4550

51

Российской Федерации» закреплено, что прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций»23.Наряду с этим прокуратура обязана обеспечивать надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключённых под стражу и задержанных.

В соответствии с Законом о прокуратуре органы прокуратуры, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые контролируют эту сферу и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению их нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причинённого ущерба. В законе определены полномочия прокурора в этой сфере, в том числе право требовать от руководителей органов и организаций представления необходимых документов и иной информации, вызывать должностных лиц по поводу нарушений законов. Прокурор в определённых случаях вправе возбуждать уголовное дело и привлекать к уголовной ответственности лиц, нарушивших права и свободы человека и гражданина, возбуждать производство об административных правонарушениях, предъявлять и поддерживать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Среди форм реагирования прокурора на нарушение прав человека и гражданина можно выделить протест, представление, предостережение и постановление. Прокурор вправе принести протест на акт, нарушающий права личности, в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации.

Право прокурора – внести представление в тот орган или тому должностному лицу, которое полномочно устранить допущенное нарушение. В данном случае

23 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.

52

имеются в виду вышестоящие в порядке подчинённости органы и должностные лица. Прокурор вправе объявить должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения данного Закона.

Постановлением прокурора оформляется, к примеру, возбуждение уголовного дела. Оно сопровождает и некоторые другие процессуальные действия.

Среди важных полномочий прокурора в рассматриваемой сфере – освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию внесудебными органами, с вынесением об этом специального постановления.

Кроме того, Закон о прокуратуре установил, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключённых под стражу, осуждённых лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещённых в судебнопсихиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией учреждения. В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных дел, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Как гарантия соблюдения основополагающих принципов организации государственной власти, тесно связанная со сферой прав человека, Законом закрепляется деполитизация органов прокуратуры: их работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Прокурорам и следователям органов прокуратуры запрещается быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В свете названного Закона органы прокуратуры активизировали свою деятельность по защите прав и свобод граждан. Особое внимание ими уделяется вопросам исполнения трудового законодательства, за нарушение которого прокурорами систематически возбуждаются дела об административных правонарушениях и уголовные дела в отношении виновных лиц. В органах прокуратуры ежегодно рассматриваются свыше 1 млн обращений граждан24.

§ 2.5. Административно-правовые средства защиты прав человека и гражданина

24 См. : Права человека : учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М. : Норма – Инфра-М, 1999. С. 409.

53

Административно-правовые механизмы защиты прав человека и гражданина весьма разнообразны, поскольку связаны с различными сторонами деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации прав личности. Они охватывают, прежде всего, законодательные гарантии прав индивида при возникновении юридических споров и юридических конфликтов с представителями исполнительной власти. К их числу относятся: административный (внесудебный) порядок обжалования актов органов исполнительной власти; специфические формы государственного контроля в системе исполнительной власти, деятельность структур как совещательных органов в сфере исполнительной власти (например, общественные советы при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека). Рассмотрим перечисленные формы защиты личности как реально действующие гарантии конституционных прав человека и гражданина.

Законодательные гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере ис-

полнительной власти. Нет необходимости доказывать, что защита индивидуальных правовых возможностей требует чёткого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих им обязанностей соответствующих государственных органов. Понятно, что роль регулятора в данной сфере должен выполнять закон, причём его полное соответствие конституционным нормам носит абсолютный характер. Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что, как правило, установление обязанностей граждан в сфере исполнительной власти должно определяться федеральным законом.

Действующая Конституция РФ (п. «в» ст. 71) закрепляет регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве предмета ведения Российской Федерации. Законодательное закрепление прав и свобод человека и гражданина в ряде случаев требует дальнейшей конкретизации и детализации в нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Этими актами регламентируется компетенция тех или иных органов управления, определяются их взаимоотношения с гражданами. Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» указывает на основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны прав и свобод человека: Правительство РФ реализует конституционные права граждан в области социального обеспечения, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, прав граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду; осуществляет меры по обеспечению безопасности личности, по

54

обеспечению законности, прав и свобод граждан; по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью.

Одновременно в других федеральных законах и подзаконных актах определяются обязанности органов исполнительной власти обеспечивать реализацию конституционных прав граждан, таких как право участвовать в управлении государством, в том числе право на равный доступ к государственной службе; право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы. Конкретизация этого права получила отражение в федеральных законах от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности», от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений»25. Правовые гарантии других конституционных прав граждан касаются обеспечения права на проведение публичных мероприятий – собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования26, права на свободу и личную неприкосновенность и др. Обеспечивая формирование в России социального государства, Правительство РФ под руководством Президента РФ осуществляет единую социальную политику. Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа улучшения условий и охраны труда на 1998 – 2000 гг., в которой дан анализ состояния условий и охраны труда в стране, определены цели, задачи и сроки реализации Программы, система мероприятий, в том числе по совершенствованию условий и охраны труда на производстве. В последующие годы была продолжена работа в данной сфере.

