4887

51

ных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды 132.

Наряду с физическими и юридическими лицами, самостоятельными субъектами права собственности являются публичные образования. Однако участие публичного образования в гражданском обороте обусловлено целым рядом особенностей. Во-первых, публичные образования обладают особыми властными полномочиями, в том числе и по принятию норматив- но-правовых актов, регламентирующими порядок осуществления принадлежащего им права собственности. Во-вторых, публичное образование осуществляет право собственности в публичных интересах.

Публичная собственность имеет две разновидности – государственную

имуниципальную. Применительно к праву государственной собственности можно говорить о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и её субъекты – республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъектов Российской Федерации).

Статьёй 72 Конституции РФ предусматривается возможность нахождения в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности и вопросов владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными

идругими природными ресурсами. Но это не означает, что возможно установление общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на имущество, так как сами эти субъекты гражданского права самостоятельны и не зависимы друг от друга, и в соответствии с п. 4 – 5 ст. 126 ГК РФ они не отвечают по обязательствам друг друга. Согласно п. 2 ст. 76 ГК РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

132 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3018.

52

В юридической литературе на протяжении длительного времени предметом обсуждений является вопрос о соотношении компетенции Российской Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения 133. Так, В.А. Дозорцев отмечает, что «система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и её членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства» 134. Другой позиции по данному вопросу придерживается Г. Гаджиев, который считает, что в ст. 71 – 73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов.

Поэтому в ведении РФ находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не исключает права субъектов РФ включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные граж- данско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданскоправовым нормам 135. Отметим, что сразу же после принятия Конституции РФ совместное ведение было «отождествлено» с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и её отдельными субъектами, а также признанием права за субъектами РФ принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования 136. В.Е. Чиркин пишет: «Они сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развёртывалась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры помогли несколько притушить страсти, субъекты, руководители субъектов, практически отказав-

133Маковский А. Л. Гражданское законодательство как предмет ведения Федерации в прошлом и настоящем нашего Отечества // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 94.

134Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 34.

135Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере : юридикотехнический аспект // Федерализм. 1998. № 1. С. 94.

136Эйриян Г. Н. Разграничение полномочий между РФ и её субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. № 3.

53

шиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Может быть, ещё определённое время некоторые из таких договоров будут в каком-то аспекте полезны» 137.

22 сентября 1999 г. был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 138, в гл. IV.1 которого были закреплены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в п. 2 ст. 26.1 установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. Как уже отмечалось, муниципальная собственность представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а сами органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования не являются государственными образованиями. Вместе с тем как участникам гражданского оборота им принадлежит особый публично-правовой статус.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 139 в собственности муниципальных образований может находиться: 1) указанное в ч. 2 – 4 ст. 50 имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных

137Чиркин В. Е. Конституционное право : Россия и зарубежный опыт. М., 1999. С. 329.

138Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

139Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

54

государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Вопрос о том, каков должен быть перечень муниципального имущества (открытым или закрытым), вызывает неоднозначную оценку. Согласно первой точке зрения, «закрытый» перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего предпринимательства.

По мнению других, муниципальное образование является публичноправовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим «закрытый» перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14 – 16 Федерального закона № 131» 140. В отличие от положений Закона от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении» 141 и Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 142, в которых вопросы экономической базы местного самоуправления были урегулированы противоречи-

140О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления : круглый стол // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8.

141Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 (утратил силу).

142Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506 (утратил силу).

55

во и неполно, в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 143 такие вопросы изложены уже более последовательно. Например, в соответствии с п. 3 ст. 37 Закона № 1550-1 в муниципальной собственности могли находиться учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, которые как таковые являются юридическими лицами, осуществляющими деятельность на праве оперативного управления. А Федеральный закон № 154 в состав муниципальной собственности включал и муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансовокредитные организации (ст. 29), которые также являются юридическими лицами. Но если тем же муниципальным предприятиям имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, то банкам, которые в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» 144 создаются в форме хозяйственных обществ, имущество принадлежит на праве собственности.

Вместе с тем и в Законе о местном самоуправлении № 131 можно встретить положения об имуществе, которые принадлежат муниципальному образованию на праве собственности, которые не всегда точно отражают принадлежность того или иного имущества муниципальному образованию. Так, в п. 2 ст. 50 Закона о местном самоуправлении № 131 говорится о принадлежности поселениям на праве собственности жилищного фонда социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущества, необходимого для содержания муниципального жилищного фонда, тем самым говорится о принадлежности поселениям на праве собственности только таких помещений, которые предоставляются по договору социального найма малоимущим и нуждающимся гражданам. Аналогичное положение закреплено и в п. 3 ст. 47 Устава городского округа «Город Хабаровск» 145.

143Далее – Закон о местном самоуправлении № 131.

144Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.

145Хабаровские вести. 2004. № 152.

56

Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 14 Жилищного кодекса РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, а в ст. 49 ЖК РФ речь идёт о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, в том числе и из муниципального жилищного фонда. Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 50 Закона о местном самоуправлении, только жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, может принадлежать поселениям на праве собственности. По нашему мнению, данное положение противоречит действующему жилищному законодательству. В соответствии со ст. 49 ЖК РФ некоторым категориям граждан, признанным по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Это означает, что ЖК РФ допускает возможность выделения из муниципального жилищного фонда (выделено мною – Н.К.) жилых помещений гражданам, не являющимся малоимущими, но признаваемыми нуждающимися в жилье.

Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона РФ от 22 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» 146 утрачивает силу с 1 марта 2010 г. ст. 1 Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» 147, которой предусматривается приватизация жилых помещений. До приватизации жилых помещений такие помещения принадлежат гражданам, в том числе и не являющимся ма-

146Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15.

147Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959.

