диссертация по вопросам утилизации / диссертация по вопросам утилизации
.pdf
131
власти, осуществляющих государственный экологический контроль, и органов исполнительной власти субъектов РФ в данной сфере.
При разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования необходимо уделить особое внимание порядку и формам их взаимодействия. Обеспечение такого взаимодействия является одной из важнейших и первоочередных задач в данной сфере.
Обеспечение согласованного взаимодействия и координация деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный ГЭН в сфере обращения с отходами, возможно путем создания административных регламентов взаимодействия указанных органов, а также путем подписания соглашения о взаимодействии между ними.
Действующим законодательством предусмотрена возможность передачи полномочий органов, осуществляющих федеральный ГЭН, для осуществления органам регионального ГЭН (например, согласно п. 6 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1).
Например, в случае необходимости проведения внеплановой проверки контрольным органам необходимо установить в рамках информационного взаимодействия, подлежит ли объект проверки, явившийся источником причинения вреда окружающей среде, объектом, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю или контролю со стороны органа государственной власти субъектов РФ2.
Источники вредных воздействий на состояние окружающей среды, например полигоны твердых бытовых отходов, расположены, как правило, на территории муниципальных образований. Многие экологические проблемы носят
1Первоначальный текст см.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2См.: Чхутиашвили Л.В. Указ. соч. С. 160.
132
прежде всего локальный характер, а потому необходимость существования муниципального контроля в области обращения отходов производства и потребления очевидна1.
Муниципальный экологический контроль, в частности, такой его вид, как муниципальный контроль в области обращения с отходами, в особенности с ТКО, позволил бы обеспечить исполнение поручений Президента РФ в части выявления и ликвидации незаконных свалок. Существует муниципальный земельный и муниципальный лесной контроль, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»2 предусматриваются осуществление природоохранных мер местного значения, участие в охране окружающей среды и т.п.
Особого внимания до сих пор заслуживает проблема соотношения федерального и регионального ГЭН, в особенности в части разграничения объектов по ее уровням, тогда как ее решение является одним из приоритетных направлений оптимизации государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Определенные проблемы в части разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти возникает из-за трудностей разграничения объектов ГЭН.
В настоящее время существует мнение, что объект осуществления государственного надзора представляет собой деятельность поднадзорных субъектов, выражающуюся в проверке соблюдения юридическими, физическими лицами принципов и требований законности, т.е. законность такой деятельности3.
Данное суждение вполне применимо и к сфере охраны окружающей среды и природопользования.
1Трофимец С.С. Обращение с отходами: вопросы государственного контроля.
2Первоначальный текст см.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3См.: Фролов Б.М. Объект осуществления государственного контроля и государственного надзора как основной критерий их разграничения // Административное право и процесс. 2016.
№7. С. 65.
133
Как отмечает Н.А. Енисейская, признанный российским законодателем принцип разграничения объектов экологического контроля по уровням власти частично заимствует зарубежный опыт, где в федеративных государствах (США, Германия, Канада и др.) управление публичной собственностью и контроль за ее использованием осуществляются на нескольких уровнях власти в течение столетий1.
Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют федеральный государственный экологический надзор на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в перечень объектов, подлежащих такому надзору. Перечень таких объектов определяется в соответствии с Критериями определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утв. постановлением Правительства РФ от 28 августа 2015 г. № 903.
Следует отметить, что указанные Критерии в отношении объектов по обращению с отходами сформулированы недостаточно четким образом. Как известно, одним из таких Критериев в отношении обращения с отходами является осуществление на объекте деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, подлежащей лицензированию в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пп. «е» п. 6). Иных критериев для отнесения объектов, на которых осуществляется деятельность по обращению с отходами, к объектам федерального ГЭН в настоящее время не установлено.
Вместе с тем в перечень указанных Критериев не попали такие объекты, как объекты размещения отходов, выведенные из эксплуатации либо исключенные из ГРОРО ввиду приостановления или аннулирования лицензии на хранение или захоронение отходов I–IV классов опасности у эксплуатирующего его субъекта хозяйственной деятельности.
Указанные объекты в большинстве случаев должны подлежать выводу из эксплуатации, консервации и (или) ликвидации. Такие объекты представляют не
1 См.: Енисейская Н.А. Указ. соч.
134
меньшую степень опасности в части возможности причинения вреда окружающей среде в случае непроведения на них мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду, либо продолжения его эксплуатации в отсутствие необходимой разрешительной документации, и
должны оставаться объектами федерального государственного экологического надзора.
