4611

методов хозяйствования, несколько позже стали внедрять полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Производственные объединения (предприятия) вносили в бюджет плату за производственные фонды с широкой дифференциацией ставок, делали отчисления от прибыли или дохода за трудовые и природные ресурсы на основе стабильных долговременных нормативов. Принцип самофинансирования предполагал ограничение или полный отказ от бюджетных ассигнований. На практике не всегда удавалось учесть одновременно интересы как предприятия, так и государства. Большое количество предприятий сознательно занижали плановые обязательства.

Все эти явления отразились на государственном бюджете. Высокая степень бюджетного перераспределения ресурсов ослабляла хозрасчетные стимулы повышения эффективности производства, порождала стремление предприятий жить за государственный счет, подрывала стабильность и сбалансированность бюджета.

Мероприятия по реформированию хозяйственных отношений в промышленности, многие меры в сельском хозяйстве и других отраслях, сопровождавшиеся значительным увеличением затрат из общегосударственного денежного фонда, не привели к соответствующему росту финансовых ресурсов страны. Доходы увеличились медленнее расходов, возник дефицит государственного бюджета. В покрытие затрат вовлекались средства, не являющиеся по своей сущности доходами (часть ресурсов Сберегательного банка, резервы Госстраха и др.). Бюджетный дефицит негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционные процессы.

Вопросы для самопроверки

1. Какова была общая ситуация в бюджетном хозяйстве СССР в 1970–х гг.? 2. Какова специфика доходов и расходов государственного бюджета в

рассматриваемый период?

3.Какие мероприятия правительства внедрялись для повышения эффективности производства и увеличения государственных доходов?

4.Какие изменения произошли в бюджетном планировании?

12 Финансово-бюджетная система России в последнее десятилетие XX в.

101

Последнее десятилетие XX в. в России ознаменовалось радикальными изменениями всех сторон жизни: изменилась система политических институтов и экономических отношений, началась борьба за перераспределение собственности, произошла полномасштабная социальная революция. На фоне этих изменений проявились обычные для периода революционных преобразований слабость и неэффективность власти, политическая и финансирования нестабильность, которые усложнили проведение экономических преобразований.

При проведении хозяйственной реформы в первую очередь необходимо определить конечную цель проводимых преобразований. Без этого не может быть стратегии будущего развития, а все тактические решения будут иметь случайный характер. Примером этого может служить переход России на основы рыночной экономики в начале 1990-х гг., но даже в условиях слабости проводившейся экономической политики и отсутствия четкой программы действий все понимали, что рыночные преобразования необходимо начинать с реформирования бюджета и бюджетной системы.

Реформирование бюджетной системы началось в условиях неэффективного производства, дефицитности бюджета, больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета, нарушения межбюджетных отношений, отсутствия соответствующего законодательства. Ряд регионов прекратили отчисления части своих доходов в бюджет государства. Падение промышленного производства и ВВП в 1991 г. составило 15 %. Дефицит госбюджета составил не менее 20% ВВП (по некоторым оценкам, до 30%) по сравнению с 4 % в 1990 г. Промышленный спад стал следствием дезинтеграции на всем экономическом пространстве СССР и прекращения деятельности Совета Экономической Взаимопомощи, что лишало производителей традиционных рынков и разрушало давно сложившиеся хозяйственные связи. В январе 1991 г. было осуществлено повышение оптовых цен при неизмененных розничных ценах, которые повысили только в апреле. Предложенный курс реформирования экономики и проведение жесткой монетарной политики привели к замещению денежных расчетов бартером – натуральными расчетами. Во многих случаях выплата заработной платы, расчеты между предприятиями производились товарами. «Бартеризация» экономики явилась следствием возможности получения предприятиями высоких альтернативных доходов не от их непосредственной производственной деятельности, что способствовало демонетизации экономики в 1992–1994 гг. Распространение бартера вело к возникновению неденежной прибыли, скрытой в избыточных запасах товарно-материальных ценностей. Для государства это

102

оборачивалось сокращением налоговой базы с последующим бюджетным кризисом, а для предприятий превращалось в фактор блокирования инвестиционной деятельности с усилением застоя и кризиса в производстве. В 1994–1995 гг. этот процесс проявился в виде взаимозачетов, а в последующие годы привел к появлению денежных суррогатов (векселей).

