Министерство образования Российской Федерации Хабаровская государственная академия экономики и права

В.Н.Ширяев Административно-правовой механизм государственного управления

в административно-политической сфере Учебное пособие

Часть I

Хабаровск 2002

2

ББК х 3 х 12

Ширяев В.Н. Административно-правовой механизм государственного управления в административно-политической сфере: Учебное пособие. Часть I. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2002. – 108 с.

Рецензенты: заместитель директора юридического института Дальневосточного государственного университета, заведующий кафедрой государственного и административного права, доктор юридических наук, профессор С.Д. Князев;

начальник кафедры административного права Дальневосточного юридического института МВД РФ, кандидат юридических наук, доцент М.И. Никулин

Ширяев Василий Николаевич Административно-правовой механизм государственного управления в

административно-политической сфере

Учебное пособие Часть I

ЛР № 020756 от 02.04.98г.

Редактор Е.Ю. Лаврентьева Компьютерная верстка Н.В. Плешкова

________________________________________________________________

Подписано в печать __________ Формат 60х84/ Бумага писчая. Печать офсетная. Уч.-изд. Усл. пл. Тираж 500 экз.

Заказ № ______

________________________________________________________________

680041, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ХГАЭП, РИЦ.

© Хабаровская государственная академия экономики и права, 2002

3

Оглавление

Предисловие…………………………………………………………………4

Глава 1. Административно-правовое основы государственного управления внутренними делами. ………………………………………. . …5

§1. Общая характеристика управления внутренними делами………... 5

§2. Правовое положение и основные направления деятельности органов внутренних дел…………………………………….………………. 7

§3. Правовое положение милиции. ………………………………………. 13

§4. Внутренние войска…………………………………………………….. 35

§5. Паспортно-визовая служба внутренних дел………………………… 49

§6. Обеспечение безопасности дорожного движения… …… …. …… 55

Глава 2. Управление в области безопасности…………………………….66

§1. Организационно-правовые основы государственного управления

вобласти безопасности………………………………………………….... 66

§2. Правовое положение Федеральной службы безопасности Российской Федерации…………………………………..…………………. 69

§3. Правовое положение Службы внешней разведки…………………… 75

§4. Правовое положение Федеральной службы охраны

Российской Федерации…………………………………………..…………. 79

§ 5. Правовое положение федеральных органов правительственной связи и информации …… …… …………………………………………… 88

§6. Административно-правовые основы защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации…………………………... 92

§7. Правовое положение Федеральной пограничной службы Российской Федерации……………………………………………………………………….103

4

Предисловие

Вучебном пособии освещаются проблемы государственного

управления в области обороны, иностранных и внутренних дел, безопасности, юстиции. Автором предпринята попытка проанализировать сложившуюся в настоящее время систему органов государственного управления в каждой из названных отраслей, компетенцию, взаимоотношения органов между собой, а также с органами государственной власти РФ и ее субъектами, органами местного самоуправления и гражданами.

Являясь составной частью единой системы органов государственного управления, эти органы обладают чертами, общими для всех звеньев данной системы и участвуют в реализации многих государственных функций. Вместе с тем нужно подчеркнуть, что деятельность органов управления отраслями административно-политического блока направлена прежде всего на реализацию функций обороны страны, обеспечение безопасности личности, общества и государства, его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.

В2000-2002 г. в России произошли значительные изменения в системе официальных взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, а также определяющих военнополитические и военно-стратегические основы обеспечения военной безопасности РФ, что нашло подтверждение в Концепции национальной безопасности Российской Федерации и в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденных указами Президента РФ в 2000 году. Существенно обновилось и административное законодательство, регулирующее порядок управления в административно-политической сфере.

Впоследние годы произошли изменения и в системе, и структуре органов государственного управления в этой области, созданы федеральные окружные подразделения МВД РФ и Министерства юстиции РФ, перераспределяются управленческие функции между федеральными органами исполнительной власти.

При подготовке учебного пособия использованы работы Д.Н.Бахраха, А.А.Кармолицкого, А.П.Коренева, А.Е.Лунева, Д.М.Овсянко, Л.Л.Попова, А.В.Серегина.

Учебное пособие написано в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта и уровня подготовки выпускников по специальности 02.11.00 «Юриспруденция» и программой курса «Административное право РФ».

5

Глава 1. Административно-правовые основы государственного управления внутренними делами

§1. Общая характеристика управления внутренними делами

Внаучной и учебной литературе существуют различные точки зрения по определению содержания управления внутренними делами. В коллективном труде советских ученных-административистов «Управление в области административно-политической деятельности» управление внутренними делами определялось как основанная на законе исполнительно-распорядительная деятельность органов Советского государства по обеспечению неприкосновенности советского государственного и общественного строя, социалистической собственности, личности, прав и законных интересов граждан, защиты их от преступных и иных противоправных посягательств; по созданию обстановки общественного спокойствия, нормальных условий для

функционирования государственных и общественных организаций, труда и отдыха граждан1. По мнению Д.М. Овсянко, управление внутренними делами заключается в осуществлении системы мер, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, охрану собственности и борьбу преступностью.

