КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

административно-территориальных единиц и населенных пунктов Приморского края были изменены наименования населенных пунктов «… с целью согласования по правилам русского языка с измененной категорией населенного пункта». Законодательное Собрание Приморского края полагало, что «приведение в соответствие окончаний наименований пунктов со статусом населенного пункта не является переименованием». В решении от 9 ноября 2011 г. по делу № 3-127/11

Приморский краевой суд констатировал, что орган государственной власти субъекта РФ не наделен полномочием по изменению наименования населенного пункта с целью согласования по правилам русского языка с измененной категорией населенного пункта. Суд пришел к выводу, что Законодательное Собрание Приморского края превысило полномочия субъекта РФ в области наименования географических объектов456.

Следующим шагом в установлении «изъятий» из предмета правового регулирования субъекта РФ в сфере его административно-территориального устройства, стало внесение изменений в градостроительное и земельное законодательство.

Статья 84 Земельного кодекса РФ457 (далее – ЗК РФ) в редакции до декабря 2006 г. предусматривала, что «утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким образом, до 2006 г. вопросы, связанные с установлением и изменением черты поселений, относились к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и решались в рамках административно-

территориального устройства субъектов РФ. Подобный вывод подтверждался судебной практикой.

Например, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан была изменена черта села одного в Высокогорском районе. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству

456 Решение Приморского краевого суда от 9 ноября 2011 г. по делу № 3-127/11 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

457 Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

181

указанного постановления. По мнению прокурора, Кабинет Министров вышел за рамки совей компетенции.

Верховный Суд РФ ссылаясь на п. 3 ст. 84 ЗК РФ отметил, что утверждение и изменение черты городских и сельских поселений относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Пунктом 4 ст. 10 Земельного кодекса Республики Татарстан и ст. 11 Закона Республики Татарстан «Об административно-территориальном устройстве» установление и изменение границ (черты) населенных пунктов в Республике отнесено к полномочиям Кабинета Министров Республики Татарстан. Верховный Суд РФ признал несостоятельными доводы прокурора о необходимости учета мнения населения ссылаясь на п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при изменении черты населенного пункта, т.к. они не могут применяться при регулировании вопросов в сфере административно-территориального устройства458.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г.459№ 232-ФЗ ст. 84 ЗК РФ была изложена в новой редакции, закрепляющая, что установлением и изменением границ населенных пунктов является: «1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях)». Получается, что органы государственной власти субъектов РФ включая в систему своего административно-территориального устройства населенные пункты не обладают полномочиями по установлению и изменению границ населенных пунктов. Согласно ст. 20, 24 ГрК РФ схемы

458 Определение Верховного Суда РФ от 11.07.2007 по делу № 11-Г07-15 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

459 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельный законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч.1). Ст. 5498.

182

территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, городских округов, в том числе внесённые в них изменения утверждаются представительными органами муниципальных образований.

Правовой статус некоторых административно-территориальных единиц определяется нормами федерального законодательства. В законодательстве субъектов РФ в систему административно-территориального устройства включается закрытое административно-территориальное образование (далее-

ЗАТО). Например, в Томской области, ЗАТО наделено статусом города460. В Красноярском крае, ЗАТО рассматривается в качестве административно-

территориальной единицы461. Правовой статус, порядок создания, преобразования и упразднения ЗАТО регулируется Законом России от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»462. Решение о создании, преобразовании или об упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ.

Таким образом, можно выявить тенденцию в федеральном законодательстве, направленную на «сужение» содержания предмета ведения субъектов РФ и отсутствие у них реальных полномочий в сфере административно-

территориального устройства.

Теперь рассмотрим, как соотносится административно-территориальное устройство субъектов РФ и территориальная организация местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в своей практике сформулировал следующую правовую позицию о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. По мнению Конституционного Суда РФ: во-первых, «… вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и

460Об административно-территориальном устройстве Томской области: закон Томской области от 17 декабря 2009 г. № 2852 // Томские новости. 2009. 24 дек.

461Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 N 10-4763 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. N 31(402).

462Российская газета. 1992. 26 августа.

183

административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием…»; во-вторых, правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления находиться в совместном ведении РФ и ее субъектов, административно-территориальное устройство субъектов РФ – предмет исключительного ведения субъектов РФ; в-третьих,

правовое регулирование субъектом Федерации административно-

территориального устройства «…не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления …»; в-

четвертых, «… территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением…»463.

В юридической науке отсутствует единая точка зрения в вопросе соотношения административно-территориальное устройство субъектов РФ и территориальная организация местного самоуправления.

Некоторые исследователи исходят из того, что у административно-

территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления различное целевое, функциональное предназначение.

