6.2. Система обеспечения безопасности при опасных и чрезвычайных ситуаций различного происхождения

Одной из важнейших задач безопасности жизнедеятельности как научной и учебной дисциплины является разработка системы обеспечения безопасности социума при опасных и чрезвычайных ситуаций различного генеза. Необходимость создание такой системы обусловлена наличием на территории РФ большого количества весьма опасных промышленных, ядерных, химических, энергетических, гидротехнических и иных объектов, а также стремительным ростом аварий, катастроф, стихийных бедствий и других опасных для жизни и благополучия социума явлений и процессов.

Так, в настоящее время на территории России действует девять АЭС (в их 30-километровой зоне находится 1300 городов и населенных пунктов с населением свыше миллиона человек), 113 исследовательских ядерных установок, 13 предприятий ядерно-топливного цикла. В научно-исследовательских организациях, использующих ядерные материалы, имеется 9 атомных судов с объектами их обеспечения, а также 13 тыс. различных подразделений, осуществляющих свою деятельность с использованием радиоактивных веществ и изделий на их основе. В 424 городах и населенных пунктах РФ действует 3401 химически опасный объект, По территории пяти областей проходит магистральный аммиакопровод «Тольятти-Одесса» общей протяженностью 1252 км. И вместимостью 128 тыс. тонн аммиака. Общая площадь территории России, на которой могут возникнуть очаги возможного химического заражения, составляет 300 тыс. километров с населением более 60 млн. человек.

Вышеуказанные примеры свидетельствуют, что создание надежной системы обеспечения безопасности социума при опасных и чрезвычайных ситуаций различного происхождения – настоятельная необходимость. И сегодня такая система существует. Ее правовую основу составляет законодательные и иные нормативные акты, регулирующие функционирование системы обеспечение безопасности населения и территорий при ЧС различного происхождения.

Одним из основополагающих документов, определяющих современную систему взглядов на обеспечение в РФ безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, является Концепция национальной безопасности Российской Федерации, о которой уже шла речь ранее.

Важное значение для формирования и функционирования системы обеспечения безопасности при ЧС имеют нормативные документы.

Федеральные законы:

- «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., в котором определяются основные понятия и категории, связанные с ЧС, принципы защиты от них, полномочия органов государственной власти РФ, ее субъектов и местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС, механизм государственного управления ею и порядок ее финансирования, а также права и обязанности граждан и порядок их подготовки к защите от ЧС.

- «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 14 июля 1995 г., который наряду с основными понятиями, характеризующими содержание деятельности аварийно-спасательных служб, определяются ее правовые основы, принципы, задачи, состав и комплектование аварийно-спасательных служб, виды аварийно-спасательных работ, порядок привлечения аварийно-спасательных служб к ликвидации ЧС т порядок руководства ими, права, гарантии деятельности и обязанности спасателей и т.д.

- «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 июня 2003 г., определяющий обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения при ЧС социального (попытки изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные и межконфессиональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и т.д.), природного, техногенного и экологического характера.

Постановления Правительства РФ:

- «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 13 сентября 1994 г.

- «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря 2003 г. № 794

- «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 4 декабря 2003 г. № 547 и др.

Однако, несмотря на наличие вышеуказанных нормативных документов, как ученые, так и практики, работающие в сфере безопасности сходятся во мнении, что действующая в настоящее время система обеспечения национальной и региональной безопасности недостаточно плодотворно решает проблемы защиты личности, общества и государства от опасных и чрезвычайных ситуаций различного происхождения. По их мнению, она не является целостной, достаточно рационально организованной и эффективно управляемой, и что особенно важно, функционирующая в основном в оперативном режиме.

Формирование системы обеспечения безопасности при опасных и чрезвычайных ситуаций с точки зрения как теоретической, так и практической, процесс многоплановый, объемный, состоящий из целого комплекса взаимосвязанных мероприятий. В этом процессе следует выделить организационную и функциональную стороны².

Организационная сторона включает в себя установление и совершенствование организационной структуры системы обеспечения безопасности. Это статический (структурный) срез, призванный придать взаимодействию ее элементов устойчивость, определенность и последовательность. В качестве приоритетного направления здесь выделяется установление системы постоянно действующих специально уполномоченных органов управления в области защиты населения и территорий от ЧС на всех уровнях организации государственной власти и местного самоуправления, их задачи и функции.