Существует позиция, что поименные перечни объектов федерального государственного экологического контроля существенно облегчат и упорядочат работу субъектов экологического контроля. Однако на законодательном уровне порядок составления таких перечней не определен1. Следует отметить, что в соответствии со сложившейся практикой деятельности органов, осуществляющих ГЭН, такие перечни составляются по каждому субъекту РФ территориальными органами Росприроднадзора (для объектов, подлежащих федеральному ГЭН), а
также органами исполнительной власти субъектов РФ (для объектов, подлежащих региональному ГЭН), однако порядка составления таких перечней, как уже отмечалось выше, в настоящее время нет.
Порядок осуществления государственного надзора в области обращения с отходами производства и потребления существенным образом зависит от отнесения объекта, на котором осуществляется деятельность по обращению с отходами, к определенной категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС). Как известно, согласно ст. 4.2. Федерального закона «Об охране окружающей среды» такие объекты в зависимости от уровня такого воздействия подразделяются на четыре категории:
объекты I категории – объекты, оказывающие значительное НВОС и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий (далее – НДТ);
объекты II категории – объекты, оказывающие умеренное НВОС; объекты III
категории – объекты, оказывающие незначительное НВОС; объекты IV категории
– объекты, оказывающие минимальное НВОС.
1 См.: Енисейская Н.А. Указ. соч.
135
Критерии отнесения объектов, оказывающих НВОС, к объектам I, II, III и IV
категорий утверждены постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 10291. Согласно ним осуществление различных видов деятельности по обращению с отходами на объекте может служить основанием для его отнесения к I и II категориям объектов, оказывающих НВОС.
Внедрение риск-ориентированного подхода в сферу осуществления государственного надзора было осуществлено положениями Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”»2, которыми указанный Федеральный закон был дополнен специальной ст. 8.1, закрепляющей особые правила риск-ориентированного подхода к осуществлению государственного надзора.
Согласно п. 2 указанной статьи риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных данным Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Как отмечается в научных исследованиях, риск-ориентированный подход направлен на практическую дифференциацию методов работы надзорных органов с предпринимателями, а главное – определение степени реальной угрозы негативного воздействия предприятия на окружающую среду. Как представляется, впоследствии это также должно способствовать установлению
1СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566.
2СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4372.
136
уровня (степени) ответственности конкретного предприятия в случае обнаружения нарушений норм экологического законодательства1.
В соответствии с нормами указанной выше статьи риск-ориентированный подход применяется органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных его видов не только в целях обеспечения оптимального использования отдельных видов ресурсов (трудовых, материальных, финансовых) и повышения результативности при осуществлении контроля (надзора), но и в целях снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Эффективность риск-ориентированном подхода к осуществлению государственного надзора многими авторами оценивается исключительно позитивно. В.Ю. Патенкова, например, отмечает, что при традиционном подходе проверки по общему правилу осуществляются раз в три года, что может быть реже для некоторых сфер деятельности, чем при риск-ориентированном подходе. С другой стороны, новый подход позволяет проверять только определенную, наиболее рисковую часть деятельности, что, безусловно, можно считать более быстрым и эффективным2.
Данные изменения коснулись в полной мере и сферы государственного экологического надзора, в том числе и сферы государственного надзора в области обращения с отходами. Следует отметить, что в Перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-
ориентированного подхода, утвержденный постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»3 попали следующие виды надзора в области обращения с отходами:
1 См.: Кирилловых А.А. Риск-ориентированный подход и разграничение полномочий в сфере надзора за объектами НВОС: проблемы практической реализации // Право и экономика. 2017. № 7. С. 13.
2См.: Патенкова В.Ю. Анализ правового регулирования риск-ориентированного подхода
вконтрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства // Право и экономика. 2018. № 5. С. 11.
3Первоначальный текст см.: СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.
137
федеральный государственный экологический надзор (в том числе в части государственного надзора в области обращения с отходами) (п. 7);
лицензионный контроль за деятельностью по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (п. 8).
Критерии отнесения объектов, оказывающих НВОС, к категориям риска,
установлены Приложением к Положению о федеральном государственном экологическом надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 8 мая 2014 г. № 426. В соответствии с указанными Критериями объекты, на которых осуществляется деятельность по обращению с отходами производства и потребления, могут быть отнесены к категориям значительного, среднего, умеренного, низкого риска, кроме объектов, на которых осуществляется деятельность исключительно по сбору и (или) транспортированию отходов производства и потребления (за исключением объектов, которым при включении в государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, присвоена IV
категория), которые могут быть отнесены только к категории умеренного риска. При наличии факторов и условий, указанных в п. 2 и 3 указанных Критериев, категория риска указанных объектов может быть повышена.
В отношении регионального государственного надзора в сфере обращения с отходами складывается несколько иная ситуация. Основания отнесения объектов, подлежащих региональному надзору, на которых осуществляется деятельность по обращению с отходами производства и потребления, к различным категориям риска осуществляется согласно Критериям отнесения производственных объектов, используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к определенной категории риска для регионального государственного экологического надзора и об особенностях осуществления указанного надзора, утв. постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2017 г. № 14101.
