Итог1
.pdf
§ 1. Понятие, история, принципы, источники и структура... |
411 |
живание судов и экипажей в аэропортах, на объединение перевозчиков), решения международных судебных органов1.
Основным источником международного воздушного права является Конвенция 1944 г. В ней участвует около 190 государств, в том числе Россия (с 14 ноября 1970 г.). Конвенция состоит из 90 статей и 19 приложений. В нее неоднократно вносились дополнения. Конвенция состоит из преамбулы и четырех частей: ч. 1 называется «Аэронавигация», ч. 2 — «Международная организация гражданской авиации», ч. 3 — «Международный воздушный транспорт», ч. 4 — «Заключительные положения».
В соответствующих параграфах настоящей главы рассматриваются отдельные положения Конвенции 1944 г. и многих других международных документов, касающихся международного воздушного права.
Международные стандарты и процедуры являются важными источниками международного воздушного права. Согласно ст. 37 Конвенции 1944 г., ИКАО время от времени принимает и изменяет международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры, касающиеся: систем связи и аэронавигационных средств, включая наземную маркировку; характеристик аэропортов и посадочных площадок; правил полетов и практики управления воздушным движением; присвоения квалификации летному и техническому персоналу; готовности воздушных судов к полетам; регистрации и идентификации воздушных судов; сбора метеорологической информации и обмена ею; бортовых журналов; аэронавигационных карт и схем; таможенных
ииммиграционных процедур; воздушных судов, терпящих бедствие,
ирасследования происшествий.
ИКАО вправе принимать стандарты и рекомендуемую практику и по другим вопросам, касающимся безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации, какие время от времени могут оказаться целесообразными.
Источниками международного воздушного права, как уже отмечалось, являются нормы обычного права. Б. Гавель и Г. Санчес указали те области, где в отношении авиации обычное международное право представлено в полной мере. Они утверждают, что суверенитет в воздушном пространстве как раз и является таким принципом, притом что общий суверенитет является доминирующим принципом между государствами, начиная, по крайней мере, с Вестфальского договора 1648 г. Кроме того, они указывают на правило национальности, согласно которому авиакомпании, как ожидается, «принадлежат и кон-
1 См.: Dempsey P. Multilateral Conventions and Customary International Law // Routledge Handbook of Public Aviation Law / еd. by P. Dempsey, R. Jakhu. London; N. Y., 2017. P. 1.
412 Глава ХV. Международное воздушное право
тролируются гражданами своих государств», в качестве еще одного такого обычного правила1.
Правовые основы «свободы воздуха». В настоящее время насчитывается девять «свобод воздуха». Они определяют специфические режимы полетов гражданских воздушных судов.
На Чикагской конференции в декабре 1944 г. были подписаны два соглашения, касающиеся «свобод воздуха».
1.Соглашение о транзите при международных воздушных перевозках (doc. 7500), известное как Соглашение о двух «свободах», которое предусматривает многосторонний обмен правами на полет и остановку без погрузки или выгрузки груза или пассажиров на регулярных воздушных сообщениях между государствами-участниками.
2.Соглашение о международном воздушном транспорте (doc. 9587), известное как Соглашение о пяти «свободах», которое устанавливает пять «свобод воздуха» для регулярных международных воздушных сообщений, но не предусматривает положение о справедливой конкуренции или о регулировании объемов перевозок или тарифов. Оно вступило в силу для 19 государств, восемь из которых впоследствии денонсировали его. Среди двусторонних соглашений о воздушном транспорте после 1944 г. наиболее важным и значительным для развития регулирования международного воздушного транспорта являлись Соглашение 1946 г. между Соединенным Королевством и США, известное как Бермудское соглашение I. Данное Соглашение явилось результатом компромисса между двумя широкими подходами к регулированию международных воздушных сообщений, которые обсуждались на Чикагской конференции 1944 г., но остались нерешенными.
