Административное право

Конституция 1946 г. закрепила изменение соотношения между государственным управлением и законодательной деятельностью. В соответствии с ранее действовавшей Конституцией Японии (1889 г.) государственное управление являлось одной из прерогатив императора. Организация государственного управления и сам процесс государственного управления, за небольшим исключением, определялись не законами, а императорскими рескриптами. Конституция 1946 г. закрепила иную структуру, по которой государственное управление теперь относится к компетенции Кабинета министров (ст. 65), организация которого определяется законом (ст. 66). Кабинет министров обязан добросовестно исполнять законы, а в целях осуществления норм Конституции и законов, издавать правительственные указы (ст. 73). Организация и деятельность муниципалитетов также определяется законом в соответствии с принципом местной автономии (ст. 92). На основании этих положений Конституции в конце 1940-х гг. в Японии были приняты: Закон о Кабинете министров, Закон об организации государственного управления, законы об учреждении министерств, Закон о местном самоуправлении и др., а также был принят ряд законов, регулирующих отдельные отрасли государственного управления. Таким образом, в послевоенной Японии родилось государственное управление, основанное на парламентских законах*(1294). Последовавшее затем непрерывное возрастание количества законов было связано главным образом с расширением деятельности государства.

В настоящее время законодательство Японии насчитывает примерно 1500 законов, из них свыше 2/3 относится к сфере административного права. Грандиозный рост количества законов повлек увеличение количества правительственных указов и приказов министров. Кроме того, муниципалитеты различных уровней также издавали подзаконные акты в целях разрешения конкретных вопросов управления.

По Конституции 1946 г. все дела, относящиеся к государственному управлению, могли становиться объектами разбирательства в обычных судах и многие проблемы правоотношений в области государственного управления разрешались именно в судебном порядке.

Расширение сферы государственного управления в первые годы действия Конституции вызвало рост числа конфликтов в этой области. Возросло количество случаев, когда лица, понесшие ущерб из-за действий административных органов, настаивали в суде на противоправности этих действий. Интерес граждан к государственному управлению и уровень их правосознания по данным вопросам значительно повысились в связи с тем ущербом, который был нанесен населению загрязнением окружающей среды во время высоких темпов экономического роста в Японии в период 1960-х - первой половины 1970-х гг. Благодаря поддержке широких слоев общественности лица, чьему здоровью был нанесен серьезный ущерб в результате действий государственных органов, игнорирующих проблему охраны окружающей среды, смогли добиться успехов в судебной борьбе за свои права. Заметим, что в Японии общая численность так называемых публичных должностных лиц составляет примерно 3 млн. человек, и преобладающая их часть - это служащие, не имеющие полномочий по принятию решений органов исполнительной власти.

Развитие науки административного права также внесло свой вклад в эволюцию административного права. Японских ученых административистов разделяют на две группы: тех, кто преимущественно поддерживает сторону управления, и тех, кто считает первичными интересы народа. Первые близки к бюрократии и способствуют отвечающему ее интересам толкованию законов. Вторые же исходят из конституционного принципа народного суверенитета, основных прав человека и настаивают на осуществлении государственного управления в четком соответствии с законом, на ликвидации произвола в государственном управлении, на демократизации государственного управления*(1295). При этом число японских ученых, придерживающихся данного направления, неуклонно возрастает. Их мнение оказывает немалое воздействие на судебную практику по делам, связанным с деятельностью административных органов. Тем не менее превалирование демократических принципов в дальнейшем развитии административного права Японии сдерживается японским бюрократическо-административным усмотрением и административным руководством.

Что касается процессов государственного управления, ограничивающих права и свободы народа (таких, например, как осуществление служебных полномочий чинами полиции), то в Японии законодательство подробно определяет условия исполнения полномочий органов государственного управления и публичных должностных лиц. Поэтому в настоящее время в области государственного управления возникает сравнительно немного конфликтов, связанных с осуществлением свободы административного усмотрения в этой сфере.

Однако в современной Японии расширилась иная сфера государственного управления - планирование и градостроительство, осуществляемые органами государственного управления, предоставление ими гражданам и частным предпринимателям финансовых средств, имущества, услуг и т.п., в которой законодательство наделило органы государственного управления широким нравом административного усмотрения.

