Конкурентное право учебный год 2022-23 / Писенко

Для правильной квалификации деяния как административного правонарушения (учета отягчающих обстоятельств), а также для разграничения деяний, нарушающих антимонопольное законодательство, на административные правонарушения и преступления (ст. 178 УК РФ) Федеральная антимонопольная служба в соответствии с подп. "б" п. 8 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции ведет реестр лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Порядок формирования и ведения данного реестра устанавливается Правительством РФ.

Правила формирования и ведения реестра лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации, утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г.

Данные Правила устанавливают порядок формирования и ведения реестра должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции должностных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, привлеченных Федеральной антимонопольной службой (ее территориальными органами) и судами к административной ответственности в соответствии со ст. 14.9 КоАП РФ, а также в целях применения ст. 178 УК РФ в отношении должностных лиц хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, привлеченных ФАС России (ее территориальными органами) и судами к административной ответственности в соответствии со ст. ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ.

Административная ответственность за соглашения и согласованные действия с участием должностных лиц и/или органов власти предусмотрена статьей 14.32 КоАП РФ.

Запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за антиконкурентные соглашения властных субъектов, соответствуют запретам, установленным статьей 16 Закона о конкуренции, направленной на защиту конкуренции от ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий с участием властных субъектов, а именно федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Запретам статьи 16 Закона о защите конкуренции соответствуют запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ. Данная статья устанавливает административную ответственность за соглашения и согласованные действия как с участием самих хозяйствующих субъектов (например, за картели), так и за соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов, в том числе: а) властных субъектов между собой и б) властных субъектов с хозяйствующими субъектами.

Ответственность за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов установлена частью 3 статьи 14.32. Согласно данной статье заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями, государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в

надежная правовая поддержка

соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.

Важно обратить внимание на имеющее нормативную силу примечание к данной статье, которое распространяется на указанную часть 3 статьи 14.32. Примечание указывает, что лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 3 настоящей статьи, при выполнении в совокупности следующих условий:

на момент обращения лица с заявлением антимонопольный орган не располагал соответствующими сведениями и документами о совершенном административном правонарушении;

лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий;

представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.

Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные настоящим примечанием.

§ 2. Антимонопольный контроль и надзор за предоставлением государственной и муниципальной преференции

Соблюдение условий добросовестной конкуренции обеспечивается тогда, когда все участники гражданского оборота имеют равные возможности хозяйственной деятельности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не должны по общему правилу оказывать какую-либо помощь хозяйствующим субъектам, поскольку это может привести

кограничению конкуренции.

ВФедеральном законе "О защите конкуренции" нормы, устанавливающие основания и порядок предоставления хозяйствующим субъектам различных льгот, прав или имущества со стороны государственных органов или органов местного самоуправления, закреплены в главе 5, первоначально носившей название "Предоставление государственной или муниципальной помощи". В дальнейшем название главы было изменено, и в настоящее время она называется "Предоставление государственных или муниципальных преференций" <418>.

--------------------------------

<418> Термин "государственные или муниципальные преференции" был введен Федеральным законом от 17.07.2009 N 164-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с разъяснениями, данными ФАС России в письме от 14.08.2009 N ПС/27405 "Разъяснения по

надежная правовая поддержка

вопросам изменений, внесенных в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части контроля предоставления и использования государственных и муниципальных преференций", старый термин "государственная или муниципальная помощь" был изменен, поскольку не отражал характерную особенность предоставления государственного или муниципального имущества хозяйствующему субъекту, а именно предоставление данному хозяйствующему субъекту преимущества, которое влияет на конкуренцию на соответствующем рынке. Следует отметить, что новое понятие в большей степени соответствует нормам европейского законодательства и направлено на исключение возможности произвольного правоприменения органами власти, что ограничивает распространение коррупционного фактора в данной сфере.

Государственная или муниципальная преференция (далее - преференция) - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Преференции могут предоставляться в форме:

-государственного или муниципального имущества;

-иных объектов гражданских прав, перечень которых включает: вещи (земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и т.д.), деньги и ценные бумаги, имущественные права, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага;

-предоставления имущественных льгот;

-государственных или муниципальных гарантий.

Преференция может быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации (далее - органы власти) исключительно в целях:

-обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

-развития образования и науки;

-проведения научных исследований;

-защиты окружающей среды;

-сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов

надежная правовая поддержка

культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

-развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;

-развития физической культуры и спорта;

-обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;

-производства сельскохозяйственной продукции;

-социального обеспечения населения;

-охраны труда;

-охраны здоровья граждан;

-поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

-поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <419>.