Функциональная сторона, или динамический (функциональный) срез системы обеспечения безопасности при ЧС, связана с реальным практическим взаимодействием, вследствие которого возникает совокупный результат всей управленческой деятельности в области защиты от ЧС. Эта сторона требует постоянного внимания, коррекции, стимулирования и контроля, так как в функционировании системы безопасности нет автоматизма, раз и навсегда заданной предопределенности, поскольку объект управления постоянно видоизменяется и развивается. Поэтому без сильного внешнего организующего воздействия система будет все время давать сбои, дисфунцировать.

В связи с этим, важнейшей составляющей методологии построения системы обеспечения безопасности населения и защиты важных объектов инфраструктуры той или иной территории от ЧС является обоснование концепции управления этой системой. Основываясь на положении общей теории управления сложными системами, управление безопасностью при ЧС следует рассматривать в рамках определенной социально-экономической сферы, объединяющей устойчивыми внутренними связями население, объекты экономики, инфраструктуры, территории, а также управленческие структуры.

В процессе управления безопасностью при ЧС можно выделить два уровня, две иерархически связанные составляющие, каждая из которых имеет свое содержание.

Первый уровень (составляющая), включает управленческую деятельность аналитического, научно-прогностического и организационного характера. Ее результат – это, прежде всего, определение стратегии управления при внешних (природных, техногенных, экологических, социальных и т.д.) воздействиях, а также организация механизма реализации этой стратегии с учетом социальных, экономических и других факторов.

Второй уровень (составляющая) процесса управления системой обеспечения безопасности касается организационно-технических систем. Базовыми элементами здесь являются функциональный контур и информационные технологии, методы и средства подготовки и принятия управленческих решений, методологический аппарат анализа и оценки риска, также как и на первом уровне с учетом социальных, экономических и иных факторов.

Факторы формирования системы обеспечения безопасности социума, территории и объектов его инфраструктуры при ЧС тесно связаны с процессом выработки основных направлений региональной политики в данной области. Выработка такой политики – широкомасштабный и многоуровневый процесс. Здесь необходимо учитывать огромное количество факторов и явлений. И, естественно, чем выше положение организации в государственной иерархии, тем больший спектр факторов она должна учитывать.

На уровне высшего руководства, в том числе того или иного субъекта РФ, на основе анализа угроз жизненно важным интересам в природной, техногенной, экономической, экологической, социальной и других сферах, оценки имеющихся для устранения этих угроз людских, финансовых, информационных, сырьевых, энергетических и других ресурсов вырабатываются приоритетные направления обеспечения безопасности при ЧС в различных сферах. Они закрепляются в нормативных правовых документах РФ и региона и служат в свою очередь основой для определения основных направлений государственной и региональной политики в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, гражданской обороны, пожарной безопасности и т.д. Эти документы служат также основой для формирования механизмов реализации государственной и региональной политики при обеспечении безопасности от ЧС различного происхождения.

На уровне правительства субъекта РФ требования по обеспечению безопасности при ЧС приводятся в соответствие с реальными возможностями данного субъекта, по их выполнению, определяются основные направления формирования системы обеспечения безопасности от ЧС. Они реализуются в целевых региональных и научно-технических программах развития территориальной подсистемы РСЧС.

Формирование системы обеспечения безопасности населения и защиты территорий субъекта при ЧС подчинено действию широкого круга закономерностей, тесно связанных между собой, которые можно объединить в две группы по социально-экономическому и организационному основаниям.

Группа закономерностей социально-экономического характера отражает связь формирования системы с внешними и внутренними условиями развития общества и государства, важнейшими из которых являются:

• соответствие организации системы безопасности уровню развития субъекта, его экономическому потенциалу;

• соответствие направлений формирования системы реальным опасностям личности, обществу и государству в природной, техногенной, социальной, экологической и других сферах, а также целям государственной политики устойчивого развития;

• единство интересов всех групп населения в области зашиты от ЧС.

Группа закономерностей организационного характера выражает то, что внутренне присуще только рассматриваемой системе обеспечения безопасности, составляет особенности ее формирования по сравнению с другими государственными системами (например, социального обеспечения, здравоохранения и т.д.) и характеризует взаимосвязь между составляющими ее элементами, внутреннюю логику развития каждого из них. Основными закономерностями этой группы являются:

• непосредственная зависимость эффективности ее функционирования от уровня развития экономических и правовых механизмов деятельности в области обеспечения безопасности населения и защиты важных объектов инфраструктуры региона и территорий при ЧС различного происхождения;

• зависимость организационной структуры сил системы от решаемых задач и уровня их технического оснащения;

• зависимость эффективности управления мероприятиями по предупреждению и ликвидации ЧС от организации системы на всех уровнях;

• соответствие организации, состава сил и средств, финансовых и материальных ресурсов степени опасности последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий.

