Конкурентное право учебный год 2022-23 / Писенко

§ 1. Общеотраслевые процедуры контрольно-надзорной деятельности, установленные в

антимонопольном законодательстве

Выше были рассмотрены преимущественно материальные аспекты конкурентно-правового регулирования - права и обязанности хозяйствующих субъектов и властных субъектов в сфере конкуренции и монополии в части установления пределов осуществления рыночной деятельности хозяйствующими субъектами, а также властной деятельности публичными субъектами в отношении рынков и субъектов рыночной, хозяйственной деятельности. Такие материальные аспекты образуют как бы статику конкурентного права. В настоящей главе будут рассмотрены вопросы т.н. динамики антимонопольного, конкурентного регулирования - регулирования порядка осуществления властной, прежде всего контрольно-надзорной деятельности государства по противодействию нарушениям антимонопольного законодательства.

Антимонопольное законодательство предусматривает осуществление нескольких видов властной контрольно-надзорной деятельности и формализующих их правовых процедур. Ряд таких видов деятельности и процедур носят неюрисдикционный характер, т.е. не связаны с разрешением правовых конфликтов, другие - напротив, направлены на разрешение правовых конфликтов. К первым относится, например, процедура контроля экономической концентрации, которая носит санкционирующий характер. Ко вторым, в частности, - процедура рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Такие нарушения образуют разновидность правового конфликта - конфликта между неправомерным поведением лица и действующим в государстве объективным правовым антимонопольным законодательством. Следовательно, и процедура рассмотрения такого дела будет носить юрисдикционный характер <324>.

--------------------------------

<324> Подробнее о видах административной деятельности антимонопольного органа, видах и различиях юрисдикционной и неюрисдикционной антимонопольной деятельности и процедур см., в частности в изд.: Писенко К.А. Административные процедуры неюрисдикционной публично-властной деятельности антимонопольного органа: Монография. М.: РУДН, 2012. 161 с.

Среди видов контрольно-надзорной антимонопольной деятельности и соответствующих процедур, в частности, можно назвать следующие.

Неюрисдикционные:

-контроль экономической концентрации, в том числе в соответствии с Законом о защите конкуренции и иными федеральными законами, в частности в области использования природных ресурсов;

-контроль предоставления государственных и муниципальных преференций;

-плановые и внеплановые проверки;

-согласование (нотификация) проектов ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов;

надежная правовая поддержка

-процедура направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства;

-иные виды неюрисдикционной контрольно-надзорной деятельности.

Юрисдикционные:

-возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства;

-рассмотрение дел о нарушениях порядка проведения торгов;

-рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства;

-уголовное преследование преступлений, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства;

-иные виды юрисдикционной контрольно-надзорной деятельности.

Часть указанных видов деятельности и процедур была рассмотрена в связи с изложением вопросов противодействия отдельным нарушениям антимонопольного законодательства. Так, контроль экономической концентрации был рассмотрен в контексте изложения вопросов противодействия злоупотреблениям хозяйствующим субъектом своим положением на рынке. Процедуры контроля торгов рассматривались вместе с антимонопольными требованиями к их проведению. Подобным образом были рассмотрены процедуры контроля предоставления государственных и муниципальных преференций. Указанные процедуры в антимонопольном законодательстве России имеют тесную связь с материальными антимонопольными нормами и носят институциональный характер, т.е. характерны только для отдельных институтов антимонопольного права. В настоящей главе будут рассмотрены виды и процедуры властной деятельности, имеющие отраслевое значение, т.е. осуществляемые для противодействия различным видам нарушений антимонопольного законодательства.

Плановые и внеплановые проверки.

Согласно ст. 25.1 антимонопольный орган в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки.

Если властным или публичным субъектом контрольно-проверочной деятельности выступает антимонопольный орган, т.е. частными субъектами контрольно-проверочных правоотношений - широкий круг лиц, в том числе физических лиц, хозяйствующих субъектов, органов власти и др. Согласно ст. 25.1 антимонопольный орган проводит проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Для обозначения данных субъектов антимонопольное законодательство использует понятие "проверяемое лицо" <325>.