1 СЗ РФ. 2017. № 49. Ст. 7452.
138
В соответствии с данными Критериями объекты, на которых осуществляется деятельность по обращению с отходами производства и потребления, подлежащие региональному ГЭН, могут быть отнесены к категории среднего, умеренного и низкого риска, кроме объектов, на которых осуществляется деятельность исключительно по сбору и (или) транспортированию и (или) обработке отходов V класса опасности (за исключением объектов, которым при включении в государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, присвоена IV категория), которые относятся только к категории умеренного риска. При этом при наличии ряда факторов категория риска указанных объектов может быть повышена.
Вместе с тем отнесение объектов, на которых осуществляется специализированная деятельность по обращению с медицинскими или биологическими отходами, к различным категориям объектов, оказывающих НВОС, а также распространение на них риск-ориентированного подхода в настоящее время не представляется возможным, поскольку указанные объекты согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» юридически не признаются отходами производства и потребления и отношения с ними регулируются на принципиально иной основе, в соответствии с нормами иных нормативных правовых актов.
Таким образом, ввиду особой опасности для окружающей среды и среды обитания человека деятельности по обращению с медицинскими и биологическими отходами представляется целесообразным отнесение указанных объектов к соответствующим категориям, оказывающим НВОС, и распространение на данные объекты риск-ориентированного подхода.
В указанных целях предлагается уточнение Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III
и IV категорий, утв. постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029, а также Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к категориям риска, установленных Приложением к Положению о федеральном государственном экологическом
139
надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 8 мая 2014 г. № 426, в части отнесения объектов, на которых осуществляется деятельность по обращению с медицинскими или биологическими отходами, к соответствующим категориям объектов, оказывающих НВОС, и категориям рисков.
ГЛАВА 3. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
§ 1. Правовое регулирование установления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов
Плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее – ПНВОС) является одним из важнейших экономических инструментов регулирования уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, а также стимулирования природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов. Как известно, принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде является одним из ключевых принципов охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Данный принцип является производным от известного в международном праве принципа «загрязнитель платит» (polluter pays principle)1, который означает, что каждый «загрязнитель» должен нести расходы на то, чтобы предотвратить ущерб для здоровья человека или окружающей среды от его деятельности. Вместе с тем в формулировке принципа, закрепленного в упомянутой статье Федерального закона «Об охране окружающей среды», акцент был смещен на платность природопользования, подразумевая в том числе платность негативного воздействия на окружающую среду в ходе такого использования природных
1 Данный принцип впервые был упомянут в рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития от 26 мая 1972 г. и затем закреплен в рекомендации от 14 ноября 1974 г. В 1992 г. он был заложен в качестве специального принципа (принцип 16) Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992
г.).
140
ресурсов. Схожей позиции придерживается А.А. Ялбулганов, который отмечает,
что использование природных ресурсов включает в себя все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности – как собственно негативное,
так и иные виды воздействия. Негативное воздействие на окружающую среду, в
свою очередь, представляет собой разновидность природопользования1.
Исходя из положений действующего российского природоохранного законодательства, негативное воздействие на окружающую среду в общем виде можно определить как воздействие хозяйственной и иной деятельности человека на совокупность компонентов природной среды, последствия которой приводят к негативным изменениям состояния окружающей среды во взаимосвязи ее физических, химических, биологических и иных показателей.
В юридической науке ведутся дискуссии относительно правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду2. В частности,
существует позиция, в соответствии с которой плата за негативное воздействие на окружающую среду – это платеж, заменяющий экологический налог и выполняющий некоторые его функции3, и необходимо изменить действующий порядок правового регулирования платежей за загрязнение окружающей среды посредством инкорпорации положений, касающихся элементов обложения по данным платежам, в Налоговый кодекс РФ4.
Вместе с тем особую природу ПНВОС как специального платежа неналогового характера отмечает Конституционный Суд РФ, который указывает,
что ПНВОС взимается с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-
правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой
1 См.: Ялбулганов А.А. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: обновленная структура платежа // Реформы и право. 2016. № 1. С. 27.
2 Анализ различных теоретических позиций относительно правовой природы ПНВОС неоднократно осуществлялся в научных работах. См., например: Бандорин Л.Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. 2003. № 4. С. 31–34; Кощеев С.А. О легитимности форм платы за негативное воздействие на окружающую среду // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 119–124 и др.
3См.: Ялбулганов А.А. Указ. соч.
4См.: Васянина Е.Л. Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду // Налоги. 2014. № 4. С. 44.