В период высоких темпов экономического роста в Японии Правительство и многие муниципалитеты, реализуя свое право на административное усмотрение, предусмотренное рядом законов, осуществляли экономическое планирование, строительство дорог и портов, отвод площадей под промышленные предприятия, предоставление частным предпринимателям по низкой цене земель и вод, уменьшение взимаемых с частных предпринимателей налогов и освобождение от них и т.п. Такое применение административного усмотрения принесло множество выгод крупному капиталу, но вместе с тем и повлекло недовольство лиц, которым было отказано в предоставлении этих льгот, и тех, кто понес ущерб из-за опасных побочных явлений, вызванных мероприятиями, проведенными в порядке административного усмотрения, например загрязнения окружающей среды. Наиболее веским аргументом властей в ходе судебных разбирательств, начатых по инициативе указанных лиц, требующих отмены тех или иных мероприятий административных органов, было утверждение, что эти меры предпринимались в осуществление права на административное усмотрение, предусмотренное действующим законодательством.

Большим количеством конфликтов по данной проблеме была вызвана необходимость принятия Закона о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г., который установил, что относительно мер административных органов, связанных с усмотрением, суд может отменить эти меры только в тех случаях, когда имело место "превышение пределов права на усмотрение или злоупотребление им". При рассмотрении дел в соответствии с этой нормой суды сталкивались со случаями, в которых было невозможно надлежащим образом разрешить проблему на основе одного лишь формального критерия - "пределов права на усмотрение". В этих случаях суд был обязан исследовать весь процесс принятия конкретным административным органом решения в порядке усмотрения, чтобы установить, какие обстоятельства не принял во внимание этот орган при вынесении данного решения.

Однако с расширением практики административного усмотрения административные органы, выступая в роли ответчика, ссылались на "общественный характер" работ. В японском же судебном процессе по делам, связанным со сферой государственного управления, общественному характеру мероприятий административных органов отдается приоритет, что усложнило достижение победы в судах истцами.

Кроме того, в тех случаях, когда основанные на усмотрении меры непосредственно связаны с государственным финансированием, суды преимущественно встают на сторону Правительства. Эта тенденция связана с решением Верховного суда, вынесенным 1970 г., в котором, в частности, указывалось, что министр здравоохранения и социального обеспечения, устанавливая размер государственной помощи нуждающимся на основе положений Закона об охране жизни, может учитывать состояние государственных финансов и другие, не содержащиеся в законе "элементы", а следовательно, размеры государственной помощи по охране жизни не являются объектами рассмотрения в суде. Таким образом, в современном административном праве Японии административное усмотрение является, пожалуй, главным бастионом органов государственного управления.

В Японии в области управления экономикой широко осуществляется административное руководство частным предпринимательством со стороны органов государственного управления в форме советов и рекомендаций. Противоречивое содержание данного "руководства" можно увидеть на материалах следующего судебного дела.

Во время нефтяного кризиса 1973 г. на рынок Японии сократилось поступление нефтепродуктов, цены на них существенно повысились, однако же это было связано главным образом с тем, что 12 крупных компаний по очистке и сбыту нефти заключили тайные картельные соглашения по ограничению производства и минимальному уровню цен. В связи с этим в 1974 т. в отношении Федерации нефти было возбуждено уголовное дело по обвинению в нарушении антимонополистического законодательства. Однако подсудимые в ходе судебного процесса настаивали на том, что заключенные ими картельные соглашения соответствовали содержанию административного руководства со стороны Министерства внешней торговли и промышленности и были заключены в целях содействия государственному управлению. Так, выяснилось, что административное руководство в области хозяйственной деятельности может осуществляться в весьма своеобразной форме, поэтому в судах бывает чрезвычайно трудно доказать факт наличия противоправных административных действий или действий, не основанных на законе, поскольку административное руководство нередко осуществляется за закрытыми дверями и в устной форме. Поэтому даже в случае обнаружения явной незаконности решений, принятых в порядке административного руководства, правовой ответственности лиц, осуществлявших данное руководство, не предусмотрено.

Решения органов государственного управления оказывают сильное влияние на жизнь населения, поэтому процесс принятия решений административными органами привлекает значительное внимание граждан. В отличие от Австрии, США и ряда других западных стран, где действует процессуальное законодательство в области государственного управления, в Японии принято всего несколько законов, определяющих отдельные стороны административной процедуры.