57

лоимущими. В ст. 20 того же Федерального закона № 189 говорится о праве граждан, приватизировавших жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, до 1 марта 2010 г. передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность, и об обязанности соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления или уполномоченных ими лиц принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в этих жилых помещениях, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в собственности муниципального образования находятся помещения, которые необязательно должны быть предназначены для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а согласно п. 1 ст. 19 ЖК РФ муниципальный жилищный фонд – это совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Поэтому в этой части положения законодательства требуют уточнения.

Как следует из содержания ст. 49 Закона о местном самоуправлении, наряду с имуществом, принадлежащим муниципальному образованию на праве собственности, экономическую основу местного самоуправления составляют и средства местного бюджета. В соответствии со ст. 14 Бюджетного кодекса РФ 148 и ст. 52 Закона о местном самоуправлении № 131 каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Вопрос о праве, на котором принадлежат средства бюджета муниципальному образованию, является дискуссионным, что обусловлено, в свою очередь, и проблемой правовой природы безналичных денежных средств. Как уже отмечалось при характеристике объектов права собственности, по мнению ряда учёных, возможно установление титула права собственности на безналичные денежные средства 149. Другие же полагают, что в отноше-

148Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

149Брагинский М. И. К вопросу о соотношении вещных и обязательственных прав // В кн. : Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика : сб. памяти С. А. Хохлова / отв. ред. А. Л. Маковский. М. :

58

нии такого вида имущества, как безналичные денежные средства, а priori не может возникнуть право собственности или какое-либо иное вещное право 150. Спорность указанного вопроса вызывает соответствующие проблемы при принятии нормативно-правовых актов, закрепляющих положения о природе средств местных бюджетов. Так, в ст. 29 Федерального закона № 154 средства местного бюджета включены в состав муниципальной собственности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 55, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» 151 отмечается, что статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют пра-

вомочия собственника (выделено мною – Н.К.) в отношении денежных средств и иного имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюджетном счёте, является необходимым элементом реализации права собственности (выделено мною – Н.К.) на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Если обратиться к положениям ГК РФ, то из ст. 215 ГК РФ следует, что средства местного бюджета являются муниципальной собственностью. В п. 1 ст. 215 ГК РФ говорится о том, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. В соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными

Международ. центр финансово-экономического развития, 1998. С. 124 – 128; Ефимова Л. Г. Правовые проблемы безналичных денег // Хозяйство и право. 1997. № 2. С. 49.

150Сарбаш С. В. Договор банковского счета : проблемы доктрины и практики. М. : Статут, 1999. С. 27 – 33; Чубаров С. Договор банковского счёта // Хозяйство и право. 1996. № 12. С. 95.

151Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803.

59

предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Согласно п 1.3 Положения «О порядке приобретения, учёта, управления и распоряжения имуществом, составляющим муниципальную казну городского округа «Город Хабаровск» 152, утверждённого постановлением мэра от 21 марта 2007 г. № 356, имущество казны составляют средства местного бюджета, муниципальные земли, иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными предприятиями и учреждениями, находящееся как на территории городского округа «Город Хабаровск» (далее – городской округ), так и за его пределами, а также объекты интеллектуальной собственности муниципального образования и информационные ресурсы. Муниципальное образование непосредственно осуществляет функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны муниципального образования 153.

Вместе с тем такое отнесение средств местного бюджета к муниципальному имуществу, по мнению Н.А. Модина, остаётся спорным, что обусловливает необходимость в законодательном порядке чётко определить правовое положение муниципального имущества, каковым являются средства местного бюджета 154. От имени публичных образований – собственников – их правомочия в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные органы. Так, от имени публичных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ (п. 3 ст. 214 ГК РФ, п. 2 ст. 215 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ), а от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в

152Документ опубликован не был.

153Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // В кн. : Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика : сб. памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А. Л. Маковский. М. : Международ. центр финансово-экономического развития, 1998. С. 262 – 263.

154Модин Н. А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности : сравнительное исследование // Современное право. 2007. № 3.

60

п. 1 ст. 125 ГК РФ, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ). Так, Федеральное государственное унитарное предприятие 155 обратилось в арбитражный суд с иском к Комитету по управлению имуществом администрации г. Петропавловска-Камчатского о признании права государственной собственности Российской Федерации на нежилые помещения, в которых размещено ФГУП.

Исковые требования мотивированы тем, что передача помещений, занимаемых истцом по договору аренды с ЖКХ объединения «Главкамчатскстрой», в муниципальную собственность произведена без законного основания. Решением суда первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказано в связи с тем, что у истца отсутствует материальное право на иск, включение помещений в реестр муниципальной собственности спорных помещений не нарушает имущественных прав истца. Кроме того, истец не доказал наличие права на эти помещения.

Истец обратился с кассационной жалобой, в которой указал, что находился в оспариваемом помещении с момента сдачи в эксплуатацию здания в 1972 г. и имеет право на оформление помещений в хозяйственное ведение, в связи с чем считает необоснованными выводы суда о том, что передача в муниципальную собственность помещений не нарушает прав истца, и о том, что ФГУП не является надлежащим истцом по исследуемому делу. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оставил решение суда первой инстанции без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, указав следующее.

Судом было установлено и подтверждается материалами дела, что истец является федеральным государственным унитарным предприятием. Согласно ст. 294 ГК РФ, государственное предприятие – субъект права хозяйственного ведения. Рассматривая дело, суд установил, что собственник не передавал истцу на праве хозяйственного ведения спорные помещения. Данные обстоятельства подтверждаются приложением 1 к Уставу ФГУП.

Вместе с тем, как следует из искового заявления, истец обратился с настоящим иском на основании ст. 305 ГК РФ о признании права государ-

155 Далее – ФГУП.