Вусловиях рыночной экономики одной из важнейших задач органов исполнительной власти является сокращение безработицы, обеспечение занятости населения. Задачи этих органов и административно-правовых форм их решения определены Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации»27.

Вфедеральных целевых программах предусмотрены конкретные меры по поддержке предпринимательства (малого и среднего бизнеса, индивидуальной трудовой деятельности), организации непрерывного образования в целях повышения качества рабочей силы, определены конкретные административные формы поддержки отдельных социальных групп населения (безработных, вынужденных переселенцев и беженцев, граждан с ограниченной трудоспособностью,

25См. : СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 48; СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.

26О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях : ФЗ от 19.06.2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.

27СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 1998. № 30. Ст. 3613.

55

граждан, уволенных с военной службы, молодёжи, женщин и др.) 28.На органы исполнительной власти возложена обязанность реализовывать государственную политику в сфере охраны безопасности личности, осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Это закреплено в положениях о «силовых» министерствах и федеральных службах, утверждённых указами Президента РФ.

Административный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Конституционный характер права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) обусловлен повышенной значимостью данного канала связи между личностью и органами власти как для человека, так и для государства. По сути, обращения являются своего рода сигналом либо о неблагополучном положении дел в реализации конкретного субъективного права, либо о возможности усовершенствовать стиль, методы, формы работы тех или иных государственных и муниципальных структур, отдельных должностных лиц. Внимательное отношение к заявлениям, предложениям, жалобам граждан помогает предупредить другие нарушения в сфере управления, а также обеспечить защиту прав личности. Административный порядок рассмотрения жалоб граждан, то есть административно-правовых споров между ними и органами исполнительной власти требует чёткого правового регулирования.

В течение длительного времени (с 12 апреля 1968 г. по 1 ноября 2006 г.) действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан». Архаичность данного акта негативно сказывалась на работе с обращениями, особенно в годы, последовавшие за перестроечными процессами. Действие Указа не распространялось на иностранных граждан и лиц без гражданства; он исключал рассмотрение анонимных жалоб. Последние нередко служат сигналом или дополнительной информацией при осуществлении проверок деятельности тех или иных органов либо должностных лиц. Указом не была определена чёткая процедура рассмотрения обращений, касающихся порядка административного обжалования решений и действий органов (должностных лиц) исполнительной власти.

2 мая 2006 г. Президентом РФ был подписан, а 2 ноября того же года вступил в законную силу Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений

28 СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2357; 1997. № 28. Ст. 3441; 1998. № 33. Ст. 4005; № 7. Ст. 847.

56

граждан Российской Федерации», урегулировавший основные вопросы, касающиеся обязанности принятия обращения к рассмотрению, порядок рассмотрения обращений и личного приёма граждан в органах исполнительной власти и в местной администрации. Каковы принципиальные нововведения названного Закона?

Прежде всего, установленный Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Исключение составляют случаи, установленные международным договором Российской Федерации или Федеральным законом. Закон, закрепляя требования к письменному обращению гражданина, предписывает последнему необходимость указать свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Вместе с тем Законом установлена обязанность государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица рассмотреть поступившее обращение и при отсутствии в нём фамилии и почтового адреса гражданина, направившего обращение, при этом ответ на обращение не даётся. Если же в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершённом противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившим, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. Установлены сроки рассмотрения письменного обращения – 30 дней со дня регистрации такого обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения может быть продлён не более чем на 30 дней, при этом гражданин, направивший обращение, должен быть уведомлён о продлении срока его рассмотрения.

Личный приём граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приёма гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приёма, о чём делается запись в карточке личного приёма гражданина.

В остальных случаях даётся письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (ст. 13). Законом фиксируется положение, в соответствии с которым гражданину даётся разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться в случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых

57

не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.

Этим же нормативным актом устанавливается обязанность органов власти и их должностных лиц осуществлять в пределах их компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализировать содержание поступающих обращений, принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Вкачестве гарантии Закон устанавливает право гражданина на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причинённых незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Вместе с тем, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесённые в связи с рассмотрением обращения соответствующим органом или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда. Принятое в процессе рассмотрения обращения решение может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд.

Административный порядок рассмотрения обращений граждан как правозащитный механизм объективно необходим, причём он ни в коей мере не снижает значимости судебной защиты прав и свобод, тем более что человек вправе сам избрать способ рассмотрения его административно-правового спора с органом власти. Кроме того, обжалование тех или иных решений или действий в административном порядке не закрывает путь к судебному обжалованию противоправных решений органов исполнительной власти и их должностных лиц29.

Государственный контроль и надзор за защитой прав человека и граждани-

на является важным направлением правозащитной деятельности и рассматривается как одна из гарантий прав человека.

Вопределённых рамках государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют законодательные (представительные) органы. На федеральном уровне это контроль палат Федерального Собрания РФ за исполнением федерального бюджета Правительством РФ и подведомственными ему министерствами и ведомствами. В этих целях образована и действует Счётная палата Российской Федерации30, которой обе палаты российского парламента дают те или иные поручения.