--------------------------------

<419> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Сучетом разъяснений, данных ФАС России по некоторым вопросам применения гл. 5 Закона

озащите конкуренции относительно целей предоставления государственных или муниципальных преференций, следует обращаться к соответствующим отраслевым нормативным правовым актам <420>. Так, например, при предоставлении преференции в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства применяется Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <421>. В совокупности с вышеуказанными федеральными нормативными правовыми актами необходимо также учитывать положения нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ и правовых актов органов местного самоуправления, принятых в рамках установленных нормативными правовыми актами полномочий по вышеуказанным направлениям.

--------------------------------

<420> Например, Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 16. Ст. 551; Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // Российская газета. 31.12.2012. N 303; Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

<421> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

При этом право органов власти на предоставление преференции ограничено требованиями Закона о защите конкуренции о недопустимости устранения или недопущения конкуренции в

надежная правовая поддержка

результате предоставления преференции.

Перечень целей, на которые могут быть предоставлены преференции, определяется как открытый. В соответствии с п. 14 ч. 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции преференции могут быть предоставлены в целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ <422>. Например, Федеральный закон от 22.08.1996 N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" <423>. Преференции на цели, определяемые нормативными правовыми актами, могут предоставляться в случае, когда самими этими нормативными правовыми актами не предусмотрен иной порядок предоставления государственной поддержки (например, по результатам конкурса).

--------------------------------

<422> Федеральный закон от 06.12.2011 N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 12.12.2011. N 50. Ст. 7343.

<423> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4136.

По общему правилу преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется (ч. 3 ст. 19 Закона о защите конкуренции):

1)на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2)путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

3)в размере, не превышающем установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу;

4)в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Не является государственной или муниципальной преференцией:

1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, организованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о

надежная правовая поддержка

контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;

2)передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;

3)закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

4)предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда;

5)предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка.

Предоставление льгот по уплате налогов по своей экономической природе также является предоставлением преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, однако в настоящее время в рамках действующего законодательства не будет являться государственной преференцией в понимании пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции при соблюдении равных условий их предоставления. В случае если налоговые льготы будут носить индивидуальный характер и предоставляться отдельным хозяйствующим субъектам, данные льготы будут являться государственной или муниципальной преференцией, согласно пункту 20 части 4 Закона о защите конкуренции.

Порядок предоставления преференций установлен положениями статьи 20 Закона о защите конкуренции и Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденного Приказом ФАС России от 16.12.2009 N 841 <424> (далее - Административный регламент).

--------------------------------

<424> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 05.04.2010. N 14.

Органы власти имеющие намерение предоставить преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом. Форма такого заявления определена в приложении N 5 к Административному регламенту. К заявлению прилагаются:

1)проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;

2)перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или

надежная правовая поддержка

муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года, а также копии документов, подтверждающих и (или) подтверждавших право на осуществление указанных видов деятельности, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для их осуществления требуются и (или) требовались специальные разрешения;

3)наименование видов товаров, объем товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года, с указанием кодов видов продукции;

4)бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления, либо, если хозяйствующий субъект не представляет в налоговые органы бухгалтерский баланс, иная предусмотренная законодательством Российской Федерации о налогах и сборах документация;

5)перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, с указанием основания для вхождения таких лиц в эту группу;

6)нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта.

Закон о защите конкуренции устанавливает исчерпывающий перечень документов и сведений, которые необходимо прикладывать к заявлению о даче согласия на предоставление преференции.

Антимонопольный орган рассматривает поданные заявления о даче согласия на предоставление преференции, документы и принимает решение в срок, не превышающий одного месяца со дня получения заявления и документов.

Вслучае представления заявления и (или) документов, не соответствующих требованиям, антимонопольный орган в течение 10 календарных дней со дня получения указанного заявления принимает мотивированное решение о несоответствии представленных заявления и (или) прилагаемых к нему документов согласно приложению N 7 к Административному регламенту и возвращает заявление заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением удостоверенной в установленном порядке копии такого решения, при этом заявление считается не представленным. Срок хранения антимонопольным органом представленных документов, в течение которого заявитель вправе истребовать их, составляет 14 дней с даты получения заявителем уведомления.

Вслучае если в ходе рассмотрения заявления антимонопольный орган придет к выводу о том, что действия, на осуществление которых в указанном заявлении испрашивается согласие антимонопольного органа, не являются государственной или муниципальной преференцией, в срок не более 10 календарных дней с даты представления указанного заявления он принимает решение о том, что согласие антимонопольного органа на осуществление таких действий не требуется по форме согласно приложению N 9 к Административному регламенту, о чем в день

надежная правовая поддержка

принятия такого решения сообщает заявителю заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением удостоверенной в установленном порядке копии указанного решения.