Впоследствии было подписано много соглашений бермудского типа каждым из первоначальных партнеров с другими государствами, а также другими парами государств. Двусторонние соглашения создали относительно устойчивую и сбалансированную основу для регулирования, которая позволила международной авиатранспортной системе сохранять постоянный рост.
В июле 1977 г. первоначальное Бермудское соглашение было заменено более сложным и детализированным Бермудским соглашением II.
Вскоре после заключения Бермудского соглашения II ряд государств заключили соглашения, широко известные как либерализированные воздушные соглашения, которые характеризуются более широким доступом к рынку, минимальным регулированием провозной емкости и значительно уменьшенным государственным контролем за ценообразованием авиаперевозчиков. Некоторые соглашения также включают другие либерализированные положения по таким вопросам,
1 См.: Havel B., Sanchez G. The Principles and Practice of International Aviation Law. Cambridge University Press, 2014. Р. 18.
§ 1. Понятие, история, принципы, источники и структура... |
413 |
как чартерные рейсы, чисто грузовые перевозки и автоматизированные системы бронирования1.
Соглашение о транзите 1944 г. ратифицировали 130 государств. Оно предоставляет каждой из сторон две привилегии, или «свободы», по отношению к любой другой стороне: первая — пролет через территорию другой стороны без посадки, вторая — посадка на территории другой стороны с некоммерческими целями. Эти две «свободы» позволяют авиакомпаниям использовать воздушное пространство и аэропорты соответствующих государств в технических и эксплуатационных целях.
Следующие три «свободы» закреплены в Соглашении о транзите при международных воздушных перевозках 1944 г. Третья «свобода» дает авиакомпаниям право осуществлять перевозки пассажиров, грузов, почты из США в Нидерланды.
Четвертая «свобода» дает авиакомпаниям право осуществлять перевозки из Нидерландов в США.
Пятая «свобода» дает авиакомпаниям право осуществлять перевозки за пределы Нидерландов.
Шестая «свобода» обычно применяется как к крупным, так и к небольшим компаниям. Авиакомпании рассматривают эту «свободу» как сочетание третьей и четвертой «свобод».
Седьмая «свобода» обычно применяется как к крупным, так и к небольшим компаниям: они перевозят пассажиров из разных мест в расположенный в государстве перевозчика аэропорт — хаб, откуда они затем перевозятся одной авиакомпанией до конечного пункта назначения.
Седьмая «свобода» — это право или привилегия, предоставляемая государством иностранной авиакомпании на перевозку между государством, предоставляющим право, и третьим государством на автономной основе. Последнее означает, что авиакомпания не обязана связывать перевозку между двумя иностранными государствами со своим родным государством в любом направлении.
Восьмая «свобода», или последовательная каботажная перевозка: перевозчик осуществляет международные перевозки в пункт на иностранной территории и имеет право перевозить пассажиров и (или) груз между этими пунктами.
Девятая «свобода», или самостоятельная каботажная перевозка: перевозчик, оказывая услуги, осуществляет перевозку полностью на иностранной территории. Иногда эту «свободу» называют «автономный каботаж»2.
1 Подробнее см.: Salazar J., Fenema P. International Air Transport Agreements // Routledge Handbook of Public Aviation Law / еd. by P. Dempsey, R. Jakhu. London; N. Y., 2017. P. 252–294.
2 См.: ИКАО. Руководство по регулированию международного воздушного транспорта. Doc. 9626. 2004 г.
414 Глава ХV. Международное воздушное право
3. Правовые основы концепции открытого неба.
Основные положения стандартного соглашения об открытом небе в той мере, в какой они образуют отступление от бермудской модели, заключаются в следующем.
1.Назначение: переговоры, основанные на бермудской модели, как правило, приводят к наименьшему общему результату. Этот подход был заменен концепцией свободы назначить столько компаний, сколько государство считает целесообразным (эта система называется множественностью назначения).
2.Маршруты: модель открытого неба предоставляет авиакомпаниям свободный выбор маршрутов и маршрутных пунктов для их полетов между двумя государствами — из любой страны или пункта домашнего государства через любую промежуточную точку или точки во все пункты на территории другой договаривающейся стороны и во все третьи страны и пункты за ее пределами.