Сокращение налоговой базы повлекло за собой изменение расходов бюджета. Произошло существенное сокращение бюджетного финансирования отраслей народного хозяйства, обороны, науки и культуры. Основной его целью было уменьшение бюджетного дефицита, но сокращение бюджетных расходов приводит в дальнейшем и к сокращению поступлений в бюджет. Следствием этого явилось усиление напряженности в экономической и социальной сферах жизни общества.

В 1990–1995 гг. основным методом покрытия бюджетного дефицита была

по двусторонним соглашениям на заимствования у международных финансовых организаций, которые предоставляли более льготные финансовые условия, но при этом выдвигали определенные экономические требования. С 1993 по 1998 г. для финансирования бюджетного дефицита широко использовались внутренние заимствования – эмиссия государственных краткосрочных облигаций ГКО). Установив необоснованно высокий уровень доходности этих ценных бумаг и используя выручку от продажи новых серий ГКО на покрытие предыдущих выпусков, правительство построило классическую «пирамиду». Рынок ГКО в дальнейшем поглотил почти все свободные денежные средства, вытесняя инвестиции. Это привело к снижению экономического роста, налоговых поступлений в бюджет и, как следствие, росту бюджетного дефицита.

К концу 1996 г. накопилась огромная переходящая задолженность по оплате труда. Задолженность бюджета работникам социальной сферы и военнослужащим превысила 10 трлн руб., или 10–15% ежемесячных его расходов; задолженность предприятий и организаций по оплате труда достигла 37,9 трлн руб., что составило 75% остатков средств на расчетных счетах. Одновременно произошло существенное снижение доходов бюджета за счет резкого снижения поступлений по налогу на прибыль, поступлений от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэконмические операции, сокращения неналоговых поступлений. Одной из причин этого явился завышенный

103

уровень штрафных санкций, начисляемый на сумму просроченных налоговых платежей, которые не были адаптированы к условиям значительно снизившейся к этому времени инфляции. Основной же причиной бюджетного кризиса послужило неконтролируемое нарастание финансовых обязательств государственного бюджета. Консолидированный бюджет по расходам был существенно превышен – это произошло в результате того, что темпы роста реальных доходов значительно превышали темпы экономического роста.

В бюджете на 1997 г. план по доходам оказался завышен почти на ¼. Это означало, что предусмотренные размеры государственных расходов заведомо нереалистичны. Государство было вынуждено осуществить секвестр бюджета на сумму 102 трлн руб. По данным Госкомитета РФ по статистике, инфляция на потребительском рынке России составила в 1993 г. – 840%, в 1994 г. – 215%, в 1995 г. – 131%, в 1996 г. – 21,8%, в 1997 г. – 11%, в 1998 г. – 84,4%, в 1999 г. – 36,5%. В состав федерального бюджета 1997 г. был образован бюджет развития. Средства бюджета развития используются на конкурсной, возвратной, срочной и платной основах для реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики. В это же время была разработана концепция среднесрочной программы на 1997 – 2000 гг. В ней правительство, в отличие от проводимой в прошлом политики, в качестве главных целей выдвигало стабилизацию производства и возобновление экономического роста.

Оживление экономики в 1997 г. в значительной мере было обеспечено притоком иностранных портфельных инвестиций, поступление которых резко сократилось в 1998 г. из-за мирового фондового кризиса. Ключевой проблемой российской экономики этого периода было отсутствие государственного регулирования, из-за чего деньги концентрировались в наиболее инфляционном финансовом секторе. В результате не хватало денег для обслуживания нужд реального сектора, охваченного неплатежами. Налоговая реформа и меры по укреплению платежной дисциплины не успели привести к видимому улучшению ситуации. Бюджетный кризис вызвал чрезмерный рост и удорожание государственного долга, потерю доверия к государству и привел к валютному кризису. ГКО, возникнув как инструмент сугубо внутреннего заимствования, быстро превратились в механизм конвертации внутреннего долга во внешний. В 1996 г. по совету МВФ нерезиденты были с определенными ограничениями допущены к рынку ГКО, но в последующем эти ограничения были устранены. К середине 1998 г. объем ГКО составил свыше 300 млрд руб. при денежной массе около 370 млрд руб. Отчаянные усилия правительства помогли избежать дефолта по внешним долгам и договориться с Лондонским

104

клубом кредиторов о реструктуризации российских долгов. Финансовый кризис августа 1998 г. и девальвация рубля вызвали отток иностранного капитала из России и привели к существенному росту нагрузки на бюджет и экономику в целом по обслуживанию внешних обязательств.