Таким образом, при рассмотрении заявлений о даче согласия на предоставление преференций антимонопольный орган оценивает соответствие мероприятий, осуществляемых хозяйствующим субъектом (в отношении которого орган власти имеет намерение предоставить преференцию) в процессе его хозяйственной деятельности, целям предоставления преференции.

По результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление преференции антимонопольный орган принимает следующее решение:

1)если государственная или муниципальная преференция предоставляется в целях, указанных в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, и ее предоставление не может привести к устранению или недопущению конкуренции, то принимается решение о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции;

2)если в ходе рассмотрения заявления антимонопольный орган придет к выводу о том, что предоставление государственной или муниципальной преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции, либо о том, что такая преференция, возможно, не соответствует целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, а для принятия иного решения необходимо получить дополнительную информацию, то принимается решение о продлении срока рассмотрения заявления. Причем данный срок может быть продлен не более чем на два месяца;

3)если государственная или муниципальная преференция не соответствует целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, или если ее предоставление может привести

кустранению или недопущению конкуренции, то принимается решение об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции.

Также может быть принято решение о даче согласия на предоставление преференции и введении ограничения в отношении предоставления преференции. Такое мотивированное решение с обоснованием применения указанных в нем ограничения или ограничений принимается антимонопольным органом для обеспечения соответствия государственной или муниципальной преференции целям, указанным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, и для уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию. Ограничениями могут являться:

а) предельный срок предоставления государственной или муниципальной преференции;

б) круг лиц, которым может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция;

в) размер государственной или муниципальной преференции;

г) цели предоставления государственной или муниципальной преференции;

д) иные ограничения, применение которых оказывает влияние на состояние конкуренции.

Вслучае, если решение о даче согласия на предоставление преференции дано в соответствии

спунктом 4 части 3 статьи 20 Закона о защите конкуренции, заявитель обязан представить

надежная правовая поддержка

документы, подтверждающие соблюдение установленных ограничений, перечень которых устанавливается антимонопольным органом, в месячный срок с даты предоставления государственной или муниципальной преференции.

Такое решение с обоснованием применения указанных в нем ограничения или ограничений принимается антимонопольным органом для обеспечения соответствия государственной или муниципальной преференции целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, и для уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию.

При этом следует учитывать, что нарушением порядка предоставления преференции является непредставление в антимонопольный орган заявления о даче согласия на предоставление преференции.

Несвоевременное представление в антимонопольный орган заявления о даче согласия на предоставление преференции, то есть совершение органами власти действий по передаче государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, до представления заявления о даче согласия на предоставление преференции, приравнивается к непредставлению соответствующего заявления.

Контроль за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции является одним из видов контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

ФАС России и ее территориальные органы осуществляют контроль за предоставлением преференции по следующим направлениям.

Контроль порядка предоставления государственной или муниципальной преференции:

-рассмотрение заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции и принятие по ним решения;

-проверки органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на наличие актов о государственной или муниципальной преференции, не согласованных с антимонопольным органом, а также законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретных получателей.

Контроль использования государственной или муниципальной преференции в части вопросов соответствия целям использования государственной или муниципальной преференции и установленных антимонопольным органом ограничений.

Согласно ст. 21 Закона о защите конкуренции в случае, если при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган установит факты предоставления преференции в нарушение порядка, установленного Законом о защите конкуренции или несоответствие ее использования заявленным в заявлении целям, антимонопольный орган выдает лицу, которому предоставлена такая преференция, одно из следующих предписаний:

надежная правовая поддержка

а) если преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества или иных объектов гражданских прав, то антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, и субъекту, на основании правового акта которого была предоставлена преференция, предписание о принятии мер по возврату имущества или иных объектов гражданских прав;

б) если преференция была предоставлена в иной форме, то антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, получившему государственную или муниципальную преференцию, предписание о принятии мер по прекращению использования таким хозяйствующим субъектом преимущества. Соответствующее полномочие антимонопольного органа закреплено в подп. "в" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции.

Также ведется разъяснительная работа по порядку предоставления государственной или муниципальной преференции (адвокатирование конкуренции) в форме рабочих встреч, консультаций, семинаров, конференций, публикаций (п. 20 ст. 4; ст. ст. 19 - 21 Закона о защите конкуренции) <425>;

--------------------------------

<425> Федеральная антимонопольная служба // Размещено на сайте ФАС России: http://www.fas.gov.ru/.

Всоответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Вчастности, частью 7 пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, действия органа власти по предоставлению преференций в нарушение порядка, установленного статьей 20 Закона о защите конкуренции, следует квалифицировать по статье 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со ст. 21 Закона о защите конкуренции детально регламентирован порядок выдачи предписаний при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции.

Если антимонопольный орган установит факты предоставления преференций в нарушение установленного порядка или несоответствие ее использования заявленным целям, он выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или

надежная правовая поддержка