3.Права: двусторонние соглашения бермудского типа не допускают прав пятой «свободы» вообще или же допускают тщательно согласованный обмен правами пятой «свободы» до/от промежуточных пунктов
и(или) до/от предельных пунктов более или менее главной значимости. В отличие от этого, модель открытого неба позволяет всем назначенным авиакомпаниям использовать все точки маршрута в коммерческих целях, т.е. неограниченные права на свободное движение транспорта.
4.Тарифы: бермудский режим двойного одобрения, требующий от органов гражданской авиации обеих стран утверждать цены на билеты назначенных авиакомпаний обеих сторон до их применения, был заменен рыночно-ориентированной системой, в которой авиакомпании устанавливают цены автономно и без вмешательства правительства. Хотя с 1992 г. было заключено более 100 соглашений об открытом небе, такой ситуации никогда не возникало.
5.Масштабы: основанная на бермудской модели практика предопределения в виде фиксированной пропускной способности или равных возможностей была заменена правилом справедливой конкуренции, которая позволяет каждой назначенной авиакомпании определять частоту и пропускную способность международных воздушных перевозок, которые она предлагает, исходя из коммерческих соображений на рынке. Для тех, кто поддерживает концепцию минимального вмешательства правительства в коммерческие аспекты международного воздушного транспорта, модель открытого неба является успешной1.
Доктрина. Б. Гавель и Г. Санчес утверждают, что, хотя современные двусторонние соглашения об открытом небе в сфере воздушного
1 Подробнее см.: Salazar J., Fenema P. Op. cit. Р. 270–274.
§ 2. Международно-правовые вопросы управления безопасностью... |
415 |
транспорта открыты для присоединения и ценообразования, они заходят недостаточно далеко, потому что ограничивают создание крупных глобальных перевозчиков, фактически запрещая трансграничные слияния, приобретения и консолидации1.
§2. Международно-правовые вопросы управления безопасностьюполетов
Обеспечение безопасности полетов — одна из ключевых проблем международного воздушного права. Ежегодно имеют место многочисленные аварии воздушных судов международного класса. Например,
вночь на 8 марта 2014 г. Boeing-777 авиакомпании Malaysia Airlines, следовавший по маршруту Куала-Лумпур — Пекин, исчез с экранов радаров. На борту находились 239 человек. В окрестностях города Тореза Донецкой области (Украина) 17 июля 2014 г. потерпел катастрофу самолет «Малазийских авиалиний» Boeing-777, следовавший из Амстердама в Куала-Лумпур. На борту самолета находились 298 человек, все они погибли. Обстоятельства катастрофы уточняются. Самолет Airbus-A321 авиакомпании «Когалымавиа» (торговая марка Metrojet), выполнявший рейс Шарм-эль-Шейх — Санкт-Петербург, 31 октября 2015 г. потерпел катастрофу над Синайским полуостровом (Египет). Погибли 224 человека: 217 пассажиров (в том числе 25 детей) и семь членов экипажа. Самолет упал с высоты около 9400 м в центральной части Синайского полуострова, предварительно сильно разрушившись
ввоздухе. Причиной катастрофы стал террористический акт (взрыв на борту). Крупнейшая авиакатастрофа по числу погибших россиян, и крупнейшая авиакатастрофа в истории Египта. Близ аэропорта Манас под Бишкеком (Киргизия) 16 января 2017 г. потерпел катастрофу самолет Boeing-747–412F турецкой авиакомпании АST-Airlines, совершавший рейс ТК-6491 авиакомпании Turkish Airlines по маршруту Гонконг — Бишкек — Стамбул. Самолет упал на дачный поселок. Погибли 39 человек: четыре члена экипажа и 35 человек, находящихся на земле, несколько человек были госпитализированы. В 2018 г. в мире произошли 15 авиакатастроф, из них 12 с пассажирскими самолетами. Погибли 556 человек2.
Рассматриваемая проблема в различных аспектах раскрывается
вследующих универсальных конвенциях: Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушного судна (Токио, 1963), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 1970), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации
1 См.: Havel B., Sanchez G. Op. cit. P. 89.
2 См.: РГ. 2019. 18 янв.
416 Глава ХV. Международное воздушное право
(Монреаль, 1971), Протокол о борьбе с незаконными актами насилия
ваэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию (1988).
Авиационным происшествием, согласно трактовке ИКАО, является событие, связанное с использованием воздушного судна, которое
вслучае пилотируемого воздушного судна имеет место с момента, когда какое-либо лицо поднимается на борт воздушного судна с намерением совершить полет, до момента, когда все находившиеся на борту лица покинули воздушное судно, или в случае беспилотного воздушного судна происходит с момента, когда воздушное судно готово стронуться с места с целью совершить полет, до момента его остановки
вконце полета и выключения основной силовой установки, и в ходе которого:
а) какое-либо лицо получает телесное повреждение со смертельным исходом или серьезное телесное повреждение в результате нахождения в данном воздушном судне или непосредственного соприкосновения с какой-либо частью воздушного судна, включая части, отделившиеся от данного воздушного судна, или непосредственного воздействия струи газов реактивного двигателя;
б) воздушное судно получает повреждения или происходит разрушение его конструкции, в результате чего нарушается прочность конструкции, ухудшаются технические или летные характеристики воздушного судна и обычно требуется крупный ремонт или замена поврежденного элемента;
в) воздушное судно пропадает без вести или оказывается в таком месте, где доступ к нему абсолютно невозможен.
Безопасность полетов — это состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются.
Вцелях единообразной трактовки различных элементов авиационного происшествия ИКАО одобрила определение таких понятий, как риск для безопасности полетов, система управления безопасностью полетов (СУБП), серьезное телесное повреждение, инцидент и т.д. Например, серьезным телесным повреждением считается повреждение, которое получено лицом во время авиационного происшествия и которое:
а) требует госпитализации более чем на 48 часов в течение семи дней с момента получения повреждения;
б) привело к перелому любой кости (за исключением простых переломов носа или пальцев рук, ног);
в) связано с разрывами ткани, вызывающими сильное кровотечение, повреждение нервов, мышц или сухожилий;
г) связано с повреждением любого внутреннего органа;
§ 2. Международно-правовые вопросы управления безопасностью... |
417 |
д) связано с получением ожогов второй или третьей степени или любых ожогов, поражающих более 5% поверхности тела;
е) связано с подтвержденным фактом воздействия инфекционных веществ или поражающей радиации.
Каждое государство должно принимать государственную программу безопасности полетов (далее — государственная программа). Она включает следующие обязательные четыре компонента:
а) государственную политику и цели обеспечения безопасности полетов;
б) управление рисками для безопасности полетов на государственном уровне;
в) обеспечение безопасности полетов на государственном уровне; г) популяризацию вопросов безопасности полетов на государствен-
ном уровне.
Всоответствии с рекомендациями ИКАО каждое государство обязано создавать и вводить систему контроля за обеспечением безопасности полетов.
В2013 г. Совет ИКАО одобрил концептуальные рамки для системы управления безопасностью полетов (СУБП). Они состоят из четырех компонентов и 12 элементов, отражающих минимальные требования
квнедрению СУБП (приложение 19 к Конвенции 1944 г.).
Судебная практика. В июле 1988 г. США уничтожили в воздухе
взоне Персидского залива иранское воздушное судно «Аэробус-А300», погибли 290 человек — пассажиры и члены экипажа. США отказались компенсировать Ирану материальный ущерб. В своем исковом заявлении Иран просил Международный суд ООН вынести решение,
вкотором отмечалось бы, что:
1)Правительство США нарушило положение Конвенции 1944 г., включая преамбулу, ст. 1, 2, 3 (b), (c) и 44 (а), (h), приложение 15 к этой конвенции, а также рекомендации 2.6/1 Третьего ближневосточного регионального аэронавигационного совещания ИКАО;
2)Правительство США нарушило ст. 1, 3 и 10 (1) Монреальской конвенции 1999 г.;
3)Правительство США обязано выплатить компенсацию Ирану
вопределенном судом размере, измеряющемся ущербом, причиненным Ирану и семьям погибших в результате этих нарушений, в том числе финансовые потери, которые понесла компания «Иран Эйр».
В письме от 8 августа 1994 г. представители обеих сторон совместно уведомили Международный суд о том, что их правительства «вступили
впереговоры, которые могут привести к полному и окончательному урегулированию дела», и попросили суд «отложить на неопределенный срок открытие устных слушаний».
В письме от 22 февраля 1996 г. стороны совместно уведомили суд о том, что их правительства решили прекратить судебное разбиратель-
418 Глава ХV. Международное воздушное право
ство, поскольку они заключили соглашение о полном и окончательном урегулировании проблемы. По условиям этого соглашения США должны были выплатить компенсацию в размере 131,8 млн долл. (включая 61,8 млн долл. наследникам 248 погибших из расчета 300 тыс. долл. за каждую трудоспособную жертву и 150 тыс. долл. за каждого иждивенца), а Иран — отказаться от дальнейших претензий к США в связи с этой катастрофой. В тот же день председатель суда распорядился прекратить производство и исключить дело из перечня рассматриваемых дел.
§3. Правовое регулирование международных воздушных полетов
Международный полет воздушного судна — это полет воздушного судна в воздушном пространстве более чем одного государства (ст. 79 Воздушного кодекса РФ).
Доктрина. По мнению Лю Синя, «международный полет представляет собой политрансграничный полет». Это определение, по его мнению, означает, что при международном полете пересекаются границы двух или более государств, а полет осуществляется в воздушном пространстве более чем одного государства1.
Статья XI Конвенции 1944 г. в договорном порядке устанавливает национальный режим для воздушных судов всех государств — участников этой Конвенции. Это означает, что воздушные суда какого-либо иностранного государства не могут пользоваться преимуществом перед воздушными судами другого иностранного государства.
Международные полеты воздушных судов в воздушном пространстве РФ выполняются в соответствии с законодательством РФ, общепринятыми принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Для выполнения полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве РФ эксплуатанты обязаны предоставить уполномоченному органу в области гражданской авиации сведения о страховании или об ином обеспечении ответственности за причинение вреда третьим лицам и воздушным судам. Условия такого обеспечения устанавливаются уполномоченным органом в области гражданской авиации. Международное право возлагает на государства обязательства по обеспечению организации воздушного движения при международных полетах. Статья 28 Конвенции 1944 г. предусматривает обязанности государств предоставлять на своей территории аэропорты, радио- и метеорологические службы и другие аэронавигационные средства для содействия международной аэронавигации в соответствии
1 См.: Лю Синь. Международные полеты гражданских судов. Безопасность и право. М., 2013. С. 36.
§ 3. Правовое регулирование международных воздушных полетов |
419 |
|
|
со стандартами и практикой, рекомендуемыми или устанавливаемыми время от времени в соответствии с Конвенцией 1944 г. Эта Конвенция обязывает договаривающиеся государства принимать и вводить в действие надлежащие стандартные системы и процедуры связи, кодов, маркировки, сигналов, светооборудования и другую эксплуатационную практику и правила, которые время от времени могут рекомендоваться или устанавливаться в соответствии с Конвенцией 1944 г.
Одним из должностных лиц по реализации этих полномочий государства является диспетчер. Ошибки диспетчера могут привести к катастрофическим последствиям.
