Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование (научно-практическое пособие) Предисловие

А.Ф. Ноздрачев

Проблема предотвращения и пресечения нарушений антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений прав, нарушений правил служебного поведения на государственной (муниципальной) службе является одной из наиболее острых на протяжении уже нескольких лет. Законодательным и практическим вопросам превентивного воздействия на причины и условия, которые способствуют возникновению указанных нарушений на государственной (муниципальной) службе, посвящаются парламентские слушания, правительственные заседания, ведомственные и межведомственные совещания, научные форумы и конференции и многочисленные научные исследования*(1).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 3 декабря 2015 г. в очередной раз подчеркнуто: "Коррупция - препятствие для развития России". Вопросы противодействия коррупции и конфликта интересов волнуют все общество. Государство находится в постоянном поиске эффективных мер противодействия им.

"Сегодня чиновники, судьи, правоохранители, депутаты всех уровней обязаны представлять декларации о доходах и расходах, о наличии недвижимости и активов, в том числе зарубежных. Теперь раскрытию будет подлежать и информация о контрактах, подрядах, которые государственные и муниципальные служащие планируют заключать с фирмами своих родственников, друзей и близких лиц. Ситуация, в которой есть признаки личной заинтересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов. И, конечно, гражданского общества"*(2).

Мероприятия Национальных планов противодействия коррупции на 2014-2015 и на 2016-2017 гг. предполагают на основе анализа антикоррупционного законодательства и практики его применения активное осуществление актуальных научных разработок в сфере противодействия коррупции. Это требование относится, прежде всего, к обеспечению соблюдения государственными (муниципальными) служащими антикоррупционных ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов.

Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы (подп. "з" п. 1) предусматривал проведение научных междисциплинарных исследований на основе законодательства Российской Федерации и практики его применения по широкому кругу вопросов, в том числе правовой природы нарушения запретов и ограничений, неисполнения антикоррупционных обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и о мерах юридической ответственности, применяемых в случае такого нарушения (неисполнения).

Проведение научных междисциплинарных исследований по вопросам противодействия коррупции предусмотрено и в Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы (подп. "к" п. 1). Тематика исследований на предстоящие годы определена по следующим направлениям:

- природа коррупции и формы ее проявления в современном российском обществе;

- содержание конфликта интересов, его форм и способов урегулирования;

- контроль за расходами и обращение в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы;

- деятельность подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации;

- влияние этических и нравственных норм на соблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, форм и способов реализации таких норм;

- повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- снижение уровня бытовой коррупции.

Комплекс правовых проблем, связанных с причинами и условиями нарушений государственными (муниципальными) служащими правил служебного поведения, их профилактикой и применением соответствующих правовых мер для разрешения инцидентов, охватывается понятием "конфликт интересов".

В самом общем плане конфликт интересов - это купля-продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных или других социально значимых благ. Во всех случаях конфликта интересов властные полномочия используются государственными (муниципальными) служащими в личных интересах. Глубина такого конфликта зависит не только от личных качеств государственных служащих, предопределяющих мотивацию корыстного поведения государственного служащего, но и от факторов, среди которых важными являются правовые, организационные и нравственные "пороки" на государственной (муниципальной) службе.

Конфликт интересов, как и коррупция в целом, порождаются в значительной степени несовершенством законодательства о государственной службе и "вялой" внутриведомственной правоприменительной практикой. Государственные (муниципальные) служащие и должностные лица не заинтересованы в разоблачении ситуаций конфликта интересов, ибо это чревато негативными последствиями не только для их личных интересов, но и для имиджа государственного (муниципального) органа. Демонстрация лояльности к руководителям и правонарушителям сулит только личные выгоды государственному (муниципальному) служащему.

Главное следствие конфликта интересов - снижение качества выполнения должностных функций, понижение значимости различных государственных и общественных сфер, игнорирование публичных интересов. Предупреждение конфликта интересов способствует качественному осуществлению государственных полномочий.

Конфликт интересов ставит под угрозу ценности института государственной (муниципальной) службы, поражая организационные, правовые и нравственные основы государства. При конфликте интересов:

- публичный интерес заменяется частными интересами;

- подрывается "правление закона" и требование законности;

- нарушаются принципы толерантности, равенства и прозрачности в пользу частных интересов государственных (муниципальных) служащих, обладающих секретным и привилегированным доступом к публичным ресурсам (материальным, финансовым, информационным и др.). Таким образом, конфликт интересов на государственной (муниципальной) службе неизбежно ведет к приватизации государства частными лицами.

В более корректной постановке это проблема соотношения юридических и нравственных требований к государственным (муниципальным) служащим, правил их служебного поведения и личных интересов государственных служащих. Она всегда была злободневной и особую остроту приобрела в современной государственно-служебной практике.

Настоящее научно-практическое пособие подготовлено в соответствии с п. 11 разд. 1 ч. 2 Государственного задания федерального государственного научно-исследовательского учреждения "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации" на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденного Правительством Российской Федерации 30 декабря 2014 г. N 8961п-П17.

Работа подготовлена с учетом поручения Правительству Российской Федерации, предусмотренного в подп. "б" п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы ("принять меры по недопущению конфликта интересов сотрудников и работников государственных корпораций (компаний) и организаций, созданных для обеспечения деятельности федеральных государственных органов").

Основные цели исследования:

- детальный анализ действующего законодательства в сфере государственной и муниципальной службы, а также в сфере противодействия коррупции, регламентирующего отношения, связанные с ситуациями конфликта интересов и их урегулирования;

- выявление пробелов в правовых положениях о конфликте интересов и недостатков в практике их применения;

- выработка предложений по совершенствованию правового механизма выявления и разрешения конфликта интересов.

С учетом поставленных целей исследования в пособии сочетаются два подхода к проблеме: теоретический и прикладной. Анализируется определение понятия "конфликт интересов" по законодательству и вопросы, связанные с нормативной формулировкой данного понятия. Анализируются имеющиеся определения данного понятия в научной литературе, и на этой основе предлагается авторский подход к его совершенствованию в целях создания предпосылок для повышения эффективности соответствующей правоприменительной деятельности.

И все же основное внимание авторами уделяется вопросам повышения эффективности практической деятельности государственных (муниципальных) органов по выявлению, предотвращению и пресечению конфликта интересов, ибо "даже безупречное законодательство имеет положительный эффект лишь в том случае, если оно последовательно и грамотно применяется"*(3).

В целях реализации идей практической направленности формулируются также предложения по модернизации законодательства и методического обеспечения механизма выявления и разрешения конфликта интересов.

Научно-практическое пособие подготовлено ведущими сотрудниками Института, являющимися специалистами в разных отраслях законодательства: административного, гражданского, уголовного и др., с участием ученых Академии Генеральной прокуратуры.

Данное издание одобрено и рекомендовано к опубликованию секцией "Публичное право" ученого совета Института 29 июня 2015 г. (протокол N 12).

Авторский коллектив полагает, что данное научно-практическое пособие будет способствовать совершенствованию механизма выявления и разрешения конфликта интересов в сфере государственной и муниципальной службы, а также окажется полезным для повышения эффективности организации деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов.

Научно-практическое пособие предназначено для государственных и муниципальных служащих, предпринимателей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов учебных заведений юридического профиля, а также для лиц, интересующихся проблемами преодоления ситуаций конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций.