5492

Министерство образования Российской Федерации Хабаровская государственная академия экономики и права Юридический факультет

С.В.НАРУТТО

ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕДИНСТВО ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ

МОНОГРАФИЯ

ХАБАРОВСК 2001

ПРЕДИСЛОВИЕ

Высокий уровень накопления научной информации в области федеративных отношений обусловил обращение автора к использованию в монографии системного метода исследования в его органическом единстве с законами и категориями диалектического материализма, что позволило углубить в той или иной степени освещение различных аспектов федеративной действительности в системном видении, связывающем составляющие ее элементы в определенную динамическую целостность. Системный подход ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на выявление многообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину, отражающую государственно-правовую систему Российской Федерации.

Многоплановость и глубина темы исследования обусловили привлечение научной литературы по общей теории государства и права, отраслевым юридическим дисциплинам, философии, логике, социологии, политологии, юридической конфликтологии, законодательной технике.

Теоретические положения и выводы опираются на анализ Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, внутрифедеральных договоров и соглашений. При написании работы широко использовались решения Конституционного Суда РФ, а также проекты федеральных законов по проблемам федерализма и местного самоуправления. Значительное внимание уделялось исследованию опыта правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примерах Амурской области, Томской области, Тюменской области, Приморского края, Хабаровского края и др.). Материалы обобщенной практики их работы использованы для аргументации и иллюстрации теоретических конструкций и выводов диссертационного исследования.

Автор признателен начальнику государственно-правового отдела Законодательной думы Хабаровского края М.Н. Литвинюк, начальнику юридической службы администрации Хабаровского края М.Л. Слепцову, депутатам Законодательной думы Хабаровского края, оказавшим помощь в подборе и обработке материалов, касающихся деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Искреннюю благодарность за методологическую помощь в работе автор выражает профессорскопреподавательскому составу кафедры конституционного права во главе с ее заведующим, ректором Московской государственной юридической академии, профессором О.Е. Кутафиным.

Считаю своим долгом поблагодарить заместителя директора Юридического института Дальневосточного государственного университета профессора С.Д. Князева за предоставленную возможность апробации отдельных научных выводов настоящего исследования на кафедре конституционного и административного права ДВГУ. Автор признателен декану юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права профессору В.Н. Ширяеву за поддержку творческих устремлений.

ВВЕДЕНИЕ

Процесс становления новой федеративной государственности в современной России идет в очень сложных условиях. Длительное нарушение единства конституционно-правового пространства послужило причиной фактического разрушения целостной государственно-правовой системы, неуважительного отношения к Конституции Российской Федерации и искажения ценностных ориентиров в массовом сознании населения.

Неразвитость государственно-правового начала в регулировании формирующегося гражданского общества в начале постсоветского периода привнесла много негативных результатов, способствующих деформации федеративного процесса. Это прежде всего относится к нарушениям фундаментальной основы федеративной государственности - конституционной модели разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, деформации принципа разделения властей на уровне субъектов федерации, породивших тенденции местничества и распада единой системы государственной власти и обусловивших принятие огромного количества неконституционных законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, регулирующих вопросы ведения Российской Федерации, вторгающихся в деятельность федеральных органов государственной власти. Отсутствие механизмов контроля и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, игнорирование соответствующего отечественного и зарубежного опыта в отношении региональных органов и органов местного самоуправления в реальной жизни российского общества, где отсутствуют традиции

общественного контроля за публичной властью, воплотились в бесчисленные нарушения прав граждан, коррумпированность местных чиновников, во вседозволенность и безнаказанность власти.

Внемалой степени такая ситуация стала возможной из-за наличия в Конституции Российской Федерации противоречий и пробелов, бланкетных норм, своевременно не подкрепленных соответствующим федеральным законодательством, практики опережающего правового регулирования субъектов РФ в условиях отсутствия четких общегосударственных ориентиров региональной правотворческой политики.

Существующие противоречия федеративных связей, выражающиеся в противоречиях между правовыми взглядами, между правовыми актами, между действиями органов публичной власти, обострившись до кризисного уровня, выдвинулись сегодня на первый план. Высокая степень конфликтности федеративных отношений в России порождает кризисные явления политического, экономического и социального характера, деформирующие характер правосознания федеральных властей и властей субъектов Российской Федерации, не совпадающего по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции Российской Федерации.

Вопросы, вокруг которых возникают конфликты, связаны с недооценкой системности государственной власти, неправильным пониманием природы федеративного государства, неоднозначным осмыслением содержания принципов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; с различным пониманием степени автономности субъектов федерации и местного самоуправления.

Вотечественной литературе стали высказываться идеи «стимулирования развития национального

иобычного права», «перспективности для стабилизации федеративного государства развития субъектов Российской Федерации в качестве самостоятельных государств», «приоритетности договорного регулирования федеративных отношений, гарантирующего их фундаментальность и стабильность», «отделенности и независимости местного самоуправления от государства». Подобные тезисы не служат конституционным идеалам единства государственно-правовой системы России.

Государственность современной России – явление чрезвычайно динамичное, в нем постоянно присутствуют элементы неупорядоченности, нарушения сложившихся связей и способов их регуляции. Важно, чтобы уровень бессистемности федеративных отношений не достигал такой критической отметки, когда возникает очевидная и реальная угроза единству государства. В этой связи принципиальное значение имеют научные разработки, акцентирующие внимание на правовых механизмах укрепления единой государственной власти в федеративном государстве, проблемах стабильности, устойчивости и гармонического соответствия в федеративных государственно-правовых явлениях. Именно это обстоятельство обусловило обращение автора к играющему действительно конструктивную роль системно-структурному методу изучения процесса становления и развития российской федеративной государственности и необходимых условий повышения эффективности и социальной значимости государственно-правовых институтов как механизмов управления федеративными отношениями.

Философско-методологической основой исследования послужили труды А.Н. Аверьянова, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, В.И. Кремянского, В.П. Кузьмина, В.А. Лекторского, В.Н. Садовского, В.С. Тюхтина, А.И. Усмова, Э.Г. Юдина, Г.А. Югая и ряда других философов, рассмотревших методологические основы применения системного метода исследования. Автором осмыслены работы следующих представителей правовой науки, обстоятельно обосновавших целесообразность и необходимость применения системного метода в юриспруденции: С.С. Алексеева, Б.В. Ахлибинского, А.Б. Венгерова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Ткаченко, Ц.А. Ямпольской и других ученых.

Теоретической основой изучения федеративных связей в государственно-правовой системе явились труды известных отечественных государствоведов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенковой, К.С. Гаджиева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, А.И. Козлова, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, М.Н. Шафира, Б.С. Эбзеева и других авторов.

Исследуя проблемы единства системы государственной власти, автор обращался к работам А.Б. Агапова, А.П. Алехина, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, Ю.А. Дмитриева, Ю.М. Козлова, С.А. Комарова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, А.С. Пиголкина, В.Н. Протасова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, М.А. Шафира и др.

Теоретическую базу осмысления места местного самоуправления в государственно-правовой системе Российской Федерации, исследования проблем взаимодействия органов государственной власти

§ 1. Философско-методологические аспекты элементно-структурного анализа государственно-правовой системы Российской Федерации

Возрастающая роль изучения сложных социальных объектов обусловливает применение в современном научном познании системного метода исследования, или системного подхода, в основе которого лежит понимание объектов как систем.

Подход к сложноорганизованным объектам как к системам выражает одну из главных особенностей современного научного познания. В последнее время предмет исследования многих научных дисциплин существенно трансформировался и стал выступать как множество взаимосвязанных элементов, представляющих целостные образования (системы). Активизация системных разработок объясняется высоким уровнем накопления научной информации.

Входе системного анализа вычленяются, обособляются структурные элементы исследуемого явления, устанавливается специфика их содержания, дается функциональная характеристика. Системный метод предполагает продвижение исследования не от частей к целому, а от целого к частям. Важное место в системном анализе отводится выявлению связей между элементами, которые придают структурно-организованному объекту качество единства. Системное исследование сложного объекта не исчерпывается особенностями его элементов, а коренится прежде всего в характере связей и отношений между элементами. К тому же сложный объект представляет собой иерархическое, полиструктурное, многоуровневое образование, изучаемое с разных сторон.

Системный подход ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и

обеспечивающих ее механизмов, на выявление разнообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину1. Системное представление компонентов государственно-правовой действительности и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Развитие представлений о государственно-правовых явлениях в значительной степени обусловлено углублением знаний об их многообразии и взаимосвязи, стремлением исследователей выразить их в соответствующей системе понятий. Системный подход к познанию многоуровневого и многокачественного мира, как отмечает Э.С. Маркарян, является «одной из фундаментальных стратегий

научного исследования, исторически вызванной необходимостью изучения сложноорганизованных систем адекватными познавательными средствами»2.

Эвристическая ценность системного метода познания проявляется в идее целостности системы, выявлении и описании многообразия отношений системы с внешней средой, наиболее существенных корреляционных, субординационных и других связей между целым и его частями, а также последних между собой, определении места и роли каждого звена системы в общей работе государственноправового механизма, формировании представления о том, что функционирование системы определяется

взаимодействием происходящих внутри нее процессов изменения и стабилизации, обновления и сохранения, что длительное нарушение их оборачивается разрушением всей целостности системы3. Системный подход позволяет представить государственно-правовую жизнь не как механический конгломерат государственных органов, правовых норм, принципов, правоотношений и т.д., а как закономерно-единое целое, каждый элемент которого выполняет строго определенную роль, занимает свое место в государственно-правовом пространстве. В системном видении любого исследуемого объекта заложено его адекватное и глубокое осмысление, восприятие в динамике, в социальной деятельности.

Вправовой науке целесообразность и необходимость применения системного метода довольно

обстоятельно обоснована в работах С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, И.С. Самощенко, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Л.Б. Тиуновой и других авторов4. Важная роль категориального аппарата теории

1 Философско-методологические проблемы системного подхода довольно широко представлены в трудах А. Н. Аверьянова, В. Г. Афанасьева, И. В. Блауберга, В. И. Кремянского, В. П. Кузьмина, В. А. Лекторского, В. Н. Садовского, В. С. Тюхтина, А. И. Усмова, Э. Г. Юдина, Г. А. Югая и ряда других философов, обстоятельно рассмотревших такие вопросы, как сущность и методологическая специфика системного подхода, роль категории целого и части в исследовании системных объектов, теория организации систем, особенности применения системных методов в различных областях знания и др. Системный подход давно используется при изучении различных несоциальных объектов. Применительно к исследованию социальных объектов, которое не может в полной мере использовать все категории и методы несоциальных наук, системную методологию трудно определить как сформированную и достаточно разработанную.

В научном правоведении, политологии, теории государственного управления утвердились понятия «правовая система», «политическая система», «конституционная система», «избирательная система», «система государственного управления», «система органов государственной власти» и пр., охватывающие широкий круг государственно-правовых явлений.

2Маркарян Э. С. Системное исследование человеческой деятельности // Вопросы философии. 1972. №10. С. 77.

3См.: Демидов А. И. Политическая система и государство // В кн.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999. С. 112-113.

4См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975; Он же. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве; Керимов Д. А. Проблемы методологии системного исследования. М., 1970; Самощенко И. С. Системно-структурный подход и система советского законодательства // Вопросы философии. 1979. № 2; Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов, 1994; Сырых В. М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М., 1980; Он же. Логические основания общей теории права: В 2 т. М., 2000. Т.1. С. 452-467; Тиунова Л. Б. Системный подход к исследованию права: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. Л., 1985; Она же. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991.

систем в познании государственно-правовых явлений показана в трудах А.Б. Венгерова, В.П. Казимирчука, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Ткаченко и других авторов5.

Системный анализ государства и права зависит от того, что собственно понимается под государственно-правовой системой как комплексным явлением. Термином «государственно-правовая система» охватывается сложнейшая совокупность компонентов, включающая государство как носителя государственной власти6, а также образующих в совокупности правовую систему, правопонимание, правотворчество, правовой массив и правоприменение7. В целостном системном восприятии это - вся государственно-правовая материя в статике, динамике и развитии. Понятие государственно-правовой системы отражает реальную структурированность государственно-правовой целостности, ее функционирование и развитие, создает предпосылки углубления теоретических знаний и практического совершенствования системности государственно-правовой действительности. Данное понятие фиксирует государственно-правовую реальность со стороны ее «внутренней и внешней организации, структурных элементов, динамического состояния, механизма действия, эффективности»8.

Системе органов государства и правовой системе в отечественной литературе посвящено немало содержательных, интересных работ. Пожалуй, ни одно другое направление в юриспруденции не привлекает столь пристального и постоянного внимания исследователей. И это понятно, поскольку роль государства, эффективность его деятельности (и в связи с этим значение права) предопределяется в большей мере тем, насколько точно, научно обосновано, с учетом происходящих фундаментальных изменений в политической системе общества, требующих учета и адекватного отражения в государственно-правовом регулировании, осмыслены исходные начала государственности, связи между правом и государством, между государством и обществом.

Понимание государства и права как целостной социальной системы со своими элементами, системообразующими связями в современной научной литературе довольно распространено. Предметом научных исследований в юриспруденции сегодня становится не только государственная и правовая система, но и своеобразная система «человек – общество – право – государство», система взаимодействия экономических, правовых и политических отношений, а также проблема социальной ценности государства и права и их места в современной цивилизации9.

Системный подход к пониманию природы федеративного государства как упорядоченной организации в обществе государственной власти по праву признается одним из фундаментальных методов познания10. Государствоведами анализируется не только все государство в целом, но и его важнейшие составные части, каждая из которых рассматривается, с одной стороны, как подсистема целостной государственной системы, а с другой стороны, как самостоятельная система, имеющая в свою очередь подсистемы на следующем уровне11.

В иерархических системах, к которым относится объект настоящего исследования, элемент тоже рассматривается как система со своим обособленным внутренним строением. Элемент обладает множеством свойств, поэтому он может функционировать в разных системах. Среди этих свойств выделяются прежде всего такие, которые связаны с функционированием элемента в данной системе. Федеральные и региональные институты государственности как подсистемы единой государственноправовой системы имеют свою собственную структуру, т.е. внутренне организованы и обособлены друг от друга. Взаимосвязи данных подсистем обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне в качестве специфического единого целого. Но и они, в свою очередь, включают в себя системы (органов государственной власти, законодательства).

Таким образом, «системный подход позволяет более полно раскрыть свойства государства, рассматриваемого как целенаправленно организованное единство отдельных, но взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов, функционирование которых подчинено достижению общей цели»12. В системном подходе наиболее важным представляется его ориентированность прежде всего на момент стабильности, устойчивости и гармонического соответствия в государственно-правовых явлениях.

Не случайно и действующая Конституция Российской Федерации в отличие от прежних

конституций довольно широко оперирует категорией «система» (ст. 5, 12, 15, п. «г» ст.71, п. «н» ст.72,

ст. 77)13.

5См.: Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. М., 1978; Казимирчук В. П. Социологические проблемы действия права в социалистическом обществе // В кн.: Право и социология. М., 1973; Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 102-116; Ткаченко Ю. Г. Некоторые методологические проблемы теории правоотношений // В сб.: Труды ВЮЗИ. М., 1975. Т. 39. С. 3-102.

6Более основательную характеристику государства см.: Чиркин В. Е. Основы сравнительного правоведения. М., 1997. С. 15-33.

7См.: Тихомиров Ю. А. Правовая сфера общества и правовая система // Журнал российского права. 1998. №4/5. С.9.

8См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999. С. 162.

9Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 5.

10Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С.18.

11О принципе полисистемности см.: Ахлибининский Б. В. Информация и система: Автореф. дис. … д-ра философ. наук. Л., 1967. С. 31.

12См.: Органы советского общенародного государства. М., 1979. С. 17-18.

13Непонятно в этой связи утверждение авторов учебника «Российское административное право» того, что Конституция РФ не содержит категории «система» (см.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. М.,1996. С. 71)

Особенностью системного подхода является рассмотрение исследуемого объекта только в определенном отношении, в том отношении, где он выступает как система. Кроме того, системный подход характеризуется познанием объекта не в целом, а в определенном «срезе» с него, произведенном в соответствии с системными характеристиками объекта. На сложный объект, по утверждению известного философа И.В. Блауберга, не может быть «наложено» какое-то единственное теоретическое представление о целом14. Исследуя такой объект, ученые имеют дело не с одним целым или одним уровнем целостности, а с различными «срезами» с этого объекта, каждый из которых представляет определенную картину целого. Как отмечает В.Н. Сагатовский, «системообразующий принцип всегда что-то «обрубает», «огрубляет», «высекает» из бесконечного разнообразия конечное, но упорядоченное множество элементов и отношения между ними»15.

В настоящей работе отечественная государственно-правовая система как предмет анализа выступает не во всех своих гранях, аспектах, связях и функциях, поскольку разработать такую обширную и разноплановую тему в рамках одной работы вряд ли возможно. Л.Б. Тиунова отмечает, что хотя системный подход как целостная методология обязывает к изучению объекта в целом ряде органически связанных аспектов (элементно-структурном, функциональном, генетическом), однако в конкретном исследовании они могут дополняться, видоизменяться, в их рамках возможно выделение новых ракурсов и средств бытия объекта16. Критикуя исследователей за фрагментарность, нецельность применения комплекса средств системного подхода, она объясняет это субъективным подходом самих исследователей и неоконченной сформированностью самой методологии17. Но, на наш взгляд, любое системное исследование не может претендовать на исчерпывающе достаточное, если оно изучает сложную социальную систему, характеризующуюся многокачественностью, разнопорядковостью и многоаспектностью динамики. Реальность, как известно, неизмеримо богаче любых абстрактных схем.

Государственно-правовая система России рассматривается нами в констексте федерализма с углубленным в той или иной степени освещением различных аспектов этого явления в системном видении. Исследование государственно-правовой действительности как целостного образования посредством анализа элементов и связей государственно-правовой системы в федеративном срезе позволяет глубже понять сущность российского федерализма и дает возможность подойти к решению вопросов становления федеративной правовой государственности как к сложной комплексной проблеме, органически связанной с политическими, социально-экономическими, духовными преобразованиями в обществе.

Большинство современных ученых признают «вертикальный» аспект рассмотрения государственно-правовой системы, т.е. изучение последней сквозь призму федерализма, анализируя при этом проблемы дифференциации и взаимодействия федеральной и региональной государственной власти, федерального законодательства с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, проблемы соотношения федерального и регионального правоприменения, правосознания и иных правовых явлений 18. При этом в качестве критериев различий между двумя уровнями государственной власти и правовой системы называют компетенцию органов, предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, юридическую силу правовых актов19, источники финансирования, а также формирование органов всем населением России (или другим федеральным органом) либо населением субъекта Российской Федерации (или другим региональным органом)20. Очевидно, к таким критериям следует отнести также территориальный предел действия.

Исследуя вопросы государственности субъектов Российской Федерации, ученые видят в ней определенную целостную систему, но всегда «имеют в виду» и систему более высокого уровня, охватывающую и федеральный, и региональный уровни как единое целое, представляющее собой «систему отсчета», в контексте которой только и можно говорить о подсистемах (т.е. системах иного уровня). Иными словами, вне анализа взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией в целом, а также между субъектами государственно-правовую природу субъекта федерации исследовать невозможно.

14Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 100.

15Цит. по: Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: Вопросы и ответы. М., 1999. С. 229.

16Тиунова Л. Б. Указ. соч. С. 15.

17Там же. С. 18.

18См.: Ковачев Д. А. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах // В кн.: Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С. 98; Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 330.

19См.: Мицкевич А. В. Система права и система законодательства // В кн.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 331.

20См.: Четвернин В. А. Государство: сущность, понятие, структура, функции // В кн.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 569.

«Вертикальные» аспекты изучения государственно-правовой системы все больше привлекают

внимание государствоведов, получая свое самостоятельное освещение и разработку в юридической науке21.

Федеративная государственность являет собою сверхсложную социальную систему, состоящую из пронизанных разнообразными упорядоченными связями подсистем (субсистем) и взаимодействующую с остальной частью общества. Подсистемы в данном контексте представляют собой элементы системы. Системные свойства объекта означают обязательное наличие в этом объекте элементов, органически связанных друг с другом, взаимодействующих между собой22. Необходимо иметь в виду, что «понятие элемента не есть однозначно определенное, так как система может расчленяться существенно разными способами и можно говорить об элементе лишь применительно к определенному из этих способов»23. Иными словами, членение системы возможно как на элементы первичного, наиболее низкого уровня, так и на более укрупненные. При таком подходе элементы системы оказываются различными24. В интересующем нас аспекте предел федеративной членимости государственно-правовой системы будет наиболее высоким, т. е. в качестве ее элементов мы рассмотрим крупные структурные части данной системы - федеральные и региональные институты государственности25, которая в качестве целого представляет такой широкий набор разноплановых явлений, что соединить их в единую функциональную структуру весьма сложно. В настоящей работе под федеральными институтами государственности в узкой трактовке значения этого термина (со структурно-функциональной позиции) будут пониматься федеральные органы государственной власти и федеральное законодательство, а под региональными – органы государственной власти и законодательство субъектов Российской Федерации. Вместе с тем мы полагаем допустимым расширительное толкование государственности субъектов федерации, связанное с их правовым статусом и правовой системой. Не только система законодательства26, но и система права, а также российская правовая система в целом имеет федеративный разрез27.

Многие ученые, рассматривая российскую правовую систему, говорят сегодня о ее федерализме28, о наличии собственных правовых систем субъектов Российской Федерации29, региональных и местных правовых инфраструктур в качестве элементов национальной правовой системы30. Ю.Л. Шульженко, например, пишет о «двух правовых системах: общефедеральной и правовой системе субъектов Российской Федерации», понимая под ними, как и большинство из указанных авторов, массив нормативных правовых актов, т.е. нормативную часть правовой системы31. И.Н. Барциц определяет «автономную правовую систему субъекта Российской Федерации» как «совокупность нормативноправовых актов, принимаемых органами государственной власти и управления субъекта Российской Федерации»32. Безусловно, сюда следует отнести также и акты, принимаемые на референдумах субъектов федерации. В.В. Невинский говорит об «известно обособленном нормотворчестве субъектов Российской Федерации, являющемся неотъемлемой частью нормотворчества Российской Федерации»,

21См. об этом: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 212-220; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 29, 105107, 123-134; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 179-183, 196-198, 200 и др.; Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов. 1994. С. 315-339; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 42-51, 230-238 и др.

22См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1998. С. 445.

23Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С. 39 – 40.

24См.: Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. С. 33–34; Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск. 1972. Т. 1. С. 130–131.

25Более подробно о понятии и классификации институтов государственности см.: Чиркин В. Е. Государствоведение. М. 1999. С.124-129.

26Противоположную точку зрения, отвергающую многоплоскостность структуры права и допускающую лишь федеративную структурированность законодательства, см.: Лукьянов А. И., Шебанов А. Ф. Система права в Советском союзном государстве // Советское государство и право. 1976. №9. С. 35-43.

27Например, В. В. Толстошеев пишет о возможности в условиях федеративного государства структуризации правовой системы по уровням государственного устройства (см.: Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. №11. С. 9)

28См.: Крылов Б. С. Развитие федерализма в России // В кн.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 91.

29См., например: Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. №3. С. 56, 58, 63, 66; Глотов С. А. Приграничное сотрудничество российских регионов в контексте принципов и норм Совета Европы // Журнал российского права. 2000. №3. С. 85; Гошуляк В. В. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: План-проспект учебного пособия // В кн.: Право: Сборник учебных программ-проспектов. М.,1999. С. 27; Доржиев А. А. Правовая система Российской Федерации: Правовые акты // В сб.: Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Улан-Удэ. 1999. С. 50; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 230; Князев С. Д. Проблемы становления правовой системы Приморского края // В сб.: Социально-экономические и политические процессы в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Владивосток, 1997. С. 59-60; Мальцев Г. В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Государственность и право республики в составе Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции. 10

– 11 апреля 1996 г. Нальчик; Ростов-н/Д. 1996. С. 5; Петелина И. В. Региональные правовые системы: проблемы правотворчества // Правоведение. 1999. №2. С. 234; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие / Отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 2; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько; Умнова И. А. Развитие федеративных отношений в России:

проблемы и перспективы: Сквозь призму тенденций федерального и регионального законотворчества // В кн.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 10; Чуньков Ю. И., Побережная И. А. Удается ли реализовать конституционное право на Устав? // В сб.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М.,1998. С. 75.

30Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов. 1994. С. 165.

31См.: Шульженко Ю. Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. М., 1997. С. 3.

32См.: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 66.

понимая под этим термином не только совокупность различных видов правовых актов, но и законодательный процесс33.