надежная правовая поддержка

--------------------------------

<325> Следует отметить, что в отличие от данного понятия на уровне подзаконного регулирования антимонопольный орган допускает некорректное употребления термина объекта контроля применительно к субъекту контрольных правоотношений. В частности, данное понятие используется в утвержденном Приказом ФАС России Порядке проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке. Так, согласно п. 4.2 Порядка "4.2. Определение географических границ товарного рынка проводится на основе информации: а) о регионе, в котором действует хозяйствующий субъект, являющийся объектом антимонопольного контроля, и (или) о регионе, в котором выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства". С лексической и юридической точек зрения более корректно все же говорить о субъектах контрольных отношений, обладающих правами и обязанностями, а не объектах, на которые направлено одностороннее властное контрольное воздействие. Объектом контроля выступает деятельность субъекта, проверяемая на соответствие антимонопольному законодательству, а не само лицо. В том числе объект включает такие предметы, как юридическая, хозяйственная и иная документация, содержащая сведения, свидетельствующие о наличии или отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства. См.: Приказ ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" (зарегистрирован в Минюсте России 02.08.2010 N 18026) (ред. от 12.03.2013) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 34. 2010.

Особый иммунитет установлен для такой категории проверяемых лиц, как некоммерческие организации. Они подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 Закона о защите конкуренции и только в случае осуществления ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. Кроме того, на основе антимонопольного законодательства не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций.

Таким образом, деятельность все остальных субъектов подлежит проверкам антимонопольного органа на соблюдение положений всех статей антимонопольного законодательства, определяющих обязанности соответствующих субъектов.

Следует обратить внимание, что в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора принято специальное законодательство <326> (далее - Закон N 294). Оно устанавливает комплекс гарантий и правозащитных механизмов, направленных против произвола властных субъектов контрольно-надзорной деятельности. Данное законодательство не применятся в отдельных сферах управления и ограниченно применяется в других, где отраслевым законодательством могут устанавливаться особенности осуществления государственного контроля и надзора. К таким сферам относится и государственный антимонопольный контроль. Иными словами, государственный антимонопольный контроль осуществляется в соответствии с положениями законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с учетом особенностей, установленных в антимонопольном законодательстве Российской Федерации.

--------------------------------

<326> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 223 из 457

надежная правовая поддержка

индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ред. от 02.11.2013) // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В связи с изложенным следует обратить внимание, что Закон N 294 формирует гарантии и защитные механизмы только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Все остальные категории проверяемых лиц, в отношении которых распространяются контрольно-надзорные полномочия антимонопольного органа, находятся вне действия данного Закона, следовательно, не получают предоставляемых им правозащитных преимуществ. К таким категориям субъектов, в частности, относятся органы власти, а также не являющиеся индивидуальными предпринимателями физические лица.

Закон о защите конкуренции определяет виды и основания плановых и внеплановых проверок. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Оснований для проведения плановой проверки всего два. Ими является истечение трех лет со дня:

1)создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2)окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица.

Такая формулировка оснований, в частности, ставит вопрос об основаниях проверки вновь образованного органа власти.

Плановая проверка проводится не чаще чем один раз в три года. Предметом плановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1)материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2)сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3)истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

надежная правовая поддержка

4)поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5)обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности или исполнение ранее выданного предписания.

В целях проведения плановых и внеплановых проверок, в том числе для защиты прав проверяемых лиц, законодатель устанавливает требования принятия процессуальных актов, оформляющих процедуру проведения проверок. К таким актам, в частности, относятся:

-приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки;

-акт руководителя антимонопольного органа о продлении проверки;

-акт о воспрепятствовании доступу должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, на территорию или в помещение проверяемого лица;

-акт проверки (акт, оформляющий результаты проверки);

-протокол осмотра территорий, помещений (за исключением жилища проверяемого лица), документов и предметов проверяемого лица.

Закон регламентирует случаи и порядок издания, а также содержание указанных актов. Так, устанавливается, что проверка проводится только в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа. При этом приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки должен содержать следующие сведения:

1)наименование антимонопольного органа;

2)фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, и привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3)наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, адрес места нахождения или места жительства проверяемого лица;

4)цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5)правовые основания проведения проверки;

6)сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7)перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

надежная правовая поддержка

8) даты начала и окончания проведения проверки.

Типовая форма приказа о проведении проверки утверждается федеральным антимонопольным органом.

Также Закон о защите конкуренции определяет сроки, предмет проверки, порядок уведомления лица о проведении проверки, порядок проведения проверки, в том числе порядок осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица, порядок истребования документов и информации при проведении проверки, оформление результатов проверки и другие вопросы.

Плановые и внеплановые проверки следует отнести к неюрисдикционным процедурам, поскольку сами по себе они не связаны с фактом наличия юридического конфликта. Так, в результате плановой или внеплановой проверки может быть не выявлено признаков нарушения антимонопольного законодательства и, следовательно, не последует и процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Однако во многих случаях результаты проверок свидетельствуют о наличиях таких признаков, следовательно, налицо признаки правового конфликта, для разрешения которого применяются юрисдикционные процедуры. Такой процедурой в антимонопольном праве выступает, в частности, юрисдикционная процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом результаты проверок, свидетельствующие о наличии признаков нарушения антимонопольного, являются одним из оснований возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Закон о защите конкуренции в главе 9 определяет также все иные основания (о процедуре рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства см. далее).

Процедура направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Наряду с проведением плановой и внеплановой проверки Закон о защите конкуренции регламентирует также еще один вид неюрисдикционных процедур - процедуру направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Законом устанавливается, что в целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет должностному лицу хозяйствующего субъекта предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Основанием для направления предостережения является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решение о направлении предостережения принимается руководителем антимонопольного органа в срок не позднее десяти дней со дня, когда антимонопольному органу стало известно о публичном заявлении должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке.

надежная правовая поддержка

Предостережение должно содержать:

1)выводы о наличии оснований для направления предостережения;

2)нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

Более Закон о защите конкуренции никак не регламентирует порядок направления предостережения, делегируя полномочия такой регламентации антимонопольному органу.

Анализ Закона о защите конкуренции и принятого антимонопольным органом Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства <327>, позволяет сделать вывод о том, что исследование материалов, свидетельствующих о публичном заявлении лица, являющемся основанием направления предостережения, осуществляется антимонопольным органом за рамками основных регламентированных антимонопольным законодательством контрольных процедур, в том числе проверок и предварительного расследования, предшествующего возбуждению или отказу в возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. В силу отсутствия указаний ст. 25.7 на связь процедуры направления предостережения с процедурами проведением проверок или возбуждением дела о нарушении антимонопольного законодательства процедура направления предостережения получила самостоятельный характер и в таком качестве регламентируется только на подзаконном уровне в порядке, разрабатываемым антимонопольным органом.

--------------------------------

<327> Приказ ФАС РФ от 14.12.2011 N 873 "Об утверждении Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства" (зарегистрировано в Минюсте РФ 30.12.2011 N 22818) // РГ. N 14. 2012.

Согласно Порядку предостережения выдаются антимонопольным органом в целях предупреждения нарушений антимонопольного законодательства. В течение двух дней со дня обнаружения или получения информации о публичном заявлении гражданский служащий структурного подразделения антимонопольного органа, в компетенцию которого входит контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на соответствующем товарном рынке (далее - ответственное структурное подразделение), осуществляет подготовку докладной записки, которая вместе с документами, материалами, в том числе выполненными в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, свидетельствующими о публичном заявлении, направляется на проведение внутриведомственной правовой экспертизы в соответствующее подразделение, указанное в Порядке.