Например, аннулирование или приостановка действия удостоверений водителей автотранспорта в случае совершения ими тяжких нарушении Закона о дорожном транспортном движении осуществляется после вызова этих лиц в соответствующий административный орган и предоставления им возможности публичного разъяснения своих действий. В случае аннулирования министром здравоохранения и социального обеспечения разрешения на врачебную практику медицинскому работнику, нарушившему Закон о врачах, министр обязан предоставить ему возможность высказаться в свою защиту. Однако практика почти не дает свидетельств того, чтобы после осуществления этих процедур административный орган изменял свою позицию.

Получает все большее распространение практика принятия решений органов государственного управления с учетом мнения состоящих при них консультативных органов. Однако следует иметь в виду, что члены этих органов назначаются самими административными ведомствами в большинстве случаев из представителей предпринимателей либо "нейтральных" ученых. "Нейтральность" часто связывают с отсутствием собственной активной точки зрения. Понятно, что деятельность подобных консультативных органов не отражает мнения общественности*(1296). В целом демократизация административных процедур в Японии первично была связана с поддержанием чисто формальных моментов.

Конституция 1946 г. установила, что все правовые конфликты, включая и относящиеся к государственному управлению, рассматриваются Верховным судом и нижестоящими судами (ст. 70). Во исполнение этого в 1948 г. был принят Специальный закон о процедуре рассмотрения административных дел, а в 1962 г. он был заменен Законом о процедуре рассмотрения административных дел. Закон 1962 г. содержит немало положительных изменений. Например, Закон 1948 г. не допускал обращения в суд с требованием об отмене меры, предпринятой административным органом, без предварительного обращения с жалобой в административный орган и принятия по ней решения; Закон 1962 г. предусмотрел прямое возбуждение дела в суде*(1297).

По Закону о процедуре рассмотрения административных дел круг лиц, обладающих правом подачи иска об отмене меры, предпринятой административным органом, не ограничивается только теми, чьим правам был нанесен непосредственный ущерб. Он включает и "лиц, получающих законную выгоду" в результате отмены меры. Это положение вызвано тем, что современное государственное управление затрагивает интересы многих людей. Судебная практика идет в направлении расширения категории "лиц, получающих законную выгоду". Например, некоторые местные суды, рассматривая иски о разрешении административными органами повышения платы за проезд в автобусе, признают в качестве истцов лиц, проживающих вдоль автобусного маршрута. Однако наряду с этим суды не признают факта незаконности значительного повышения платы за проезд.

Закон 1962 г. внес ясность в регулирование процессуальных вопросов по административным делам и приблизил его к обычной гражданско-процессуальной процедуре. Вместе с тем он заимствовал многие институты Закона 1948 г. и укрепил позиции административного органа в качестве ответчика, предусмотрев, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца о приостановке исполнения административного решения, суд может отклонить исковое заявление, если полагает, что приостановка исполнения решения окажет значительное воздействие или создаст угрозу такого воздействия на "общественное благосостояние". Далее, если суд принял решение о приостановке исполнения административного решения, он обязан отменить свое решение в случае возражения премьер-министра. Кроме того, даже в том случае, когда решение органов управления является явно противоправным, но его отмена нанесет исключительно большой ущерб "общественному благосостоянию", суд может по этим мотивам отклонить требование истца с одновременным признанием спорного решения противоправным при условии предварительного рассмотрения степени ущерба, наносимого истцу этим решением, степени и способа компенсации или предотвращения этого ущерба и иных обстоятельств. В этом случае истец может обратиться с заявлением о компенсации ущерба.

Порядок, предусмотренный Законом о процедуре рассмотрения административных дел (1962 г.), является недостаточным с точит зрения защиты прав граждан, однако судебная практика показывает, что в случае явного нарушения прав граждан со стороны исполнительных органов суды нередко признают незаконность их действий. Вместе с тем затяжной характер судебного разбирательства в Японии, включая и разбирательство по административным делам, снижает социальное значение судебного порядка рассмотрения административных дел.

Поскольку большинство дел далее рассматриваются в судах второй инстанции и в Верховном суде, нередки случаи, когда для окончательного разрешения дела требуется свыше 10 лет. Из-за столь долгого судебного разбирательства и ожидания судебного решения обращение в суд нередко теряет для истца смысл.