Тютин Д.В. - Налоговое право

от 17 ноября 2009 г. N 10349/09. Суд согласился с доводами налогоплательщика о незаконности требования о представлении документов и на этом основании признал недействительными решения по результатам проверки, в том числе и в части применения штрафов за непредставление документов. Другой пример: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 октября 2011 г. N 5355/11. В данном судебном акте выражена правовая позиция о том, что отказ банка от представления документов, истребованных по ст. 93.1 НК РФ, является законным в силу подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ, поскольку затребованные налоговым органом документы о налогоплательщике не соответствовали нормам ст. 93.1 НК РФ. Соответственно, такой отказ не наказуем по НК РФ.

Современное правовое регулирование предполагает, что в ряде случаев частный субъект может активно защищать свои права, влияя на процесс принятия ненормативного акта налоговым органом (то есть еще до его принятия). Например, лицо, в отношении которого проводилась проверка, вправе представлять возражения и участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки и тем самым влиять на возможный результат - решение по результатам проверки (подп. 15 п. 1 ст. 21, п. 6 ст. 100, п. 2 ст. 101, п. 7 ст. 101.4 НК РФ).

В этой связи следует отметить, что осуществление защиты прав путем обращений заинтересованных лиц к органу власти одновременно означает, что могут быть использованы не все способы защиты, не запрещенные законом, а только те, которые прямо следуют из закона и соответствуют компетенции данного органа власти. Публичные органы не могут совершать какие-либо действия (в том числе и в сфере защиты прав заинтересованных лиц), которые не входят в объем их полномочий, установленный нормативными правовыми актами. В Постановлении КС РСФСР от 14 января 1992 г. N 1-П-У разъяснено, что один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и осуществлять такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией РФ. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 14 декабря 2010 г. N 3809/07 отмечается, что лицо, чьи права нарушены, вправе требовать их защиты любыми способами, установленными законом. Кроме того, следует учесть, что в силу п. 2 ст. 11 ГК РФ защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Изложенное, в частности, означает, что для налогоплательщика не будет иметь перспектив попытка защитить свои права путем обращения к органу власти, не имеющему соответствующей компетенции. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 16 апреля 2013 г. N 16929/12 разъяснено, что по смыслу гл. 24 АПК РФ к бездействию относится неисполнение органом, осуществляющим публичные полномочия, обязанности, возложенной на него

нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц; отсутствие прямо определенной в нормативных правовых актах обязанности у публичного органа означает, что нет и основания для признания бездействия незаконным.

Также следует отметить, что довод о том, что все способы защиты прав, сводящиеся к обращению в органы власти, прямо следуют из закона и соответствующей компетенции органов власти, означает, что все без исключения такие способы защиты прав могут быть описаны и классифицированы.

Но не следует полагать, что наличие у некоторого органа публичной власти определенной компетенции по защите прав частных субъектов, безусловно, означает и эффективность соответствующего способа защиты прав. В п. 157 Постановления ЕСПЧ от 9 октября 2014 г. по делу "Лисейцева и Маслов против Российской Федерации" разъяснено, что "эффективность" "средства правовой защиты" в значении статьи 13 Конвенции не зависит от определенности благоприятного исхода для заявителя. В то же время средство правовой защиты, предусмотренное статьей 13 Конвенции, должно быть эффективным как на практике, так и в законодательстве в смысле воспрепятствования предполагаемому нарушению или сохранению оспариваемого положения дел или предоставления адекватного возмещения за любое нарушение, которое уже случилось.

Конкретно в п. п. 60, 61 Постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" отмечается, что в настоящем деле власти Российской Федерации утверждали, что для соблюдения требования об исчерпании в соответствии с п. 1 ст. 35 Конвенции первому заявителю следовало обратиться на основании ст. 33 Конституции РФ к Президенту России или в Государственную Думу, чтобы попытаться изменить "существующий правопорядок в стране", поскольку ст. 134 Конституции РФ наделяет эти два государственных органа правом подачи предложений об изменении и/или пересмотре Конституции РФ. Иными словами, по мнению властей Российской Федерации, до обращения с жалобой на лишение избирательных прав в Европейский суд первому заявителю следовало попытаться изменить Конституцию РФ на уровне страны. Европейский суд не может при таких обстоятельствах считать предлагаемое средство правовой защиты "эффективным" в значении п. 1 ст. 35 Конвенции. Во-первых, его доступность более чем сомнительна, поскольку ясно, что подобная жалоба не могла бы обусловить рассмотрение конкретной ситуации первого заявителя для целей ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции. Кроме того, любое рассмотрение такого обращения полностью зависело бы от дискреционных полномочий государственных органов, упомянутых властями Российской Федерации, и в любом случае согласно ст. 134 Конституции РФ ни Президент России, ни Государственная Дума не имели полномочий для изменений или пересмотра Российской Конституции, а могли

только вносить предложения об этом. Также, как следует из ст. 135 Конституции РФ, пересмотр ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, относящейся к гл. 2, требует особо сложной процедуры.

Другие примеры. В Постановлении ЕСПЧ от 4 декабря 2015 г. по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" отмечается, что надзор за законностью проведения негласных оперативно-разыскных мероприятий осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. Власти Российской Федерации не представили ни одного прокурорского решения, постановившего пресечь нарушение прав или принять меры к их восстановлению и привлечению виновных должностных лиц к ответственности, не доказав, таким образом, эффективность прокурорского надзора на практике. В Постановлении ЕСПЧ от 22 января 2009 г. по делу "Булвес" АД против Болгарии" указано, что власти Болгарии утверждали, что компания-заявитель могла бы предъявить иск к своему поставщику в соответствии с общими нормами о возмещении вреда с целью взыскания возмещения за входящий НДС, в вычете которого ей было отказано из-за несоблюдения поставщиком своих обязанностей по представлению отчетности по НДС. Власти Болгарии не представили примеров из национальной судебной практики в поддержку своих утверждений о том, что это была приемлемая альтернатива, которая позволила бы компании-заявителю получить возмещение ущерба. Европейский суд в связи с этим принял во внимание доводы компании-заявителя и ее утверждение о том, что такой иск был невозможен по национальному законодательству.

Кроме того, эффективность конкретного способа защиты прав может существенно изменяться с течением времени (как вследствие изменения законодательства, так и вследствие коррекции практики его применения). В частности, в решении ЕСПЧ от 25 июня 2009 г. по вопросу приемлемости жалобы N 6025/09 "Галина Васильевна Ковалева и другие против Российской Федерации" Суд, с одной стороны, учел, что заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора на основании прежнего АПК РФ, который действовал до 1 января 2003 г., не считалось эффективным средством правовой защиты для целей п. 1 ст. 35 Конвенции. С другой стороны, Суд пришел к выводу, что в соответствии с новым АПК РФ заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора в ВАС РФ должно рассматриваться как эффективное внутреннее средство правовой защиты, обеспечивающее предотвращение и исправление возможных нарушений Конвенции на уровне страны.

Согласно п. 1 ст. 22 НК РФ налогоплательщикам (плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов) гарантируется административная и судебная защита их прав и законных интересов. Порядок защиты прав и законных интересов налогоплательщиков (плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов) определяется НК РФ и иными федеральными законами.

В Определениях КС РФ от 15 января 2009 г. N 365-О-О, от 4 июня

2009 г. N 1032-О-О отмечается, что наделение такого органа публичной власти, как налоговый, полномочиями действовать властно-обязывающим образом при бесспорном взыскании обязательных платежей правомерно лишь в той степени, в какой такие действия, во-первых, остаются именно в рамках налоговых имущественных отношений, а не приобретают характер гражданскоправовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций и, во-вторых, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина. При этом налогоплательщику, во всяком случае, должно быть гарантировано вытекающее из ст. 46 Конституции РФ право на судебное обжалование решений и действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц.

Примечательно то, что в отечественных процессуальных кодексах при регламентации споров с государственными органами частный субъект зачастую обозначается не как истец, а как заявитель (в т.ч. гл. 22 - 25, 27.1 АПК РФ, ранее - подраздел III ГПК РФ); противостоящий ему в процессе орган власти соответственно не как ответчик, а как заинтересованное лицо. Иногда данная особенность поясняется в научных публикациях. В частности, по мнению О.А. Рузаковой, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями; основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, - не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей <1183>. Подобные обоснования представляются сомнительными, в т.ч. и по той причине, что фактически презюмируется невозможность спора о праве между частным субъектом и государством. Но представляется, что спор о законности действий органов власти, предположительно нарушивших права частного субъекта, - это именно спор о праве. Скорее здесь можно говорить о некоторой традиции, идущей еще со времен советского права: обозначать истца в спорах с государством как заявителя. Так, А.Б. Зеленцов приводит сведения о том, что господствующая модель судебно-административного процесса, который в ГПК РФ регулировался в рамках небольшого подраздела, по своей идеологии вообще отрицала возможность спора о праве между частным лицом и органом публичной власти. Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. A priori доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться <1184>. При этом в последнее время такой подход, как представляется, начал изменяться: в соответствии с ч. 1 ст. 38 КАС

РФ сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик.

--------------------------------

<1183> Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2012 (комментарий к ст. 245 ГПК РФ); СПС "Гарант", СПС "КонсультантПлюс".

<1184> Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 22 - 37.

Можно подразделить современные способы защиты прав частных субъектов на те, которые:

1)предполагают обязательную активность частного субъекта (инициируются только по его воле путем обращения к соответствующему органу власти) - безусловно-активные:

- обжалование нормативных и ненормативных правовых актов, действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов;

- предъявление требований о возврате (зачете) излишне уплаченного (взысканного) налога, о возмещении косвенного налога;

- предъявление требований о возмещении убытков (вреда), причиненных незаконными актами (действиями, бездействием) налоговых органов или их должностных лиц;

- предъявление требований о признании не подлежащими исполнению постановлений налогового органа о взыскании налога за счет иного имущества и инкассовых поручений налогового органа;

- предъявление арбитражным управляющим требований о признании недействительными "сделок" должника по уплате налогов;

- оспаривание учетной стоимости облагаемого имущества; - требования, направленные на признание задолженности

безнадежной к взысканию и списанию; - требования о присуждении компенсации за нарушение права на

исполнение в разумный срок судебного акта и др.

2)предполагают возможную активность частного субъекта в рамках процедур, уже инициированных органами власти, - условно-

активные:

- возражения частного субъекта на акт проверки; - возражения частного субъекта в процедуре рассмотрения

материалов проверки; - возражения частного субъекта при судебном взыскании с него

обязательных платежей и др.

Сходный вариант классификации предлагается в специализированной литературе по критерию инициатора процесса: одна группа споров инициируется налогоплательщиками, другая - налоговыми органами <1185>.

--------------------------------

<1185> Ведерников А.В. Особенности доказывания в судебном процессе по налоговому праву // Налоги и финансовое право. 2015. N 5. С. 20.

Не следует, однако, полагать, что безусловно-активные способы защиты прав имеют приоритет перед условно-активными способами. Для каждого случая может быть более эффективен тот либо иной способ (или даже их комбинация). В частности, вполне вероятна ситуация, в которой налогоплательщик, представляющий, например, аргументированные возражения на акт проверки, обоснует незначительную судебную перспективу налоговому органу в случае, если выводы акта проверки и соответствующие доначисления будут закреплены в решении по ее результатам. Впрочем, и выводы проверяющих о нарушениях законодательства, закрепленные в акте проверки, могут быть столь убедительны для проверенного налогоплательщика, что какой-либо перспективы защиты своих прав он не усмотрит. Еще Сунь-цзы полагал, что тот, кто умеет вести войну, покоряет чужую армию, не сражаясь <1186>.

--------------------------------

<1186> Сунь-цзы. Искусство войны. М., 2011. С. 35.

Как писал Е.В. Васьковский, доказывание в процессуальном смысле представляет собой установление истинности утверждений сторон перед компетентным судом в предписанных законом формах. Цель доказывания - установить, что утверждение тяжущегося истинно, т.е. что приведенные им в свою пользу обстоятельства существуют в действительности и в таком именно виде, как он утверждает, или, наоборот, что отрицаемых им обстоятельств на самом деле нет. Доказывание происходит перед судом, разрешающим дело, так как имеет задачей убедить этот суд <1187>. С.В. Курылев справедливо отмечал, что взаимосвязь, взаимообусловленность предметов и явлений как один из наиболее общих законов объективной действительности и является той основой, которая дает возможность осуществлять опосредствованное познание неизвестных и недоступных для восприятия фактов при помощи связанных с ними известных фактов-доказательств. Наличие связи фактадоказательства с искомым фактом и является первым и главным существенным признаком доказательства; признаком, благодаря которому доказательство и может служить средством установления неизвестных фактов <1188>.

--------------------------------

<1187> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1917. С. 229.

<1188> Курылев С.В. Избранные труды. Минск, 2012. С. 242.

При этом практика применения положений современного процессуального (процедурного) законодательства не позволяет

усмотреть каких-либо особых правил доказывания фактов (бремени доказывания) по налоговым спорам в зависимости от того, какой именно способ защиты прав использован налогоплательщиком. Применительно к рассматриваемой проблематике может иметь место и досудебное (внесудебное) доказывание фактов (налогоплательщик может обосновывать факты налоговому органу, а налоговый орган - налогоплательщику). Поскольку и налоговый контроль в большинстве случаев является последующим, суд в рамках налоговых споров, как правило, рассматривает имевшие в прошлом и значимые для налогообложения факты в деятельности налогоплательщика, судебные доказательства в таких спорах обычно направлены именно на доказывание фактов прошлого. Так, составленная продавцом накладная на отпуск товара (документ) может доказывать факт реализации им товара (ст. 39 НК РФ).

Рассматривая различные способы защиты прав частных субъектов налоговых правоотношений, следует учесть, что государственный орган (должностное лицо) и частный субъект зачастую находятся в отношениях власти и подчинения; обязанное лицо должно исполнять требования публичного субъекта, а законность требований (актов, действий, бездействия) органа власти презюмируется. Как справедливо отмечает Э.Н. Нагорная, арбитражный суд считает оформленный государственными органами документ действующим, пока он не будет признан недействительным в установленном законом порядке <1189>. Д. Ларо приводит сведения о том, что в США в налоговых спорах также существует подобный принцип: решение налогового органа верно, пока налогоплательщик не докажет иного <1190>. В Постановлениях КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П и от 20 декабря 2010 г. N 22-П упомянута презумпция добросовестности законодателя. Как следует из Постановления Президиума ВАС РФ от 8 апреля 2008 г. N 10405/07, анализ ст. ст. 11, 46, 69 и 70 НК РФ, ст. 213 АПК РФ свидетельствует о том, что сведения о недоимке могут содержаться в решении налогового органа, принятом по результатам налоговой проверки. До признания этого решения незаконным в установленном порядке указанные в нем сведения признаются достоверными.

--------------------------------

<1189> Нагорная Э.Н. Бремя доказывания в налоговых спорах. М., 2006. С. 437.

<1190> Ларо Д. Контроль за трансфертным ценообразованием в США // Налоговые споры: опыт России и других стран: По материалам Междунар. науч.-практ. конф. 12 - 13 ноября 2007 г. С. 185.

Обычно считается, что существующее в налоговых правоотношениях неравенство сторон в некоторой степени "уравновешивается" правом налогоплательщика обжаловать акты налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц в административном или судебном порядке и требовать их признания

незаконными. При этом процессуальные кодексы предусматривают, что в случае судебного спора обязанность по доказыванию законности

иобоснованности оспариваемого акта, действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт или совершили действия (бездействие), - ч. 2 ст. 62, ч. 4 ст. 289 КАС РФ, ч. 1 ст. 65, ч. 3 ст. 189, ч. 5 ст. 200 АПК РФ.

Однако данные положения процессуального законодательства вовсе не означают, что частный субъект в любом налоговом споре (процедуре) может проявлять полную пассивность. Как показывает практика, это не так. Кроме того, подобный подход не поддерживается

ирядом ученых. Например, как полагает А.И. Бабкин, нередко налогоплательщик, обращаясь в суд с иском о признании недействительным решения налогового органа, ошибочно полагает, что автоматически все бремя доказывания в силу АПК РФ возлагается на ответчика <1191>. С точки зрения В.В. Бациева, в АПК РФ дана неудачная формулировка нормы, согласно которой на государственный орган возлагается бремя доказывания законности принятого им решения. Эта формулировка неточна, что приводит к неправильному пониманию налогоплательщиками своей роли в процессе. Они часто считают, что могут безучастно наблюдать, как налоговый орган доказывает законность принятого им решения. Но это неверно. Ясно, что суд сам оценит, превышены ли полномочия при принятии решения, соответствует ли акт налогового органа, совершенное действие (бездействие) закону. Однако обязанность доказать или опровергнуть обстоятельства, приведшие налоговую службу к принятию этого решения, лежит и на налогоплательщике тоже, если он против них возражает <1192>.

--------------------------------

<1191> Применение налогового законодательства арбитражными судами: Сборник постановлений и материалов Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 11.

<1192> Бациев В.В. Чувство права // Налоговед. 2015. N 1. С. 23,

24.

ВПостановлении Президиума ВАС РФ от 17 ноября 1998 г. N 3501/98 отмечается, что в силу норм АПК РФ бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта налоговым органом, возлагается на него, что, однако, не исключает обязанности истца доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих возражений. Более жесткий по отношению к налогоплательщику подход к указанной проблеме изложен в п. 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145: требуя возмещения вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта

или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике.