Вопределении Д.М. Овсянко отсутствует такая функция, как охрана прав и свобод граждан. В то же время он говорит об этом, раскрывая понятие общественного порядка как системы общественных отношений

ирегулирующих их правовых норм, целью которых является создание нормальных условий для деятельности государственных и

негосударственных организаций, труда и отдыха граждан, защита их прав и законных интересов2. А.А. Кармолицкий считает, что управление внутренними делами направлено на обеспечение общественного порядка

иобщественной безопасности, борьбу с преступностью, охрану прав и свобод граждан, собственности3. Н.П. Соловей пишет, что в России понятие «внутренние дела» охватывает мероприятия по защите всех и каждого от угроз, создаваемых преступными и иными противоправными посягательствами, и распространяется на сферы обеспечения личной,

физической, имущественной безопасности граждан, общественной,

1Советское административное право: Управление в области административно-политической деятельности. М.: Юрид.лит., 1979. С. 96.

2Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.

С. 432.

3Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. С. 620.

6

пожарной, дорожной, отчасти государственной и экологической, а также некоторых иных видов безопасности личности, общества и государства1.

Наиболее полно, на наш взгляд, содержание государственного управления в области внутренних дел раскрывает Л.Л. Попов2. Он отмечает, что область внутренних дел государства включает в себя различные группы общественных отношений, связанные со следующим:

-защитой прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

-предупреждением и пресечением преступлений, административных правонарушений и иных посягательств;

-выявлением и раскрытием преступлений, розыском преступников и пропавших без вести граждан, производством дознания;

-осуществлением предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел;

-обеспечением безопасности дорожного движения;

-осуществлением лицензионноразрешительной деятельности;

-проведением в жизнь правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России;

-обеспечением правил пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и их транзитом через территорию России;

-охраной собственности юридических и физических лиц по договорам и т.д.

Следовательно, делает вывод Л.Л. Попов сущность управления в области внутренних дел и его специфика состоят в том, что в его процессе осуществляется непосредственная охрана прав и свобод граждан, а также обеспечиваются общественный порядок и общественная безопасность. Общественный порядок, по его мнению, – это система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

К понятию общественного порядка тесно примыкает понятие общественной безопасности, которое рассматривается Л.Л. Поповым как система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых

1Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов/Отв.редактор проф. Д.Н.Бахрах.

М.: БЕК, 1997. С. 11.

2Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2000. С. 680681; 689.

7

условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами социального или технического характера.

Общее руководство в области внутренних дел осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации.

Президент Российской Федерации издает указы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере внутренних дел, на обеспечение и охрану общественного порядка, усиление борьбы с преступностью. Он назначает и освобождает от должности министра внутренних дел Российской Федерации, командующего Внутренними войсками; вводит в случае необходимости чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях.

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, объединяя, направляя и координируя в этой сфере деятельность федеральных органов исполнительной власти.

§ 2. Правовое положение и основные направления деятельности органов внутренних дел

Систему органов внутренних дел возглавляет Министерство внутренних дел Российской Федерации. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 13 июля 1996 года1. Согласно данному Положению, Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Министерство подчиняется Президенту Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации.

Министерство возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: главные управления по федеральным округам, министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения,

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 30. Ст. 3605; 1997. № 36. Ст. 4133; 1998. № 17. Ст. 1915; № 22. Ст. 2413; 1999. № 50. Ст. 6197; 2001. № 3. Ст. 220.

8

автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно - территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и Внутренние войска.

В систему Министерства также входят Внутренние войска, состоящие из округов Внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности Внутренних войск, органов управления Внутренними войсками.

Органы внутренних дел и Внутренние войска составляют систему Министерства.

Деятельность Министерства осуществляется на основе принципов уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности, взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также соответствующими органами иностранных государств.

Основными задачами Министерства являются:

1)разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;

2)организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

3)обеспечение исполнения уголовных наказаний;

4)руководство органами внутренних дел и Внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;

5)совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и Внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности;

6)совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства;

9

7) развитие и укрепление материально - технической базы органов внутренних дел и Внутренних войск.