463 1) По делу о проверке конституционности п.1 ст.2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда: постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1996 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 6. 2) Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Боева Алексея Георгиевича, Лапковской Ольги Васильевны, Листрового Андрея Николаевича и Уланова Владимира Ивановича на нарушение их конституционных прав абзацем третьим части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Красноярского края "О внесении изменений в Закон края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск" и постановлением Совета Администрации Красноярского края "Об объединении населенных пунктов: определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 года № 469-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2. 3) По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 21. Ст. 2561.

184

Такой подход представлен в работах Н.С. Бондаря, А.Н. Черткова, Н.Л. Пешина464, Ю.В. Ермолаевой465 и др.

По словам Н.С. Бондаря «… муниципально-территориальная организация и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-

правовое, свои юридические цели, задачи, функции и недолжны отождествляться,

подменяться друг другом»466.

А.Н. Чертков считает, что соотношение территориально организации местного самоуправления и административно-территориального устройства определяется их различным функциональных назначением467.

И.В. Лексин считает оправданным разделение территориальных единиц административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления468.

И.В. Лексин, между тем, приходит к выводу, что «… нет необходимости стремиться и к строгому законодательному разграничению понятий административно-территориального деления и муниципального устройства …»469.

И.В. Лексин полагает, что отсутствие либо наличие правосубъектности выступает главным различием между территориальными единицами законодательства о местном самоуправлении и об административно-

территориальном устройстве470.

Л.А. Шарнина более критично высказывается по проблеме соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. По мнению Л. А. Шарниной «в условиях отсутствия реальной связи административно-территориального деления с организацией государственного управления и территориального наложения

464Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели. – М.: Статут, 2007. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1300.

465Ермолаева Ю.В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ермолаева Юлия Васильевна. –

Саратов, 2013. С. 27.

466Бондарь Н.С. Указ. Соч. С. 101.

467Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Чертков Александр Николаевич. – М., 2012. С. 34.

468Лексин И.В. Указ. Соч. С. 348.

469Там же. С. 343.

470Там же. С. 348.

185

административно-территориального деления на муниципально-территориального деление установление административно-территориального деления субъекта Федерации, лишено видимого правового смысла»471. В итоге автор приходит к выводу, что «… идея несводимости рассматриваемых видов территориального деления в настоящее время, при совпадении территории административно-

территориальных единиц и муниципальных образований, не имеет практического значения и достаточных юридических оснований для нормативно-правового закрепления»472.

Представляется, что при выяснении соотношения административно-

территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления, указание на различное предназначение данных институтов является некорректным. Как отмечалось ранее, в законодательстве субъектов РФ в пределах СФО различным образом определяется целевое предназначение административно-территориального устройства. Кроме того,

административно-территориальное устройство не служит основой для построения общего государственного управления (организации деятельности органов государственной власти субъекта РФ общей компетенции) и может учитываться только при формировании территориальных органов испольной власти субъекта РФ специальной компетенции. Таким образом, у института административно-

территориального устройства субъектов РФ отсутствует собственное целевое предназначение, и взаимосвязь с осуществлением государственного управления является условной.

Видится, что при определении соотношения административно-

территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления необходимо учитывать следующие:

1. действующая система территориальной организации местного самоуправления во многом основывается на сложившиеся системе административно-территориального устройства субъектов РФ. В Федеральном

471Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 50.

472Там же. С. 51.

186

законе № 131-ФЗ при определении отдельных видов муниципальных образований используются юридические конструкции законодательства субъектов РФ об административно-территориальном устройстве. В ст. 2 Федерального закона №

131-ФЗ городское поселение определяется как: город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Получается, при образовании городского поселения, необходимо учитывать наделен ли населенный пункт статусом города или поселка.

Взаконодательстве субъектов РФ в пределах СФО специально оговаривается взаимосвязь производства изменений в территориальной организации местного самоуправления и изменений в административно-территориальном устройстве субъектов РФ.

ВЗаконе Красноярского края отмечается, что если изменения в административно-территориальном устройстве влекут изменения территориальной организации местного самоуправления или приводят к несовпадению границ административно-территориальных единиц и муниципальных образований, то такие законы вступают в силу не ранее дня вступления в силу законов края об изменении границ и (или) преобразовании (упразднении) муниципальных образований.

Вч. 2 ст. 13 Закона Республики Алтай закрепляется, что изменение границ населенных пунктов, границ муниципальных образований, осуществляется после изменения границ соответствующих муниципальных образований или одновременно с ними.

Частью 1 ст. 4 Конституционного закона Республики Тыва оговаривается, что административно-территориальное Республики Тыва устанавливается и изменения

сучетом муниципально-территориального деления республики.