Закономерности формирования системы обеспечения безопасности при ЧС реализуются на практике через соответствующие принципы – общественно-экономические и организационные.

Общественно-экономические принципы учитывают сложившиеся реалии текущего момента, такие как государственное переустройства России, ход экономических реформ, всеобщий характер материалов защиты населения и территорий от ЧС. Основными принципами здесь выступают:

• единство мероприятий в сфере обеспечения безопасности населения и защиты важных объектов инфраструктуры и территорий субъекта РФ при ЧС и мероприятий по региональной безопасности, который является одним из ведущих принципов;

• обеспечение единства государственного строительства в сфере безопасности и формирования системы региональной безопасности и безопасности субъекта;

• всеобщий характер мер по защите населения и территорий от ЧС и др.

Организационные принципы отражают закономерности функционирования и развития системы обеспечения безопасности при ЧС как особого вида государственной деятельности и требования к ее организации. Важнейшими из этих принципов являются:

• оправданность практической деятельности системы;

• оптимизация мер защиты;

• интегральная оценка опасности;

• устойчивость экологических систем;

• рациональность (экономическая целесообразность);

• правовая обеспеченность;

• разделение ответственности и др.

Кроме того, система обеспечения безопасности при ЧС на уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления должна строиться по единым принципам, в соответствии с которыми все эти субъекты и органы имели бы равные полномочия.

Таковы основные концептуальные принципы, позволяющие разработать конкретные меры в целях формирования реалистической и доступной для практического использования региональной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий при различных ЧС.

Под обеспечением региональной безопасности понимается целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз и противодействию им. Это обязательное и непременное условие защиты интересов субъекта РФ.

Основными направлениями региональной безопасности по конкретным сферам жизнедеятельности являются следующие.

В экономической сфере:

• обеспечение устойчивого роста экономического потенциала субъекта и уровня социальной защищенности населения;

• ограничение концентрации производства в отдельных промышленных зонах;

• перевод трудоемких, энерго- и ресурсоемких производств на более прогрессивные и высокотехнологичные с использованием мирового опыта;

• организация поддержки товаропроизводителей;

• проведении приватизации и акционирования с учетом интересов субъекта;

• обеспечение конкурентноспособности предприятий, поддержка процессов их реформирования;

• содействие финансовому обеспечению программ развития промышленных предприятий;

• укрепление производственно-экономических связей с регионами России и странами ближнего зарубежья;

• дальнейшее развитие транспортных магистралей.

В социальной сфере:

• стабилизация и подъем уровня жизни населения, обеспечение его социальной защиты;

• охрана здоровья граждан;

• развитие системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров;

• организация общественных работ с целью максимальной занятости трудовых ресурсов;

• реализация мер по улучшению санитарно-эпидемиологическогой обстановки в регионе;

• оптимизация соотношений государственной, муниципальной и частной собственности в создании текущих запасов материальных ресурсов, в организации торговли продуктов питания и предметов первой необходимости;

• реализация комплексной программы мер социальной защиты населения субъекта РФ.

В экологической сфере:

• совершенствование административных и экономических методов управления природоохранной деятельностью, природоохранительного законодательства и экологических стандартов;

• снижение техногенного воздействия на окружающую природную среду и на здоровье людей;

• широкое участие общественности в принятии и реализации решений, оказывающих влияние на состояние окружающей среды;

• развитие системы мониторинга за ее состоянием и контроля за источниками загрязнения;

• совершенствование эколого-просветительской деятельности и системы непрерывного экологического образования в интересах формирования у граждан бережного отношения к природе.

В оборонной сфере:

• поддержание гражданской обороны на уровне, обеспечивающем эффективную защиту населения, материальных и культурных ценностей от угроз военного характера;

• активная реализация положений и норм Федерального закона «О гражданской обороне» и других нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам ГО;

• поддержание мобилизационной подготовки на уровне требований Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ», принятие мер по обеспечению устойчивости функционирования объектов экономики в военное время;

• организация тесного взаимодействия с органами военного командования, оказание им всемерной помощи в выполнении возложенных на них функций.

