Конкурентное право учебный год 2022-23 / Алешин, Артемьев, Борзило - Конкурентное право России

Глава 10. Государственный контроль за экономической концентрацией

Решение антимонопольного органа о даче согласия на осуществление сделок, иных действий прекращает свое действие, если такие сделки, иные действия не осуществлены в течение года с даты принятия решения антимонопольного органа.

Лица, на которых Закон о защите конкуренции возлагает обязанность уведомлять антимонопольный орган об осуществлении сделок, иных действий, подлежащих государственному контролю, до осуществления таких сделок, иных действий вправе представить вместо уведомления ходатайство о даче согласия на их осуществление. Антимонопольный орган обязан рассмотреть это ходатайство по общим правилам, установленным для рассмотрения ходатайств.

Сделки, иные действия осуществляются без получения предварительного согласия антимонопольного органа, если их осуществление предусмотрено актами Президента или Правительства Российской Федерации. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о таких сделках.

4. Рассмотрение антимонопольным органом уведомления о сделке, ином действии

Закон о защите конкуренции не устанавливает отдельную процедуру рассмотрения уведомлений, представляемых в антимонопольный орган в рамках контроля за экономической концентрацией.

Закон определяет:

•перечень сделок, иных действий, о которых необходимо уведомить антимонопольный орган;

•сроки представления уведомления (45 дней после совершения сделки, иного действия);

•лиц, которые обязаны уведомить антимонопольный орган;

•полномочие антимонопольного органа выдать заявителю (и/или любому лицу из группы лиц, в которую входит заявитель) обязательное для исполнения предписание, если сделки, являющиеся предметом уведомления, привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения хозяйствующего субъекта.

Срок выдачи такого предписания законом не установлен, административная практика антимонопольных органов показывает, что все предписания по уведомлениям антимонопольные органы выдают не позднее одного года с даты получения уведомления.

311

Конкурентное право России

§ 5. Особенности государственного контроля за экономической концентрацией, осуществляемой группой лиц

Закон о защите конкуренции устанавливает упрощенные правила контроля за экономической концентрацией для сделок, иных действий, которые совершаются лицами, входящими в одну группу. Основание для упрощения правил — наличие между лицами, входящими в одну группу, тесной организационной и экономической общности, которая, как правило, не может быть усилена в результате экономической концентрации. Поэтому вероятность антиконкурентного слияния внутри группы лиц крайне невелика; такое слияние может иметь место, если хозяйствующие субъекты лишь формально входят в одну группу лиц, но на деле независимы друг от друга.

Высокая степень организационной и экономической общности свойственна хозяйственным обществам и их контролирующим акционерам. Это позволило законодателю вывести из-под предварительного контроля все сделки, иные действия, осуществляемые хозяйственным обществом и контролирующим акционером. Сделки, иные действия, которые по общему правилу подлежат предварительному контролю, в случае их осуществления хозяйственным обществом и контролирующим акционером подлежат последующему контролю22.

Лица, которые входят в одну группу по иным основаниям, имеют возможность выбора способа осуществления контроля за их сделками:

•предварительный контроль будет применен, если они представят ходатайства о даче согласия антимонопольного органа на планируемые сделки, иные действия;

•последующий контроль будет применен, если до совершения подконтрольных сделок, иных действий, такие лица выполнят ряд условий, определенных в ст. 31 Закона о защите конкуренции, и после совершения сделок, иных действий представят в антимонопольный орган уведомление о них.

Условия применения последующего контроля таковы:

22 Вхождение в одну группу лиц хозяйственного общества и его контролирующего акционера установлено п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона о защите конкуренции; Закон устанавливает принадлежность к одной группе лиц хозяйственного общества и лица, которое является его контролирующим акционером, поскольку приобрело более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества.

312

Глава 10. Государственный контроль за экономической концентрацией

•перечень лиц, входящих в одну группу, с указанием оснований, по которым такие лица входят в эту группу, должен быть представлен любым входящим в эту группу лицом (заявителем) в федеральный антимонопольный орган в утвержденной им форме не позднее чем за один месяц до осуществления сделок, иных действий;

•перечень лиц, входящих в эту группу, на момент осуществления сделок, иных действий не должен изменяться по сравнению с представленным в федеральный антимонопольный орган перечнем таких лиц.