1999 г. стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд руб. Основными причинами роста доходов стали промышленный рост, улучшение налогового администрирования (что привело к перевыполнению задания по сбору налогов на 41%) и рост цен на нефть. Кроме того, была возобновлена практика денежной эмиссии. Рост доходов бюджета позволил государству выполнить ряд своих социальных обязательств. Благодаря помощи федерального бюджета Пенсионный фонд смог улучшить положение с выплатой пенсий, сократился долг по зарплате перед работниками бюджетных организаций.

Параметры бюджета стали улучшаться год от года: в 2000 г. согласно

объем капиталовложений в основные фонды и инвестиций в строительство жилья, т.е. произошло частичное перемещение финансовых ресурсов в производство. Дополнительные доходы бюджета (в первую очередь из-за роста цен на нефть) стали направляться на погашение внешнего долга. С апреля 2001 г., впервые за десять лет, Россия перешла к полномасштабному обслуживанию внешнего государственного долга (стали погашать не только проценты, но и капитальную часть долга). За 2001 г. внешний долг сократился на 10 млрд долл. без внешнего рефинансирования. Главными задачами на будущее стали сохранение стабильности, проведение структурных реформ, интеграция в международное экономическое пространство.

Основными доходными источниками бюджета все десять лет были налоговые поступления, денежная эмиссия и неналоговые доходы: от внешнеэкономической деятельности, от аренды федеральной недвижимости, от использования собственности России за рубежом, приватизации. Доходы от продажи госсобственности с 1999 г. учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает сокращение доходов бюджета в случае отмены запланированных приватизационных сделок.

Наиболее крупными расходными статьями в рассматриваемый период оставались обслуживание государственного долга и национальная оборона.

105

Формирование новой структуры бюджетной системы и перераспределение расходных полномочий между её уровнями привели к тому, что на региональные бюджеты были возложены дополнительные расходы: строительство дорог, социальные расходы. Это привело к вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, возникновению постоянных противоречий во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней.

До 1991 г. бюджетная система была чрезвычайно централизованной, унитарной. Становление современной российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации.

Важным этапом в организации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В Законе устанавливались принципы построения бюджетной системы, основы формирования доходов, расходов и отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне. В целом Закон носил декларативный характер, а после 1993 г. применялся фрагментарно.

Далее следует упомянуть Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», который был принят в 1992 г. По сути, это была первая попытка внедрения объективных подходов в процесс оказания финансовой помощи бюджетам регионов.

Важное значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, принятый в 1993 г. , который определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов в бюджетном процессе.

Конституция РФ 1993 г. закрепила федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федеративного устройства

106

страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Следует отметить, что бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели и во многом не соответствовали ей, так как были приняты в качестве основ, т.е. закрепили наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса.

В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. Принятый в его развитие Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определял основные принципы организации местных финансов. Данный закон установил:

-источники бюджетного формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

-основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

-взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

-гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В 1996 г. был принят Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Он устанавливал структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечательно, что в основу построения бюджетной классификации РФ были положены международные стандарты, что должно было обеспечить международную сопоставимость бюджетных показателей. Однако отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы РФ, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальным и финансами. Тогда было принято решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и

регулирования, установил общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определил основы бюджетного процесса в РФ, установил основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ представляет собой

107

кодифицированный акт, основными целями которого являются регулирование бюджетных правонарушений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Тем не менее процесс реформирования бюджетной системы и бюджетных отношений в настоящее время находится в стадии реформирования, что ведет к дальнейшему совершенствованию системы бюджетных отношений в Российской Федерации.

Вопросы для самопроверки

1.Какова была финансовая ситуация в России в начале 1990–х годов?

2.Какие использовались методы преодоления бюджетного дефицита?

3.Назовите определяющие причины бюджетного кризиса 1998 г.?

4.Каковы причины резкого увеличения объема государственного внутреннего и внешнего долга?

5.Какие факторы предопределили необходимость реформирования бюджетной системы России?

6.В каком документе было определено бюджетное устройство России и до вступления в силу Бюджетного кодекса?

7.Что собой представляло бюджетное законодательство 1990–х гг. ХХ в.?

108