Соответственно, представляется достаточно неоднозначной правовая позиция, изложенная в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15 ноября 2011 г. N 5641/11. Завод обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия таможни, выразившегося в неперечислении ему спорных денежных средств, и обязании ее устранить допущенные нарушения прав и законных интересов завода. ВАС РФ отметил, что, ссылаясь на отсутствие доказательств, свидетельствующих о признании незаконным отказа таможни в возврате денежных средств, суды, вопреки требованиям ч. 1 ст. 65 АПК РФ, по существу, возложили бремя доказывания незаконности бездействия таможни на завод, в то время как она презюмируется, и именно таможня была обязана доказывать законность своего бездействия.

Представляется, что анализ рассматриваемых положений КАС РФ и АПК РФ может быть осуществлен через известный с древних времен

универсальный принцип распределения бремени доказывания: ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat; cum per rerum naturam factum, negantis probatio nulla sint - доказательство должен представить тот, кто утверждает, а не тот, кто отрицает, ибо по природе вещей не может быть доказательств отрицательного <1193>. Указанное правило отражает не столько правовую проблему, сколько элементарную логику. Частный случай данного правила - презумпция невиновности, сформулированная в ст. 49 Конституции РФ: обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. В доведенном до абсурда варианте рассматриваемое правило выражено в современной русской поговорке: "Докажи, что ты не верблюд!".

--------------------------------

<1193> Латинские юридические изречения / Сост. проф. Е.И.

Темнов. М., 2003. С. 140.

До Революции, в решениях Гражданского кассационного департамента Правительствующего сената неоднократно указывалось, что нельзя требовать от истца или ответчика представления доказательств в подтверждение факта отрицательного. Требование от тяжущейся стороны доказательств, законами не установленных, или же возложение на истца или ответчика обязанности доказать такое обстоятельство, доказать которое должна противная сторона, а также требование от тяжущегося доказательств в подтверждение отрицательных фактов составляют существенное нарушение Устава гражданского судопроизводства. Требующий признания за ним какого-либо права обязан доказать только порождающие оное по закону обстоятельства, а не отсутствие тех или других фактов, наличность которых исключила бы действие означенных обстоятельств, какое они должны иметь по закону сами по себе <1194>.

--------------------------------

<1194> Ротенберг Л.М. Предметный алфавитный указатель к полному своду решений Гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената за 1866 - 1910 гг. (часть II). Екатеринослав: Типография Исаака Когана, 1913. С. 457; СПС "Гарант".

Русский юрист Т.М. Яблочков писал: если поднимается вопрос, кто несет неблагоприятные последствия отсутствующего утверждения, то мы должны настаивать на том, что утверждать должна сторона все те факты, которые необходимы для обоснования ей правового требования (иска или возражения). Но это как раз те же самые факты, по которым она несет тяжесть доказывания. Повсюду и везде утверждение ставится как первичная форма деятельности сторон в гражданском процессе. Это "утверждение" - оспаривается, доказуется, признается. Это "утверждение" есть та форма, путем коей вносятся сторонами в процесс фактические обстоятельства, кладущаяся судьею в основу судебного решения. Утверждения сторон дают главный материал для судейской деятельности. Суд принимает в соображение утверждения сторон, их он ожидает от тяжущихся. Сторона, ссылающаяся на свое право, должна его утверждать и доказать <1195>.

--------------------------------

<1195> Яблочков Т.М. Бремя утверждения (onus proferendi) в гражданском процессе. Петроград, 1916. С. 7, 9, 38. URL: http://zakon.ru/Blogs/One/14573?entryName=yablochkov_tm_bremya_utve rzhdeniya_onus_proferendi_v_grazhdanskom_processe_pg_1916.

Несмотря на отсутствие подобного положения (об отсутствии необходимости доказывать отрицание, если иное не следует из закона) в ГПК РФ (КАС РФ, АПК РФ), иногда оно прямо закрепляется в национальном законодательстве. Так, в Постановлении ЕСПЧ от 3 апреля 2012 г. по делу "Николета Георге против Румынии" указано, что в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом данной страны бремя доказывания возлагается на лицо, выдвигающее утверждение. Применительно к гражданским правоотношениям представляет интерес Постановление Президиума ВАС РФ от 29 января 2013 г. N 11524/12: исходя из объективной невозможности доказывания факта отсутствия правоотношений между сторонами, суду на основании ст. 65 АПК РФ необходимо делать вывод о возложении бремени доказывания обратного (наличие какого-либо правового основания) на ответчика. Как следует из особого мнения судьи Н.В. Павловой к указанному Постановлению Президиума ВАС РФ, в определенных случаях объективно невозможно доказать отрицательный факт.

Соответственно, первоначально можно заключить, что в рамках рассмотрения вопроса о законности ненормативного правового акта