29Подробн. см. : Хаманёва Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.

30СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

58

Следует отметить, что в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» урегулирован порядок ответов членов Правительства на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, взаимоотношения Правительства РФ и комитетов и комиссий Федерального Собрания.

Контроль за соблюдением прав и свобод граждан федеральными министерствами и ведомствами возложен непосредственно на Правительство РФ, которое наделяется правом отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их деятельность, применять меры дисциплинарного воздействия вплоть до увольнения, к назначаемым Правительством РФ должностным лицам. В системе органов государственного контроля и надзора существуют либо самостоятельные органы исполнительной власти либо их структурные подразделения. В качестве самостоятельных действуют федеральные надзоры, в качестве обособленных структурных единиц в системе того или иного федерального министерства или ведомства действуют государственные инспекции. Эти органы ведут контроль и надзор за соблюдением предпринимателями, организациями, их должностными лицами норм и правил, установленных законом или иным нормативным правовым актом в соответствующей сфере. Значительный интерес с точки зрения охраны жизни и здоровья людей представляет реализация норм законодательных актов о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об охране окружающей среды, об экологической дисциплине и др. Функции государственного надзора и контроля выполняют органы рыбоохраны, органы лесного хозяйства, органы Госгортехнадзора, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД РФ и ряд других специализированных органов государственного надзора и контроля.

Деятельность большинства этих контрольных органов непосредственно связана с охраной жизни и здоровья граждан, с защитой их от неправомерных действий должностных лиц в различных сферах хозяйства. Поэтому работу таких органов можно рассматривать как одну из важных административно-правовых гарантий защиты прав граждан.

Органы государственного надзора и контроля вправе применять как админи- стративно-пресекательные меры (дача обязательных предписаний, запрещение эксплуатации того или иного производственного объекта, изъятие негодной к употреблению продукции), так и меры административного наказания (штрафы). Кроме того, они обязаны передавать по подведомственности в прокуратуру или органы внутренних дел (милицию) материалы, свидетельствующие о фактах

59

преступной деятельности отдельных лиц. Среди административно-правовых форм защиты прав человека и гражданина – прокурорский надзор и Уполномоченный по правам человека. Их важнейшие характеристики и деятельность соответственно рассматривались выше в настоящей главе.

Для повышения действенности усилий Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина важную роль играют созданные при главе российского государства соответствующие органы, в частности Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. Комиссия по правам человека при Президенте была преобразована в названный Совет. В соответствии с Положением о данном Совете он является консультативным органом при Президенте, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента о положении дел в данной области, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета. Председатель Совета представляет ряд общественных объединений. Членами Совета являются представители общественных, в том числе правозащитных организаций, учёные, журналисты. Тесные контакты в своей работе Совет поддерживает с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и его Аппаратом. Данный институт в сфере исполнительной власти получил распространение и в субъектах РФ. В частности, Постановлением губернатора Хабаровского края от 21 августа 2005 г. № 185 Комиссия по правам человека при губернаторе Хабаровского края преобразована в Совет при губернаторе Хабаровского края по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Совет является консультативным и совещательным органом при высшем должностном лице края. Его функции аналогичны функциям президентского Совета этого же профиля. Для решения задач, возложенных на Совет, он может запрашивать и получать необходимую информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также требовать от них своевременного представления информации и материалов, запрашиваемых Советом. Кроме того, он вправе приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, представителей общественных объединений, а также направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах, проводимых федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Фе-

60

дерации, общественными объединениями по проблемам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Работа Совета организуется на общественных началах, и хотя решения Совета носят рекомендательный характер, они в установленные сроки рассматриваются органами власти всех уровней. О принятых решениях последние уведомляют Совет при губернаторе Хабаровского края. Обсуждаемые Советом общественно важные вопросы и принятые на его заседаниях решения доводятся до сведения общественности через средства массовой информации.

Контрольные вопросы и задания

1.Почему судебная защита прав человека считается приоритетной среди остальных механизмов правозащитной деятельности?

2.Какова роль Конституционного Суда РФ в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина? В каких формах осуществляется эта деятельность?

3.Объясните смысл и значение конституционной формулы: «Президент Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

4.Каковы формы конституционно-правовой защиты прав человека Президентом РФ?

5.Каково назначение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации?

6.Каким требованиям должна отвечать жалоба гражданина Уполномоченному по правам человека в РФ?

7.Каковы правовые формы реагирования прокурорского надзора в сфере нарушения прав человека и гражданина?

8.В чём выражается взаимодействие в сфере защиты прав человека органов прокуратуры и судов?

9.Каково значение законодательных гарантий прав человека в деятельности органов исполнительной власти? В чём проявляются эти гарантии?

10.Какие новеллы отличают Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года?

Рекомендуемая литература

Амирбеков, К. И. Проблема конституционности общенадзорной функции прокуратуры России // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5.

Бойцова, В. В. Служба защиты прав человека и гражданина : мировой опыт. – М., 1996.