Министерство в соответствии с законодательством Российской Федерации:

-определяет основные направления деятельности органов внутренних дел и Внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка, общественной безопасности;

-участвует в разработке и выполнении федеральных целевых программ в сфере борьбы с преступностью;

-осуществляет анализ состояния правопорядка и преступности, разрабатывает долгосрочные и оперативные прогнозы развития криминогенной ситуации и на этой основе вносит в установленном порядке в органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложения об укреплении законности, обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, усилении борьбы с преступностью, информирует население по этим вопросам, организует взаимодействие со средствами массовой информации;

-участвует совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в разработке и выполнении региональных целевых программ в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и борьбы с преступностью; в разработке и реализации договоров и соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации об обеспечении законности, общественного порядка, общественной безопасности и по иным вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами;

-организует и непосредственно осуществляет оперативно - розыскную и экспертно - криминалистическую деятельность, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел; обеспечивает реализацию мер по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, проведению проверок и ревизий финансово - хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

-организует и осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификацию неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества;

10

-осуществляет меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями;

-участвует в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, контрабандой, охране государственной границы Российской Федерации, обеспечению безопасности Российской Федерации, безопасности представительств иностранных государств на территории Российской Федерации, защите в системе Министерства сведений, составляющих государственную тайну;

-обеспечивает охрану важных государственных объектов и специальных грузов, особо важных и режимных объектов, имущества юридических и физических лиц по договорам; оказывает содействие предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности в разработке мер по обеспечению их имущественной безопасности, а также личной безопасности их работников;

-организует деятельность органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащими лицензированию в системе Министерства, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг);

-руководит Государственной инспекцией по безопасности дорожного движения; организует учет дорожно-транспортных происшествий и в пределах своей компетенции принимает меры по их предупреждению; участвует в разработке правил, стандартов и иных нормативов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения; организует работу, связанную с допуском автомототранспортных средств и прицепов к ним, а также водителей к участию в дорожном движении;

-организует деятельность органов внутренних дел, связанную с вопросами гражданства Российской Федерации, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

-осуществляет непосредственное руководство Внутренними войсками, а также органами внутренних дел, дислоцирующимися на арендуемых Российской Федерацией и находящихся под ее юрисдикцией территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, органами внутренних дел на транспорте, органами внутренних дел закрытых административно - территориальных образований и органами внутренних дел на особо важных и режимных объектах, территориальными органами

11

управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружными управлениями материально-технического и военного снабжения, предприятиями, учреждениями и организациями, подчиненными Министерству; руководит отрядами милиции особого назначения, специальными отрядами быстрого реагирования, отрядами специального назначения;

-участвует в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, в осуществлении мероприятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;

-привлекает Внутренние войска и органы внутренних дел за пределами мест их дислокации и обслуживаемых ими территорий для проведения неотложных мероприятий по спасанию людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению общественного порядка при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, массовых беспорядков и иных чрезвычайных ситуаций, а также при проведении межрегиональных и иных специальных операций и мероприятий; осуществляет в этих случаях оперативное управление силами и средствами органов внутренних дел и Внутренних войск;

осуществляет иные полномочия, отнесенные к его компетенции.

В последнее время функции МВД значительно меняются. Указом Президента РФ от 9 ноября 2001г. «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»1 Государственная противопожарная служба Министерства внутренних дел Российской Федерации с 1 января 2002г. преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»2 установлено, что Министерство внутренних дел Российской Федерации наряду с функциями, возложенными на него законодательством Российской Федерации, выполняет также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.

Министерство возглавляет министр внутренних дел Российской Федерации. Министр, первые заместители министра, заместители министра назначаются на должность и освобождаются от должности

1Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 46. Ст. 4348.

2Российская газета. 2002. 28 февраля.

12

Президентом Российской Федерации по представлению председателя Правительства Российской Федерации.

Министр несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство, подчиненные ему органы внутренних дел и Внутренние войска; организует работу Министерства, руководит деятельностью органов внутренних дел и Внутренних войск; издает на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты; отдает распоряжения, в том числе совместно или по согласованию с руководителями органов государственной власти Российской Федерации, организует проверку их исполнения; издает в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные правовые акты; утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции Министерства; принимает решения о создании подразделений специального назначения для выполнения задач и обязанностей, возложенных на органы внутренних дел и Внутренние войска; определяет порядок создания и ликвидации временных структур; осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

ВМинистерстве образуется коллегия, в состав которой входят: министр (председатель коллегии), первые заместители министра и заместители министра по должности, а также руководящие сотрудники и военнослужащие системы Министерства и другие лица. Общая численность коллегии устанавливается Президентом Российской Федерации.

Члены коллегии Министерства, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Президентом Российской Федерации.

Коллегия Министерства на своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности органов внутренних дел и Внутренних войск.

Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов, оформляются протоколами и проводятся в жизнь приказами министра.

Вслучае разногласий между министром и коллегией, министр проводит в жизнь свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. Члены коллегии также могут сообщить о своем мнении