Федеральный антимонопольный орган в течение 14 дней со дня получения перечня лиц, входящих в одну группу, направляет заявителю одно из следующих уведомлений:

1) о получении такого перечня и размещении его на официальном сайте fas.gov.ru, если такой перечень был представлен в форме, утвержденной федеральным антимонопольным органом;

2) о нарушении формы представления такого перечня и несоблюдении условий, указанных выше.

Если условия соблюдены, антимонопольный орган размещает перечень лиц на сайте fas.gov.ru. Все лица, указанные в перечне, по истечении месяца после его размещения получают право не представлять ходатайства о сделках, иных действиях, которые они осуществляют друг

сдругом (т.е. с лицами из такого перечня).

Если будет установлено, что размещенная на fas.gov.ru информация о лицах, входящих в одну группу лиц, является недостоверной, федеральный антимонопольный орган удаляет с сайта перечень лиц такой группы.

§ 6. Последствия нарушения порядка получения от антимонопольного органа предварительного согласия на осуществление сделок, иных действий, а также порядка представления в антимонопольный орган уведомлений об осуществлении сделок, иных действий, подлежащих государственному контролю

Закон о защите конкуренции устанавливает круг сделок, которые подлежат предварительному согласованию с антимонопольным органом. Если согласие антимонопольного органа на сделку не было получено (независимо от того, обращались ли заинтересованные лица с ходатай-

313

Конкурентное право России

ством в антимонопольный орган, либо не обращались), данная сделка может быть признана недействительной. Основанием для этого будет установление судом факта, что сделка ограничивает конкуренцию, в том числе из-за возникновения или усиления доминирующего положения. С иском в суд о признании сделки недействительной вправе обращаться только антимонопольный орган, на котором также лежит бремя доказывания факта ограничения сделкой конкуренции.

Если решение антимонопольного органа об удовлетворении ходатайства сопровождалось выдачей предписания, то неисполнение такого предписания также является основанием для признания судом сделки недействительной по иску антимонопольного органа.

Законом определен круг действий, которые участники рынка совершают с предварительного согласия антимонопольного органа. Например, коммерческая организация была создана без предварительного согласия антимонопольного органа, в том числе в результате слияния или присоединения коммерческих организаций, и это привело или может привести к ограничению конкуренции, в том числе из-за возникновения или усиления доминирующего положения. Если для совершения перечисленных выше действий требовалось предварительное согласие антимонопольного органа, то созданная коммерческая организация ликвидируется либо реорганизуется в форме выделения или разделения в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

Сделки, о которых антимонопольный орган должен быть уведомлен и был уведомлен надлежащим лицом с соблюдением требований порядка уведомления о сделках, не могут быть признаны судом недействительными.

Суд признает такие сделки недействительными по иску антимонопольного органа, только если он докажет наличие двух обстоятельств:

—лицо, обязанное уведомить антимонопольный орган о совершении сделки, нарушило порядок уведомления о сделках;

—сделка привела или может привести к ограничению конкуренции,

втом числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Неисполнение предписания антимонопольного органа, выданного по результатам рассмотрения уведомления о сделке, не влияет на юридическую судьбу сделки, но порождает административную ответственность лица, на которое закон возлагает обязанность представить уведомление.

Коммерческая организация, на которую возложена обязанность уведомлять антимонопольный орган о создании либо присоединении

314

Глава 10. Государственный контроль за экономической концентрацией

коммерческих организаций и которая нарушила порядок уведомления антимонопольного органа об осуществлении таких действий, ликвидируется либо реорганизуется в форме выделения или разделения в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если такие действия привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность:

—за непредставление ходатайств, нарушение порядка и сроков их представления, а также представление ходатайств, содержащих заведомо недостоверные сведения (ст. 19.8);

—непредставление уведомлений, нарушение порядка и сроков их представления, а также представление уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения (ст. 19.8);

—невыполнение в срок предписания антимонопольного органа, выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (ст. 19.5)23.