В докладной записке указываются нормы антимонопольного законодательства, которые, по мнению ответственного структурного подразделения, могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

Результатом проведения внутриведомственной правовой экспертизы является заключение. При подготовке заключения устанавливается наличие основания для направления

надежная правовая поддержка

предостережения и нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

В случае получения заключения, подтверждающего наличие оснований для направления предостережения, ответственное структурное подразделение в течение одного дня подготавливает проект предостережения, в котором указываются:

- выводы о наличии оснований для направления предостережения;

- нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом. Проект предостережения и заключение представляются руководителю антимонопольного органа для принятия решения о направлении предостережения.

В случае принятия решения о направлении предостережения путем подписания соответствующего проекта предостережения такое предостережение в течение одного дня направляется должностному лицу хозяйствующего субъекта по адресу места нахождения хозяйствующего субъекта.

Юрисдикционные процедуры и юрисдикционная деятельность по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Процедура возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Для противодействия нарушениям антимонопольного законодательства последнее использует различные виды властного публично-правового принуждения, в том числе административно-правовой и уголовно-правовой природы. В том числе применяются меры административного принуждения, такие как меры пресечения, предупреждения, восстановления, административной ответственности. Некоторые исследователи называют административно-ограничительные меры, рассматривая отдельные принудительные меры воздействия, предусмотренные антимонопольным законодательством. К публично-правовым мерам относятся также уголовное преследование за совершение преступлений, посягающих на отношения, охраняемые антимонопольным законодательством.

Одной из основных административных правовых процедур, посредством которой обеспечивается пресечение нарушений антимонопольного законодательства, является процедура рассмотрения дел о таких нарушениях. Помимо пресечения нарушений, данная процедура также направлена на предупреждение совершения нарушений в будущем, восстановление и защиту публичного интереса, содействие защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов лиц, потерпевших от нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того, процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, как будет показано далее, является необходимым условием привлечения лица к административной ответственности по антимонопольным составам административных правонарушений, установленных главой 14 КоАП РФ.

Анализ данной процедуры позволяет выделить в ней несколько стадий:

- стадия предварительного расследования (исследования заявлений и материалов,

надежная правовая поддержка

содержащих указания на возможные признаки нарушения антимонопольного законодательства);

-стадия возбуждения и подготовки к рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства;

-стадия рассмотрения дела и принятия решения, выдачи обязательного для исполнения предписания, принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении и/или передачи дела в правоохранительные органы для применения мер уголовно-процессуального реагирования;

-стадия исполнения, исправления, пересмотра решения и предписания и контроля за исполнением решения и предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Начало и весь ход процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства связаны с фактом наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Начало процедуры на ее первой стадии предварительного расследования Закон связывает с поступлением в антимонопольный орган или обнаружением антимонопольным органом информации, сведений, свидетельствующих о признаках нарушения антимонопольного законодательства.

Закон о защите конкуренции устанавливает основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Одновременно данные основания выступают и основаниями начала предварительного расследования, необходимого для установления факта наличия или отсутствия в поступивших или обнаруженных сведениях признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Такими основаниями являются:

1)поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее - материалы);

2)заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление);

3)обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;

4)сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

5)результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной

надежная правовая поддержка

власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Стадия предварительного антимонопольного расследования длится от одного до трех месяцев. По общему правилу антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. Однако в случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца. О продлении срока рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.

При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган:

1)определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции;

2)устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает решение либо о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях:

1)вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа;

2)признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют;

3)по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее;

4)по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случаев, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков нарушения или решение комиссии антимонопольного органа о прекращении рассмотрения дела в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии), однако заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения;

5)по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, установленные Законом о защите конкуренции (три года со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения);

надежная правовая поддержка