Воспринимая основы правовой системы как один из институтов конституционного права34, мы имеем в виду то, что объединяющиеся в ней компоненты в контексте федеративного устройства России характеризуют не только государственность Российской Федерации в целом, но и государственность субъектов Российской Федерации как ее составных частей.

Значительную часть законодательства России составляет структурно оформленная совокупность официально установленных (принятых органами государственной власти или референдумом) субъектами федерации взаимосвязанных правовых актов по предметам их собственного ведения и по предметам совместного с Российской Федерацией ведения. В некоторых уставах краев, областей непосредственно говорится о системе регионального законодательства, кратко характеризуются входящие в нее акты. Так, Устав Томской области оперирует термином «система нормативного правового регулирования» (ст. 1), в Уставе Красноярского края содержится термин «система правовых актов края» (ст. 84). Упоминания о системе нормативных правовых актов регионального уровня встречаются в уставах Краснодарского края (ст. 62), Омской области (ст.34), Иркутской области (ст.20). В отдельных субъектах, кроме того, приняты специальные законы о нормативных правовых актах, в определенной мере систематизирующие их правовой массив, служащие ориентиром выработки концепции упорядоченного развития системы права субъектов Российской Федерации.

Устав Приморского края содержит статью, посвященную правовой системе края, однако ее содержание представляется спорным, поскольку к краевой правовой системе отнесены не только краевые акты, включающие международные соглашения Приморского края, но и федеральное законодательство (ст. 6). Очевидно, это продиктовано стремлением краевых законодателей подчеркнуть неразрывную связь между двумя уровнями системы законодательства и единство правовой системы в целом.

Конституция Республики Адыгея называет в качестве составной части республиканской правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (п. 5 ст. 6), что представляется неверным, поскольку правовая система субъекта федерации сама является частью (уровнем) общегосударственной правовой системы, непосредственно (а не через правовые системы субъектов федерации) включающей в себя международные правовые акты.

Признание системности регионального права позволяет правильно определить взаимоотношения законодательства этого уровня с федеральным законодательством как взаимосвязанных, но относительно обособленных нормативно-правовых образований, а также способствовать правильному правоприменению, особенно при установлении взаимосвязи между различными нормативными правовыми актами35. Представляется правильным вывод Ф.Р. Муратшина о том, что «отсутствие упоминаний о системном характере региональных нормативных правовых актов в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации отнюдь не означает, что их законодательство нельзя считать системным образованием. Данное свойство законодательства – явление объективное»36. Большинство ученых рассматривает региональное законодательство как систему, поскольку его основы в основном сформированы, составляющие его нормативные акты взаимосвязаны37. Вместе с тем многие ученые справедливо указывают на разбалансированность, несогласованность нормативных правовых актов субъектов федерации38, на неравномерное развитие на региональном уровне не только разных отраслей законодательства, но и отдельных блоков конституционного законодательства39. Среди ученых встречается и такое мнение, что идея формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации вообще неприемлема40. Такая категоричность представляется излишней, поскольку несмотря на определенную противоречивость и пробельность, совокупность нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации все-таки характеризуется как относительно самостоятельная целостность, способная комплексно регулировать круг вопросов, отнесенных к компетенции субъекта федерации. Федеральное законодательство тоже далеко от совершенства, в нем много коллизионных

33См.: Нормотворчество субъектов Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научнопрактическое пособие. М., 1998. С. 110.

34Некоторые ученые называют правовую систему подотраслью конституционного права (см., в частности: Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система // Журнал российского права. 1998. №4/5. С. 11; Современное состояние российского законодательства и его систематизация: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1999. №2. С. 30).

35См.: Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта федерации – реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. №9. С. 85.

36См.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта федерации – реальность, требующая осмысления // Журнал российского права, 1999, № 9. С. 85.

37См.: Муратшин Ф. Р. Указ. соч. С.82 – 87; Муксинов И. Ш. Основы самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан // В сб.: Конституционное право Республики Башкортостан: возникновение, становление и перспективы развития. Уфа, 1997. С. 39; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №1. С. 60; Раянов Ф. М. Система законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации // Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа, 1996. С. 18.

38См., например: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998. С. 3.

39См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 46 – 50.

40См.: Титов Ю. Н. Принципиальные проблемы разработки, принятия и исполнения законодательства Республики Башкортостан // В сб.: Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа, 1996. С. 98.