Основные понятия

•Экономическая концентрация

•Горизонтальное слияние

•Вертикальное слияние

•Конгломератное слияние

•Государственный контроль за экономической концентрацией

•Предварительный контроль

•Последующий контроль

•Ходатайство о даче согласия антимонопольного органа на сделку, иное действие

•Уведомление антимонопольного органа о сделках, иных действиях

•Виды решений антимонопольного органа по ходатайству

•Условия корректирующего характера

•Особенности государственного контроля за экономической концентрацией, совершаемой группой лиц

23Подробнее об ответственности за нарушения антимонопольного законодательства см.

вгл. 12 настоящего учебника.

315

Глава 11

Рассмотрение судами и антимонопольными органами

дел о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства об ответственности за такие нарушения

§ 1. Общие положения о полномочиях антимонопольных органов возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства

1. Способы защиты антимонопольными органами нарушенных и оспариваемых прав хозяйствующих субъектов и публичного порядка

Российскоезаконодательствопредусматриваетсудебныйиадминистративный порядок защиты публичного порядка в товарном обороте, нарушенных и оспариваемых прав хозяйствующих субъектов и граждан.

Право на судебную защиту гарантировано ст. 46 Конституции РФ. Рассмотрение судами дел по применению антимонопольного законодательства регулируется Гражданским и Арбитражным процессуальными кодексами Российской Федерации (далее — ГПК РФ и АПК РФ). Антимонопольное законодательство наряду с существованием судебной защиты предусматривает административный способ защиты антимонопольными органами нарушенных прав хозяйствующих субъектов и публичного правопорядка в товарном обороте.

Одним из способов осуществления функций надзора и контроля за соблюдением антимонопольного законодательства является наделение антимонопольных органов правомочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимать обязательные для исполнения органами с публичными полномочиями

317

Конкурентное право России

ихозяйствующими субъектами решения и выдавать соответствующие предписания.

В1991–2006 годах порядок рассмотрения дел определялся федеральным антимонопольным органом, актами которого неоднократно утверждались варианты такого порядка. При утверждении Федерального закона «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) нормы о порядке возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства были включены непосредственно в сам Закон.

К полномочиям антимонопольных органов отнесено также возбуждение и рассмотрение дел о применении ответственности за административные правонарушения. Нормы об ответственности за административные правонарушения в сфере применения антимонопольного законодательства включены в Кодекс Российской Федерации об адми- нистративныхправонарушениях(далее—КоАПРФ).Нарядуснормами об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства КоАП РФ включает нормы о порядке возбуждения

ирассмотрения дел о привлечении к этой ответственности.

Таким образом, наряду с судебным процессом, регулируемым нормами АПК РФ и ГПК РФ при применении и нарушении антимонопольного законодательства, существует еще два самостоятельных процесса, регулируемых разными законами — Законом о защите конкуренции и КоАП РФ.

Процедуру возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами в связи с нарушением антимонопольного законодательства иногда называют квазисудебной. И хотя как суды, так и антимонопольные органы возбуждают и рассматривают дела с соблюдением процессуальной формы, применяемая антимонопольными органами процеду­ ра существенно отличается от процессуальной деятельности судов, урегулированной­ ГПК РФ и АПК РФ, поскольку имеет иную правовую природу.

Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом — это административный способ защиты публичного порядка и частных (гражданских) прав. Различие между судебным и административным процессом обусловлено прежде всего различием в положении суда и антимонопольных органов в системе государственных органов: в соответствии с Конституцией РФ суд является органом правосудия, а антимонопольные органы — федеральными органами исполнительной власти. Следовательно, эти органы отнесены к двум разным ветвям власти — судебной и исполнительной.

318

Глава 11. Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел...

Наделение антимонопольных органов правомочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, применению мер воздействия и санкций к правонарушителям не противоречит функциям и задачам антимонопольных органов.