Практика. В начале июля 2002 г. авиакатастрофа под Боденским озером в предгорье Альп по вине диспетчера унесла жизни 71 человека, из них — 52 ребенка. В тот день в результате халатности швейцарского диспетчера столкнулись два самолета — пассажирский лайнер «Башкирских авиалиний» и грузовой «Боинг». Не найдя справедливости в швейцарском суде, российский гражданин В. Калоев убил сотрудника организации диспетчерской службы П. Нильсена, которого он считал виновным в гибели своей семьи. Как выяснилось в ходе следствия, часть оборудования диспетчерской была отключена. Диспетчер слишком поздно подал российским пилотам сигнал о снижении. Через полгода после трагедии В. Калоев решил встретиться с П. Нильсеном
ирасправился с ним. Следователи насчитали на теле диспетчера 12 ножевых ранений. Швейцарский суд признал архитектора В. Калоева (в то время он работал в Испании) виновным в убийстве и приговорил его к 8 годам лишения свободы. Но через два года его отпустили за примерное поведение, и он вернулся в Осетию.
Вприложении 11 к Конвенции 1944 г. определена система типовых органов организации воздушного движения и их функциональное назначение. Помимо государственных, имеется несколько региональных международных органов: «Евроконтроль», КОКЕСНА (для центральной Америки) и АСЕКНА (для Африки).
Но следует иметь в виду, что на командире воздушного судна лежит основная ответственность за его безопасное движение. На нем лежит обязанность принимать окончательное решение.
Доктрина. А. И. Травников полагает, что аэронавигация представляет собой комплекс мер по организации воздушного пространства, осуществлению разрешительного и уведомительного порядков, планирования и координации использования воздушного пространства при осуществлении в нем любых видов деятельности, а также по обслуживанию воздушного движения управляемых летательных аппаратов
иконтролю за порядком использования воздушного пространства1.
1 См.: Травников А. И. Указ. соч. С. 13–14.
420 Глава ХV. Международное воздушное право
Рассмотрим более подробно приведенные выше элементы аэронавигации.
1.Организация воздушного движения. Как отмечает А. И. Травников, это означает установление структуры воздушного пространства, представляющей собой совокупность ограничений в вертикальной
игоризонтальной плоскостях элементов: воздушных трасс, треков, запретных зон и зон ограничения, районов полетной информации, районов испытательных полетов, полигонов, зон дозаправки топливом в воздухе и др.1 Стандарты ИКАО, включенные в приложение 2 к Конвенции 1944 г., регулируют применение правил аэронавигационного обслуживания. В doc. 4444 «Организация воздушного движения» 2016 г., а также в дополнительных региональных Правилах полетов
иобслуживания воздушного движения содержится описание элементов организации воздушного движения.
Полетно-информационное обслуживание и аварийное оповещение обеспечиваются в соответствии с п. 4–2 правил аэронавигационного обслуживания (doc. 4444).
2.Разрешительно-уведомительный порядок использования воздушного пространства. Этот порядок означает предоставление государством или органом управления воздушным движением пользователям воздушного пространства возможности его использования. Так, глава 2 Правил полетов указывает на то, что если договаривающееся государство не уведомит ИКАО о своем согласии, и до тех пор, пока оно не сделает этого, то считается, что в отношении воздушных судов, зарегистрированных в этом государстве, оно согласилось со следующим: при полете над теми участками открытого моря, в отношении которых какое-либо договаривающееся государство в соответствии с региональными аэронавигационными соглашениями приняло на себя ответственность за обеспечение обслуживания воздушного движения, соответствующий полномочный орган ОВД, упоминаемый в настоящем приложении, является именно тем полномочным органом, который назначен государством, несущим ответственность за обеспечение такого обслуживания2.
3.Планирование использования воздушного пространства осуществляется органами управления воздушного движения путем предоставления планов полета, диспетчерского обслуживания воздушного движения и т.д. Информация в отношении запланированного полета или части полета, подлежащая направлению в органы обслуживания воздушного движения, предоставляется в форме плана полета. Термин «план полета» используется для обозначения
1 См.: Травников А. И. Указ. соч. С. 13–14.
2 См.: Док. ИКАО «Правила полетов» 2005 г. С. 21.