к инновационному мышлению, которые сами находятся в постоянном поиске новых управленческих технологий, кто искренне заинтересован в становлении и укреплении полноценного института местного самоуправления на благо жителям городов, сел, поселков, районов.

Ценность муниципальной ассоциации для таких людей состоит в том, что она является:

–местом осознания проблем становления института местного самоуправления с целью отстаивания интересов местного сообщества;

–площадкой обмена положительного опыта и профессионального роста руководителей, депутатов

èмуниципальных специалистов;

–каналом внешних связей и привлечения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.) для решения проблем муниципалитетов, объединившихся в ассоциацию.

Неоценимую помощь могут оказывать муниципальные ассоциации муниципалитетам, развивающим самоорганизацию граждан, их социальную активность, способную многократно усилить экономический эффект от небольших вложений финансовых ресурсов. Сама ассоциация должна стремиться к тому,

онов становились активными

участниками этого процесса, а не пассивными объектами чьих-то усилий.

Городские ресурсы. Цель данного диалога заключалась в определении руководящих принципов в отношении того, как устанавливать стратегиче- ские партнерства, направленные на стимулирование инвестиций в бедные слои населения в городских поселениях.

В рамках диалога был представлен опыт участия коммунального, частного и общинных секторов в образовании фондов для модернизации трущоб. Также обсуждались такие вопросы, как снижение финансовых рисков, обеспечение гарантий на получение кредитов, усиления финансирования местного жилья и роль микро-финансовых институтов.

Участники диалога подтвердили, что для успешной реализации любых программ в области искоренения трущоб необходимо разработать соответствующий механизм распределения рисков с тем, чтобы снизить стоимость кредитов жилищного финансирования. Кроме того, обязательными предпосылками такой деятельности должны быть политические обязательства на национальном уровне в области гарантий прав на собственность, обеспечения адекватной инфраструктуры муниципалитетами, кредитных гарантий и механизмов распределения рисков. Эксперты президиума порекомендовали агентствам развития и международным финансовым институтам оказывать более активную помощь именно на начальной стадии реализации программ по ликвидации трущоб.

Городская устойчивость. Данный диалог рассматривал проблему противопоставления местных властей и других партнеров в достижении социальной и экологической устойчивости с помощью разработки усовершенствованной системы “городского управления”. Она заключается в оценке эффективности таких инструментов, как всеобщее участие в решении проблем, децентрализация, предоставление полномочий муниципальным властям и мобилизация местных ресурсов при сотрудничестве всех участников.