Опираясь на вышеизложенные методологические положения, представляется целесообразным определить структуру и основные направления деятельности системы обеспечения региональной безопасности субъекта РФ. Ее следует рассматривать как совокупность структур в сфере государственной власти РФ и ее субъекта, органов местного самоуправления, организаций и граждан, а также специально создаваемых органов управления, сил и средств, осуществляющих целенаправленную деятельность и непосредственно участвующих в реализацию целей и задач обеспечения региональной безопасности. Эта система включает в себя:

• высшее должностное лицо субъекта РФ;

• комиссию по предупреждению и ликвидации ЧС и пожарной безопасности субъекта и соответствующую комиссию муниципального образования;

• исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления муниципальных образований субъекта;

• государственные органы и организации, непосредственно обеспечивающие безопасность населения и защиту важных объектов инфраструктуры городов и населенных пунктов субъекта РФ;

• контрольные и надзорные организации;

• организации, осуществляющие мониторинг отдельных составляющих безопасности;

• общественные организации и объединения граждан.

Основу системы обеспечения безопасности при ЧС составляют органы управления и силы территориальной подсистемы РСЧС субъекта РФ, основными направлениями функционирования которой в соответствии с действующими законодательными и иными нормативными правовыми актами являются:

• защита населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера;

• проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по выявлению закономерностей возникновения ЧС, зависимостей уровней рисков и снижения величин ущерба от действий органов исполнительной власти, руководителей предприятий и организаций всех форм собственности;

• создание областной системы выявления, оценки, прогнозирования и наблюдения (мониторинга) различных ЧС;

• повышение эффективности мероприятий по их ликвидации;

• повышение уровня подготовки населения и специалистов территориальной подсистемы РСЧС к действиям по предупреждению и ликвидации ЧС;

• разработка и применение экономических механизмов управления безопасностью (лицензирование, декларирование, страхование, определение льгот и дифференцированных ставок платежей и др.) на потенциально опасных объектах и регулирование их деятельности по решению проблем безопасности;

• осуществление компенсационных мер (возмещение ущерба за счет выплат по страховым полисам из благотворительных, стабилизационных и других специальных фондов, государственная помощь) при возникновении ЧС;

• принятие и реализация областных целевых программ в сфере обеспечения безопасности, предупреждение и ликвидация ЧС;

• управлению безопасностью на основе согласованной деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и производственном уровнях.

Таков в общих чертах политический и административный ресурс в осуществлении мер по защите населения и важных объектов инфраструктуры и территорий от ЧС различного происхождения.

Таким образом, исходя из всего вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, чрезвычайные ситуации выступает центральным понятием безопасности жизнедеятельности, которое достаточно четко и определенно сформулировано в официальных нормативных документах, научной и учебной литературе. Вместе с тем, крайне важное значение для характеристики ЧС имеет и их классификация, которая является предметом дискуссий, однако обобщение основных подходов и оснований все-таки позволяет дать достаточно определенное представление о ней, что сделано в данной главе учебного пособия.

Во-вторых, важнейшей задачей безопасности жизнедеятельности как научной и учебной дисциплины является создание надежной системы обеспечения безопасности социума при опасных и чрезвычайных ситуаций различного происхождения. Сегодня такая система существует. Ее правовую основу составляет законодательные и иные нормативные акты, регулирующие функционирование системы обеспечение безопасности населения и территорий при ЧС различного происхождения. Однако формирование подобной системы, как с теоретической, так и практической точек зрения, процесс многоплановый, объемный, состоящий из целого комплекса взаимосвязанных мероприятий, требующий постоянного совершенствования и развития.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1. Что такое опасная и экстремальная ситуации, опасные ситуации в социальной сфере?

2. Дайте характеристику статическим аспектам опасности.

3. Охарактеризуйте динамические аспекты опасности.

4. Что дает анализ механизма действия опасностей?

5. По каким признакам классифицируются опасности?

6. Что такое факторы риска, механизм их действия?

1 См.: Аргументы и факты. 2006. № 36,

2 См.: Шпаковский Ю, Мустафаев М., Шиянов М. О системе обеспечения безопасности при чрезвычайных

ситуациях // Гражданская защита. 2005. № 6. С.40-42.