Обычно судебный процесс считается более предпочтительным, чем административный. В частности, судебная юрисдикция была использована еще в 1980-х, когда в компетенцию судов общей юрисдикции было передано рассмотрение жалоб на неправомерные акты органов власти, нарушающие права граждан. Действующие АПК РФ и ГПК РФ содержат детальные нормы, регулирующие оспаривание в судах нормативных и ненормативных актов органов государственного управления и муниципальных органов, их незаконных решений, незаконных действий должностных лиц. Не менее 50% дел в арбитражных судах составляют дела, возникающие из административных и иных публичных отношений. В их число попадают и дела об оспаривании решений и предписаний антимонопольных органов.

Антимонопольное законодательство стран с развитой рыночной экономикой знает две разные системы возбуждения и рассмотрения дел в связи с правонарушениями: судебную и административную. Антитрестовское законодательство США предусматривает правомочие антимонопольных органов по расследованию антиконкурентных соглашений или индивидуальных попыток монополизации рынка. Право же принятия соответствующих решений о наказаниях правонарушителей или применении иных мер воздействия предоставлено судам.

Законодательство большинства европейских стран, в частности Франции, закрепляет административный порядок возбуждения и рассмотрения дел об антимонопольных правонарушениях. Однако законодательство этих стран предусматривает порядок и основания обжалования решений антимонопольных органов в суд, т.е. существует судебный контроль законности принятых в административном порядке решений.

Решения антимонопольного органа, направленные на обеспечение публичного порядка, в то же время служат средством защиты гражданских прав конкретных лиц или неопределенного числа лиц1. Публич-

1 В.Ф. Яковлев в статье «О системном применении права» подчеркивает колоссальное значение для гражданско-правовых отношений антимонопольного законодательства как одного из главных условий функционирования рынка, отмечая, что без антимонопольного законодательства нормальный рынок невозможно себе представить. (Вестник ВАС РФ. 2007. № 3. С. 7.)

319

Конкурентное право России

ные и гражданско-правовые отношения, возникающие в рыночной среде, тесно взаимосвязаны. При нарушении административных норм, запрещающих хозяйственным организациям совершать (не совершать) определенные действия (например, запреты на антиконкурентные соглашения и согласованные действия, на злоупотребление доминирующим положением), антимонопольным органом применяются такие меры защиты публичного порядка (меры государственного принуждения), как предупреждение, пресечение соответствующих нарушений, восстановление нарушенных прав. Эти меры защиты прав сопоставимы со способами защиты гражданских прав, предусмотренными ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).

Вместестемвсудебномпроцессерассматриваетсяспорсторон,итем самым осуществляется защита нарушенного или оспариваемого права. В отличие от суда антимонопольный орган не рассматривает спор сторон и не принимает решение по спору. При рассмотрении возбужденного дела антимонопольный орган, анализируя фактические обстоятельства, устанавливает, был ли нарушен соответствующими действиями (бездействием) публичный порядок, обеспечивающий конкуренцию, не использована ли хозяйствующими субъектами в договорных отношениях с их контрагентами рыночная власть. Если антимонопольный орган установит, что хозяйствующий субъект осуществляет монополистическую деятельность (под которой, например, понимается злоупотребление доминирующим положением, устранение, ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов), то он применяет предусмотренные антимонопольным законодательством меры принуждения, а по основаниям и в порядке, которые предусмотрены КоАП РФ, — меры наказания.

По существу, решение антимонопольного органа, направленное на защиту конкуренции, пресечение злоупотребления доминирующим положением и иных нарушений, т.е. на обеспечение соблюдения публичного порядка, служит одновременно средством защиты имущественных (частных) прав конкретных хозяйствующих субъектов либо прав и интересов неопределенного числа лиц, в том числе и граждан при участии в товарном обороте.

Статья 11 ГК РФ, отдавая предпочтение судебной защите гражданских прав, допускает административный порядок их защиты в случаях, предусмотренных законом. За лицами, обратившимися в орган исполнительной власти, и иными лицами, участвующими в деле, возбужденном в административном порядке, сохраняется право обжаловать в суд любое решение, принятое этим органом. ГК РФ предоставляет этим

320