2. при выяснении соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления следует учитывать, особенности построения системы административно-территориального устройства в каждом отдельном субъекте РФ

187

и включение либо не включение элементов территориальной организации местного самоуправления в данную систему. Поэтому выяснение соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления в каждом регионе индивидуально.

Исследование законодательства субъектов РФ об административно-

территориальном устройстве в пределах СФО позволяет выделить две модели правового регулирования соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. Критерием для выделения моделей является включение или не включение в систему административно-территориального устройства муниципальных образований.

Первая модель (Омская область, Томская область, Иркутская область,

Республика Хакасия, Алтайский и Красноярский край) характеризуется не включением муниципальных образований в систему административно-

территориального устройства.

Вторая модель (Республика Алтай, Республика Тыве, Новосибирская область) характеризуется тем, что в законодательстве данных субъектов РФ, в

систему административно-территориального устройства включаются муниципальные образования наряду с иными единицами.

В Республике Алтай, административно-территориальными единицами признаются: город, район (аймак), сельское поселение. В Республике Тыва,

административно-территориальными единицами являются: кожууны

(муниципальные районы); города республиканского значения; города районного значения; поселки городского типа; сумоны. Территориальными единицами: село

иарбан.

Всистему административно-территориального устройства Новосибирской области входят: населенные пункты определенной категории и вида, районы Новосибирской области и муниципальные образования.

188

Проведенный анализ законодательства субъектов РФ в пределах СФО об административно-территориальном устройстве позволяет выявить ряд дефектов правового регулирования общественных отношений в указанной сфере.

Во-первых, в законодательстве некоторых субъектов РФ отдельные административно-территориальные единицы закрепляются номинально. В

Новосибирской области в качестве самостоятельных административно-

территориальных единиц закрепляются города областного и районного значения.

Однако в законодательстве Новосибирской области не содержится критериев для дифференциации городов на города областного и районного значения. Кроме того,

согласно реестру населённых пунктов Новосибирской области, на сегодняшний день города областного и районного значения не образованы473.

Во-вторых, некоторые субъекты РФ в пределах СФО включают в систему административно-территориального устройства муниципальные образования – вторая модель (Республика Тыва, Республика Алтай, Новосибирская область).

Данный подход представляется спорным, т.к. при таком подходе региональные законодатели отчасти опровергают свои конституционно-уставные предписания о том, что административно-территориальное устройство — это предмет ведения субъектов РФ. Потому-что регулирование правового статуса муниципальных образований относится к предмету совместного ведения РФ и её субъектов.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1) В законодательстве субъектов РФ в пределах СФО, отсутствует единые подходы к определению термина «административно-территориальное устройство субъектов РФ». В законодательстве субъектов РФ при определении данной категории указываются различные характеристики: «территориальная организация субъекта РФ» (Омская область, Томская область, Республика Алтай, Красноярский край, Республика Тыва, Кемеровская область) или «законодательно установленная система территориальной организации» (Новосибирская область), «система

473 Реестр населенных пунктов Новосибирской области (подготовлен департаментом организации управления администрации Новосибирской области) // Советская Сибирь. 2007. 31 июля.

189

административно-территориальных образований» (Иркутская область) либо

«законодательно устанавливаемый порядок территориальной организации»

(Республика Хакасия).

2) В законодательстве субъектов РФ в пределах СФО различным образом определяется целевое предназначение административно-территориального устройства субъектов РФ. Некоторые субъекты РФ в качестве цели административно-территориального устройства определяют осуществление функций государственного управления (Томская область, Красноярский край,

Иркутская область, Кемеровская область). Другие субъекты РФ определяют в качестве цели осуществление функций государственного управления и местного самоуправления (Новосибирская область, Омская область, Республика Тыва).

Третьи, не связывают административно-территориальное устройство с осуществлением управления (Республика Хакасия).

3) Доказано, что у института административно-территориального устройства субъектов РФ отсутствует собственное целевое предназначение, и

взаимосвязь с осуществлением государственного управления является условной.

Поэтому разграничение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального субъектов РФ по целевому предназначению данных институтов является некорректным.

4)Правовое регулирование административно-территориальное устройства субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ. Выявлена тенденция

вфедеральном законодательстве, направленная на «сужение» содержания предмета ведения субъектов РФ и отсутствие у них реальных полномочий в сфере административно-территориального устройства.

5)На основе исследования законодательства субъектов РФ в пределах СФО об административно-территориальном устройстве, выделено две модели правового регулирования соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. Первая модель (представлена в Омской, Томской, Иркутской областях, Республиках Хакасия, Алтайском, Красноярском крае) характеризуется

190